CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 7 février 2000
sur le recours interjeté le 5 février 1999 par A.________, à ********,
contre
la décision du Service de l'information sur le territoire du 28 janvier 1999 statuant sur une observation présentée dans l'enquête publique relative aux nouvelles mensurations cadastrales de X.________ (lot 1******** X.________).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Olivier Renaud, assesseurs; Greffière: A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 1********, sise "********" sur le territoire de la Commune de X.________.
B. La Commune de X.________ (ci-après : la commune) a fait l'objet de travaux de mensurations cadastrales exécutés selon les prescriptions fédérales et cantonales. La parcelle no 1******** du recourant a été englobée dans le lot des nouvelles mensurations cadastrales "1******** X.________", secteur "hameau de ******** et ses alentours", dont la mise à l'enquête publique s'est déroulée du 2 juin 1998 au 2 juillet 1998 (publication dans la "Feuille des Avis Officiels du canton de Vaud" du 2 juin 1998). A cette occasion, l'intéressé a déposé trois oppositions le 4 juin 1998, à savoir :
"1) Des parcelles cadastrées forêts ont été déboisées pour l'agrandissement d'un paddock.
2) L'ancienne limite était délimitée par un canal. L'amputation de surfaces découle de son déplacement sur ma parcelle. J'exige le retour à l'ancienne limite.
3) Le Tribunal administratif m'a donné raison concernant la surface forestière sur la 1******** (voir photos aériennes)".
Le 15 janvier 1999, le Service de l'information sur le territoire (ci-après : le Service) a répondu au recourant ce qui suit :
"Votre observation lors de l'enquête de la mensuration de X.________ a retenu notre attention.
Un minutieux contrôle entre l'ancien plan de 1916 et le nouveau plan cadastral ne laisse apparaître aucune divergence dans la situation des limites et dans la position des points limites.
Le but d'une nouvelle mensuration est d'obtenir un cadastre numérique et précis des parcelles et n'a pas pour effet d'enlever ou d'ajouter du terrain à un propriétaire, les limites n'étant pas modifiées.
La différence de surface n'est due qu'aux méthodes de calcul. Anciennement, la surface était déterminée graphiquement sur le plan, alors que de nos jours, des moyens fiables et précis nous permettent de la calculer numériquement sur la base de mesures prises sur le terrain.
La surface inscrite actuellement correspond donc parfaitement au terrain.
Par ailleurs, nous vous donnons les informations et précisions suivantes :
• Parcelle 2******** Lors de nos contrôles, nous avons constaté une erreur dans le rétablissement d'un point limite. La correction a été effectuée et vous trouverez en annexe une copie des documents de mutation envoyés ce jour au registre foncier pour inscription (la nouvelle surface passe de 1'123 m² à 1'177 m ²).
L'écart de surface résiduel provient du fait que la parcelle borde la rivière. Avec le déplacement de ses rives au cours du temps, l'état des lieux faisant foi, la forme et la surface des parcelles sont ainsi souvent modifiées.
• Parcelle 1******** La limite longeant le canal a été reprise de l'ancien plan cadastral. Par ce fait, le nouveau plan correspond en tous points à l'ancien; aucune limite n'a été déplacée.
Les services forestiers sont seuls compétents quant à la délimitation des surfaces de bois. Le nouveau plan figure la situation de la forêt telle que déterminée et levée en novembre 1993 sur les indications de l'inspecteur forestier du secteur. Nous ne pouvons que nous rallier à cette décision.
En ce qui nous concerne, nous considérons votre observation comme étant liquidée".
C. Le 22 janvier 1999, A.________ s'est déterminé sur le contenu de la correspondance précitée. Il expose en substance que la limite le long du canal a été déplacée et il exige à cet égard un bornage adéquat selon les plans de 1916 et non pas des piquets de fer. De plus, il souligne avoir obtenu gain de cause dans un arrêt rendu par le Tribunal administratif le 2 février 1998 dans un litige l'opposant à une décision du Service des forêts et de la faune du 22 juillet 1994 ordonnant l'évacuation de matériaux non autorisés en forêt, la reconstitution d'un sol apte à être reboisé et le reboisement de la surface défrichée sans autorisation, selon le plan du géomètre du 5 novembre 1993, dans un délai échéant le 31 octobre 1994. Le tribunal avait en effet annulé la décision attaquée.
D. Par correspondance du 28 janvier 1999, le Service a une nouvelle fois affirmé au recourant que la limite le long du canal n'avait jamais été modifiée. Il a précisé que, s'agissant d'une limite naturelle, celle-ci avait été reprise par digitalisation de l'ancien plan et était donc juridiquement parfaitement à sa place. Il précise en outre que cette limite n'a pas été matérialisée par souci d'économie. Il a rappelé encore n'avoir aucun pouvoir de décision quant à la détermination de la limite forestière et qu'en sa qualité de gérant du plan cadastral, il était tenu de figurer les limites de bois selon les directives du Service des forêts. Pour l'instant, le nouveau plan cadastral mentionne la limite le long du canal telle que décidée et levée en novembre 1993.
E. Par acte du 5 février 1999, A.________ a déposé un recours auprès du Tribunal administratif. ll allègue que le plan du 24 avril 1992 est le seul qu'il reconnaisse comme valable et que l'aire forestière a été déplacée sur sa parcelle. Il conclut à ce que l'aire forestière soit inscrite au registre foncier telle qu'elle a été relevée en 1992. Il a joint à son envoi diverses pièces, dont copie du plan établi le 24 avril 1992.
Le recourant s'est acquitté de l'avance de frais requise dans le délai imparti.
F. L'autorité intimée s'est déterminée le 25 février 1999. Elle expose en substance que le recours concerne la constatation de la nature forestière. N'étant pas compétente quant à la détermination et à la délimitation des limites de bois, elle a adressé le dossier au Service des forêts afin d'obtenir confirmation avant de répondre au recourant. Elle relève en outre qu'en novembre 1993, un levé complet de la situation forestière a été réalisé par l'adjudicataire de la mensuration, sur les indications de l'inspecteur forestier du secteur. Un plan spécial a été établi à cette occasion, figurant l'état des lieux à ce moment. Le nouveau plan de la mensuration litigieuse mentionne le même tracé de la limite du bois, selon levé de 1993. Le Service a joint à son envoi diverses pièces, dont notamment copie d'une lettre que lui avait adressée le Service des forêts, de la faune et de la nature le 4 janvier 1999. Selon cette correspondance, le plan du 5 novembre 1993 n'a pas statut de chose jugée, mais il n'existe pas d'autre définition de la lisière de forêt reconnue par le Service forestier.
G. Invité à se déterminer, le Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après SFFN) a déposé ses observations le 19 mars 1999 en ces termes.
"(...)
Votre courrier du 9 courant adressé au SFFN lui est bien parvenu et m'a été transmis pour suite à donner.
Par la présente, je vous informe que le SFFN n'a pas donné suite aux conclusions de l'arrêt du Tribunal administratif du 2 février 1998 : aucune constatation formelle de la nature forestière n'a été faite et le SFFN a renoncé à rédiger une nouvelle décision pour ordonner le reboisement de la surface déboisée illégalement.
En effet, nous avons constaté que M. A.________ a fait disparaître les éléments de preuve tels que les souches des arbres éliminés. De plus, nos effectifs et nos moyens financiers ne nous permettent pas de consacrer davantage de temps et d'énergie à cette affaire qui ne concerne qu'environ 200 m² de forêt (l'équivalent de 1/300'000 de la surface boisée de mon arrondissement).
Il n'en reste pas moins que le plan du 5 novembre 1993 demeure le seul document de référence reconnu par le SFFN.
En effet, le plan du 24 avril 1992 (sur lequel M. A.________ voudrait se fonder) a été établi par le garde forestier, avec des moyens de fortune, ceci pour éviter des frais importants à un interlocuteur qui se disait encore disposé à reconstituer la surface de forêt détruite. Il est ensuite apparu que les limites de parcelles, sur lesquelles le garde forestier s'était appuyé, avaient elles-mêmes fait l'objet d'un litige antérieur entre M. A.________ et son voisin ( M. B.________) et qu'elles n'étaient pas clairement matérialisées sur le terrain. Dans ces circonstances, on voit mal comment le plan du 24 avril 1992 pourrait servir de référence.
En revanche, le plan du 5 novembre 1993 a été établi par un géomètre officiel, sur la base des indications du service forestier, à savoir en incluant dans la forêt le seul secteur qui était de toute évidence boisé avant les remblayages effectués par l'entreprise C.________ (une surface d'environ 200 m² où il était encore possible d'observer la présence de souches suffisamment âgées, lors des visites de terrain effectuées en présence de tout ou partie de membres de l'hoirie, en date des 31 août 1993 et 1er novembre 1993).
Au cas où le témoignage d'un inspecteur et d'un garde forestier assermentés ne suffiraient pas à fonder votre décision, j'ajoute qu'il nous est finalement relativement indifférent que la nouvelle mensuration cadastrale figure la lisière conformément au plan du 5 novembre 1993 ou à la situation actuelle résultant de la destruction d'environ 200 m² de forêt.
En effet, je rappelle que la mention au registre foncier n'est pas pertinente pour la définition de la forêt (art. 2 de la Loi fédérale sur les forêts).
Pour que les investissements consentis dans le cadre des nouvelles mensurations cadastrales soient le plus utiles possible, nous nous efforçons (en particulier lorsque des parcelles affectées en zone à bâtir contiennent des forêts ou sont contiguës à des forêts) de collaborer avec les géomètres mandatés pour ces travaux, de manière à ce que les natures inscrites au registre foncier correspondent autant que possible aux critères de définition de la forêt, lesquels ne sont pas forcément bien connus de tous les collaborateurs employés par les géomètres mandatés par le Service de l'information sur le territoire.
Précisons que - même en bordure de zone à bâtir - les indications du registre foncier demeurent indicatives : des délimitations de forêt juridiquement reconnues ne sont établies que lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation, là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt (art. 10 al. 2 de la Loi fédérale sur les forêts). En effet, c'est dans le cadre de ces procédures d'aménagement du territoire que les propriétaires concernés peuvent le mieux appréhender les conséquences de la délimitation de la forêt. (...)
Dans le cas de la parcelle 1********, qui n'est pas affectée en zone à bâtir, le fait que la modeste surface litigieuse soit considérée comme "bois" ou "pré/champ" au registre foncier ne justifie pas - à notre avis - de consacrer davantage de temps et d'énergie à cette affaire qui ne pourrait désormais être tranchée de manière indiscutable qu'en faisant appel à des moyens techniques importants et coûteux : une analyse photogrammétrique sur la base de photos aériennes prises d'une part peu avant les travaux litigieux et d'autre part une quinzaine d'années plus tôt. A supposer que de telles photos aériennes existent, à une échelle convenable.
(...)".
H. Le recourant n'a pas déposé d'observations complémentaires. Pour sa part, l'intimée a rappelé, en date du 29 mars 1999, que le plan issu de la nouvelle mensuration figurait le tracé de la limite forestière tel que déterminé par le SFFN en 1993 et relevé par le géomètre adjudicataire de la mensuration. Elle ne peut donc que confirmer sa position et se rallier aux déterminations du service précité.
I. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 11 novembre 1999 en présence des parties. A cette occasion, il a été convenu que la procédure serait suspendue jusqu'au 31 décembre 1999 pour permettre à l'autorité intimée de faire procéder au relevé de la nature de bois existant actuellement sur le terrain du recourant. La suspension a été prononcée dans ce sens le 15 novembre 1999.
J. Le 10 décembre 1999, le Service a transmis au tribunal copie d'un nouveau plan cadastral établi par le bureau d'études D.________, à ********, le 3 décembre 1999 faisant figurer la limite forestière telle que constatée sur place et modifiée par rapport au plan du 5 novembre 1993.
K. Invité à se déterminer, A.________ a répondu le 29 décembre 1999 qu'il maintenait son recours, au motif que "sur le plan reçu, la zone forestière empiète sur la servitude de passage no 1********".
L. L'instruction a été reprise le 11 janvier 2000.
M. Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
N. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Le recourant a exercé, dans le délai et les formes prescrits par la lettre du 28 janvier 1999 du Service de l'information sur le territoire, un droit de recours qui lui a été indiqué par cette même autorité. Cependant le Tribunal administratif, qui examine d'office les questions de recevabilité, doit constater que c'est à tort que cette voie a été mentionnée par l'autorité intimée.
2. Conformément à l'art. 29 LJPA, seule une décision peut faire l'objet d'un recours. Selon la définition donnée par l'al. 2 de cette disposition (qui correspond aux définitions données par l'art. 5 PA ainsi que par la doctrine et la jurisprudence), une décision est un acte d'autorité qui a pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, d'en constater l'existence ou l'inexistence, enfin de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
La lettre du 28 janvier 1999 du Service susmentionné n'a manifestement pas un tel caractère. Elle a en effet été écrite à la suite de l'enquête publique prévue par l'art. 9 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier, le cadastre et le système d'information sur le territoire (modifié par la loi du 13 septembre 1993 et par la loi du 18 décembre 1995; RSV 3.4 G), dont l'al. 2 a la teneur suivante :
"Les observations sont adressées par écrit, pendant le délai d'enquête, au Service du cadastre et de l'information sur le territoire. Si la prise en considération d'une réclamation est de nature à porter atteinte aux droits d'un tiers, le requérant est renvoyé devant le juge civil, sauf entente entre les intéressés."
3. En l'espèce, l'intervention du recourant avait pour but de contester un des éléments du nouveau plan mis à l'enquête, soit l'indication (sous forme d'un traitillé) de la zone forestière existant sur sa parcelle, laquelle ne correspondait pas selon lui à la situation exacte. La réponse du service intimé se borne à indiquer que le plan litigieux a été établi sur la base du plan réalisé par l'adjudicataire de la mensuration le 5 novembre 1993. De son côté, le SFFN rappelle que la mention au registre foncier n'est pas pertinente pour la définition de la forêt et que les indications dudit registre ne sont qu'indicatives. Selon lui, des délimitations de forêt juridiquement reconnues ne sont établies que lors de l'édiction et de la révision des plans d'affectation, là où les zones à bâtir confinent à la forêt (art. 10 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991; RS 921.0, ci-après LFo). Il affirme que la procédure suivie est conforme aux normes techniques applicables en la matière et que cela ne modifie en rien les droits ou obligations du propriétaire. L'observation du recourant n'avait donc pas à être prise en considération pour les raisons qui précèdent.
Ce point de vue est pleinement fondé, car le sort ainsi réservé à l'intervention de A.________ ne modifie en aucune manière sa situation juridique. Si le Service a rejeté ou déclaré irrecevable la demande de correction du plan présentée le 4 juin 1998 par le recourant, cette demande elle-même ne peut pas être considérée comme "(...) tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations" (art. 29 al. 2 lit. c LJPA). La manière dont la limite de forêt a été dessinée sur le plan mis à l'enquête en été 1998 ne change rien, puisque la mention de la forêt au registre foncier n'est pas pertinente (art. 2 al. 1 LFo). Comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le souligner dans une affaire analogue (cf. arrêt TA GE 98/0016 du 6 avril 1998 où il s'agissait en fait d'une observation formulée dans l'enquête publique relative à de nouvelles mensurations cadastrales mais portant sur le tracé prétendument inexact d'une servitude de passage), de telles constatations ne sauraient justifier l'intervention d'une autorité judiciaire, chargée d'un contrôle en légalité des décisions administratives, et qui n'est pas autorité de surveillance en matière de registre foncier. Les contestations éventuelles concernant les données fournies par la mensuration officielle doivent être portées devant l'instance désignée à cet effet dans le domaine dont elles relèvent et c'est à cette instance qu'il appartiendra de se prononcer, le cas échéant, sur le remplacement des données déjà existantes au registre foncier (cf. notamment art. 10 al. 1 LFo relatif au droit de quiconque prouvant un intérêt digne de protection de demander au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou art. 3 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996, permettant la mise en oeuvre d'une procédure de constatation de nature, aux frais du propriétaire, lors d'une demande de permis de construire à proximité d'une lisière qui n'a pas encore été délimitée, ou lors d'une nouvelle mensuration cadastrale effectuée dans les parcelles affectées en zone à bâtir ou, enfin, lorsqu'il y a atteinte à l'aire forestière).
Indépendamment de ce qui précède, le tribunal n'est pas absolument convaincu que, dans le cas présent, les indications litigieuses - qui résultent apparemment de l'application de l'Ordonnance technique sur la mensuration officielle (OTEMO; RS 211.432.21) - soient très utiles puisqu'elles n'ont en définitive qu'une valeur indicative. Force est de constater à tout le moins qu'elles ont provoqué la réaction d'un propriétaire qui a mal interprété la portée du document et que, dans un certain sens, une telle réaction était compréhensible. Quoi qu'il en soit, il résulte de ce qui précède que, n'étant pas dirigé contre un acte ayant le caractère d'une décision attaquable, le recours
est irrecevable faute d'objet, l'existence d'une décision au sens formel étant une condition nécessaire à la saisine du Tribunal administratif (ATF 110 V 48; cf. également dans le même sens arrêt TA GE 98/0016 déjà cité).
4. Il est vrai que lors de l'inspection locale, le tribunal et les parties ont pu constater que les mensurations figurant sur le plan mis à l'enquête publique ne correspondaient pas à la réalité. C'est la raison pour laquelle l'instruction a été suspendue pour permettre de procéder au relevé de la nature de bois réellement existante sur la parcelle du recourant. Ce nouveau plan n'a toutefois pas rencontré l'accord de A.________ qui invoque cette fois un empiétement sur une servitude de passage (no 204 303). On relèvera à toutes fins utiles que, même à supposer qu'elle soit fondée, cette nouvelle objection est également sans incidence. En effet, le droit de passage constitué par la servitude en cause reste fixé conformément à l'acte constitutif ou au plan annexé à celui-ci, ce document définissant seul les droits ou obligations des propriétaires intéressés, notamment le recourant (cf. arrêt TA GE 98/0016 déjà cité). La manière dont le nouveau plan traite cette servitude n'y change absolument rien. Par ailleurs, ces éléments ne sauraient être pris en considération dans le cadre du présent arrêt, puisqu'ils ne donnent de toute façon pas à la correspondance de l'intimée du 28 janvier 1999 - ni même au nouveau plan du 3 décembre 1999 dans l'hypothèse où l'on considérerait celui-ci comme une nouvelle "décision" de la part de l'autorité intimée - le caractère d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
5. En conclusion, le recours doit être déclaré irrecevable. S'agissant des frais, le Tribunal administratif renoncera à percevoir un émolument judiciaire, pour tenir compte, d'une part, du fait que la lettre du Service de l'information sur le territoire du 28 janvier 1998 indiquait les voie et délai de recours au Tribunal administratif, et, d'autre part, de l'indication sur le plan mis à l'enquête d'une zone de bois ne correspondant pas à la situation telle que constatée lors de l'inspection locale, élément de nature à susciter légitimement des inquiétudes chez le recourant. Celui-ci, qui a procédé sans être assisté d'un conseil, n'a en revanche pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
III. L'avance effectuée par le recourant, par 250 (deux cents cinquante) francs, lui est restituée.
Lausanne, le 7 février 2000
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.