CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 août 1999
sur le recours interjeté le 24 mars 1999 par X.________, à Moudon
contre
la décision de la Municipalité de Moudon du 17 février 1999 l'excluant du corps des sapeurs-pompiers.
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean Koelliker et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ est entré dans le corps des sapeurs-pompiers de Moudon au début de l'année 1993. En 1993 et 1994, il a participé régulièrement aux activités du corps. En 1995, il n'a pas participé aux exercices périodiques et n'a pas fourni d'excuses à ce sujet. Compte tenu de ces absences et sans nouvelles de l'intéressé, l'Etat-major a décidé de ne pas le faire figurer dans l'effectif des sapeurs-pompiers pour l'année 1996. C'est ainsi que le quartier-maître Y.________ a établi en mars 1996 un document intitulé "mutation au sein du corps" indiquant que X.________ avait démissionné pour la fin de l'année 1995 et que la liste des sapeurs-pompiers en fonction pour 1996 ne le mentionne pas.
Par lettre du 8 mars 1996, Y.________ a déclaré à X.________ que l'Etat-major avait pris acte de sa démission et l'a convoqué à la caserne communale afin qu'il restitue son matériel. L'intéressé n'a pas donné suite à cette correspondance.
La Commission du feu, comprenant notamment le commandant du corps des sapeurs-pompiers, a tenu une séance le 23 septembre 1997. On extrait ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion :
"Affaire X.________:
M. X.________ a contacté M. ******** pour lui faire savoir qu'il n'avait jamais reçu de convocation ni écrit de lettre de démission. Selon ses dires, il aurait perdu sa tenue de pompier il y a plus d'une année dans un accident de voiture (équipement resté dans son coffre). Il souhaite participer aux exercices et briguer un poste à responsabilités au sein de la PC.
Le QM renseigne la Commission et fait part des présences de M. X.________. 1994 : participation à l'école de recrue et aux 4 exercices/revue. 1995 : 4 amendes malgré les convocations régulières et deux entretiens avec le soussigné. L'Etat-major a décidé de se passer de ses services et son nom figure dans la liste des démissions fin 95. Le Chef matériel n'a pas récupéré son matériel et ne l'a malheureusement pas signalé. De ce fait, l'Etat-major ne s'en est pas aperçu.
La commission appuie la décision de l'Etat-major et confirme la démission de M. X.________."
Dans le procès-verbal d'une séance de la Commission du feu du 17 décembre 1998, on a encore exposé ce qui suit :
"Cas X.________ : La Commission confirme l'exclusion proposée à fin 1995 (voir PV du 23 septembre 1995). La décision n'ayant pas été exécutée par la Municipalité pour des raisons inconnues, il en résulte une situation quelque peu délicate qu'il faut régler avec M. X.________. L'officier matériel n'a pas réclamé son équipement malgré une liste de mutations éditée par le QM ou figurait le nom de M. X.________. Le comportement attentiste et irresponsable de M. X.________ concernant son matériel et sa participation aux exercices n'est en aucun cas excusable et sa lettre comporte des accusations injustifiées, inopportunes et malhonnêtes. Après un débat nourri, la Commission propose sa solution : 1. Exonérer M. X.________ de la taxe pour 1996-97-98 2. Facturer l'équipement non rendu et qui a brûlé dans sa voiture. 3. Confirmer son exclusion au 31.12.98."
Par lettre du 9 mars 1998, adressée à la Commune de Moudon, X.________ a protesté contre une taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers qui lui avait été réclamée pour l'année 1997. Il faisait valoir qu'il n'avait pas reçu de convocation à des exercices en 1995, qu'il n'avait pas démissionné et qu'il demeurait incorporé.
Par lettre recommandée du 17 février 1999, la Municipalité de Moudon a déclaré ce qui suit à X.________ :
"Monsieur,
Nous vous confirmons un avis antérieur de la Commission du Service du feu de vous exclure du Corps de Sapeurs pompiers, avec effet rétroactif au 31 décembre 1998.
Cette décision irrévocable est motivée par votre comportement attentiste et irresponsable.
En fonction de l'article 25 du règlement communal dont vous trouverez un exemplaire ci-joint, vous êtes astreint au paiement de la taxe, dès et au 1er janvier 1999, montant auquel s'ajoutera le financement d'un équipement non rendu qui, semble-t-il, a brûlé dans votre voiture.
L'avis de la Commission du feu n'ayant pas été confirmé en 1995, vous n'êtes donc pas astreint au paiement de la taxe pour les années 96, 97 et 98, celle-ci devant être payée dès le 1er janvier 1999 conformément à ce qui est précisé ci-dessus."
Ce courrier a tout d'abord été envoyé à une adresse de X.________ à ********, d'où il est venu en retour avec l'indication d'une nouvelle adresse à Moudon. La décision susmentionnée a alors été envoyée à nouveau sous pli recommandé le 23 février 1999 à l'intéressé.
X.________ a formé recours contre cette décision par lettre non datée envoyée sous pli simple à la Municipalité de Moudon. Celle-ci n'a pas conservé l'enveloppe d'envoi. Elle a apposé sur la lettre du recourant un timbre indiquant qu'elle l'avait reçue le 17 mars 1999.
Dans sa réponse au recours du 1er juin 1999, l'autorité intimée a confirmé sa décision.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Notifiée sous pli recommandé le 23 février 1999, la décision attaquée a été reçue de l'aveu du recourant, le jeudi 25 février suivant. Le délai de recours contre cette décision était de vingt jours conformément à l'art. 31 LJPA, de sorte qu'il venait à échéance le mercredi 17 mars 1999. C'est à cette date que l'autorité intimée a indiqué sur la décision elle-même qu'elle l'avait reçue. Le recours a dès lors été formé en temps utile.
2. La loi du 10 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours prévoit que chaque commune organise un service de défense contre l'incendie (art. 9). Le Conseil communal de Moudon a adopté à ce sujet un règlement sur le service de défense contre l'incendie et de secours entré en vigueur le 1er janvier 1996 (ci-après : le réglement). A ses art. 30 et 32 ce règlement prévoit qu'en cas de violation particulièrement grave des obligations de service, la municipalité peut exclure un sapeur-pompier du corps, cela sur préavis du commandant du feu. L'art. 25 du règlement indique qu'en pareil cas, la personne exclue est astreinte au paiement d'une taxe annuelle d'exemption. Enfin l'art. 27 du règlement prévoit que les décisions d'assujettissement à la taxe d'exemption sont susceptibles d'un recours à la Commission communale de recours en matière d'impôt.
3. Par la décision attaquée, la Municipalité de Moudon a exclu le recourant du corps des sapeurs-pompiers en raison de son "comportement attentiste et irresponsable". Par les procès-verbaux des séances de la Commission du feu et par un rapport établi le 30 mai 1999 par le quartier-maître, on comprend que ce qui est reproché au recourant est de n'avoir participé à aucun exercice durant l'année 1995 et d'être demeuré passif lorsqu'on lui a signifié que, vu sa démission, il était tenu de restituer son matériel.
Pour le recourant, rien ne justifie son exclusion, dès lors que son absence aux exercices en 1995 ne serait motivée que par le fait qu'il n'y aurait pas été convoqué. Il conteste au surplus avoir jamais démissionné.
L'autorité intimée n'établit pas que des convocations aux exercices de l'année 1995 sont effectivement parvenues au recourant : à défaut d'envoi recommandé ou d'une autre preuve, il n'est pas exclu qu'une omission soit intervenue ou que les problèmes d'adresse apparus lors de la notification de la décision attaquée aient déjà existé en 1995. Or, le fardeau de la preuve d'un manquement invoqué incombait à l'autorité intimée. En présence des explications du recourant du 9 mars 1998, selon lesquelles, "depuis le début de l'an 1995", il n'avait "plus jamais reçu d'ordre de marche", elle ne pouvait par conséquent pas fonder sa décision sur la présomption d'une notification. La question peut au surplus demeurer indécise de savoir si l'absence délibérée aux exercices d'une année entière constitue une faute particulièrement grave, justifiant à elle seule une exclusion selon l'art. 30 du règlement.
Cela étant, même s'il faut s'en tenir comme exposé ci-dessus à la version des faits du recourant, selon laquelle il n'a pas été convoqué aux exercices, son comportement n'est pas à l'abri de la critique. En effet, après avoir fonctionné comme sapeur durant deux ans en 1993 et 1994, il ne pouvait demeurer passif devant l'absence de convocation qu'il invoque : il lui incombait de se renseigner à ce sujet, ce qui ne représentait aucune difficulté dans une petite ville comme Moudon. Son attitude apparaît particulièrement inadéquate lorsque, recevant selon lui d'un collègue à la fin de l'année 1996 l'information qu'il avait donné sa démission, il n'a pas immédiatement pris contact avec la Commission du feu. Une sanction disciplinaire devait dès lors être envisagée, qui n'aurait toutefois pu être prise qu'après avoir donné à l'intéressé la faculté d'exercer son droit d'être entendu, ce qui en l'occurrence n'a pas été le cas.
Au vu de ce qui précède, la décision attaquée s'avère mal fondée en tant qu'elle retient que le recourant a délibérément refusé de donner suite à des convocations aux exercices de l'année 1995. L'exclusion prononcée à l'encontre du recourant doit dès lors être annulée. Il doit en aller de même de l'assujettissement à la taxe d'exemption, même si l'autorité de recours en cette matière est en principe la Commission communale de recours en matière d'impôt, puisqu'il s'agit d'une conséquence directe de l'exclusion, comme prévu à l'art. 25 du règlement.
Compte tenu des reproches qui peuvent être formulés à l'encontre du recourant, la cause sera renvoyée à la municipalité intimée. Après audition de l'intéressé, celle-ci décidera si une sanction disciplinaire doit lui être infligée.
S'agissant d'un litige en matière de fonction publique, le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 17 février 1999 par la Municipalité de Moudon est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer le cas échéant en matière de sanction disciplinaire.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 5 août 1999/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.