CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 3 août 2001
sur les recours interjetés par
1. Juan PARRA, à Gland, dont le conseil est l'avocat Rémy Bonnard, à Nyon,
2. Antonio RUSCITTO, à Prangins, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
contre
le déni de justice créé par l'absence de décision de la Municipalité de la Commune de Nyon, dont le conseil est l'avocate Gloria Capt, à Lausanne, ensuite de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 24 février 1998 dans la cause Juan Parra, Antonio Ruscitto et Alvaro Francisco contre Municipalité de Nyon (GE 96/0089).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Antoine Thélin et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs; Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants:
A. Juan Parra est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire communal, mais sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 21 juin 1996. Le 17 septembre 1996, il a présenté une demande en vue d'obtenir une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public. Le 17 octobre 1996, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après la municipalité) a rejeté cette demande au motif que le nombre de taxis bénéficiant de telles autorisations, limité à 13, était suffisant pour satisfaire les besoins du public, d'autant plus que le seul emplacement réservé pour le stationnement des taxis sur le domaine public (soit devant la gare CFF) était trop restreint.
L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 31 octobre 1996 en concluant à la délivrance de l'autorisation requise.
B. Pour sa part, Antonio Ruscitto a exploité un service de taxis en ville de Nyon de 1974 à 1989. En 1992, il a créé la raison individuelle "Taxis Antonio" et a obtenu à cet effet quatre autorisations de type B. Le 24 décembre 1996, il a présenté une demande auprès de la municipalité en vue d'obtenir deux autorisations de type A. Cette requête a été rejetée par décision de la municipalité du 23 janvier 1997, laquelle se référait en substance aux mêmes motifs que ceux fondant sa décision adressée à Juan Parra le 17 octobre 1996.
Antonio Ruscitto a saisi le Tribunal administratif d'un recours le 13 février 1997 en concluant à la délivrance de deux concessions de type A.
C. Par arrêt du 24 février 1998, Le tribunal de céans a admis les deux recours susmentionnés, annulé les décisions de la municipalité des 17 octobre 1996 et 23 janvier 1997. Le tribunal a considéré, en substance, que les motifs de refus relatifs aux exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public n'étaient pas fondés en l'absence d'une étude sérieuse permettant de fournir des données objectives qui démontreraient la pertinence d'un blocage du nombre des concession A. La cause a été renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau, sur la base d'un examen complet et circonstancié des besoins en taxis de la commune et des possibilités d'aménager des places de stationnement ailleurs qu'à la place de la Gare. Le tribunal a notamment considéré que la municipalité ne pouvait pas attendre le projet de réaménagement de la place de la Gare, prévu pour 2001/2002, avant de statuer.
D. Le 4 mars 1998, Antonio Ruscitto, invoquant l'existence d'un préjudice, a interpellé la municipalité afin d'obtenir l'autorisation requise dans un délai rapide. Le 16 mars 1998, la municipalité lui a répondu que, pour donner suite à l'arrêt du Tribunal administratif, elle ne statuerait qu'après avoir procédé à un examen complet et circonstancié de la situation. Le 13 mai 1998, Juan Parra s'est également informé auprès de la municipalité des mesures prises pour respecter le délai raisonnable imparti par le tribunal de céans; il invoquait également l'existence d'un dommage difficile à réparer. Le 20 mai 1998, Antonio Ruscitto a une nouvelle fois demandé à la municipalité de statuer rapidement sur la délivrance d'une concession A et, le cas échéant, de prendre des mesures provisoires afin de diminuer son dommage.
Le 10 juin 1998, la municipalité a répondu aux deux recourants qu'après avoir procédé à un examen circonstancié de la situation, elle avait décidé de modifier son règlement communal sur le service des taxis. Le nouveau règlement était annoncé pour l'automne et devait ensuite être approuvé par la municipalité puis soumis au Conseil communal d'ici la fin 1998.
E. Après avoir vainement requis une autorisation de type A, fût-ce à titre provisoire, pour la période du Paléo Festival de Nyon en juillet 1998, Antonio Ruscitto a demandé à la municipalité, par lettre du 7 septembre 1998, qu'elle instaure un régime provisoire pour assurer l'égalité de traitement entre concurrents dans l'attente d'une décision définitive. Le 14 septembre 1998, la municipalité a confirmé au recourant que le règlement sur le service des taxis était en cours de modification et serait prêt à l'automne, mais que, dans l'intervalle, elle n'entendait pas instaurer de système provisoire.
F. Par courriers respectifs des 11 et 16 novembre 1998, Antonio Ruscitto et Juan Parra ont mis en demeure la municipalité de leur délivrer à chacun une autorisation provisoire de type A avant le 30 novembre 1998, en menaçant l'intimée, passé ce délai, de recourir pour déni de justice formel au Tribunal administratif. Ces correspondances sont restées sans réponse.
G. Juan Parra a saisi le Tribunal administratif d'un recours pour déni de justice formel le 21 janvier 1999 en concluant à ce que la municipalité soit invitée à lui délivrer une autorisation de taxis A. Il a requis par voie de mesures provisionnelles la délivrance immédiate d'une telle autorisation.
Le recourant s'est acquitté dans le délai imparti de l'avance de frais requise .
H. Le 25 janvier 1999, Antonio Ruscitto a également recouru auprès du Tribunal administratif contre le déni de justice créé par l'absence de décision de la municipalité. Il conclut à ce que l'intimée soit invitée à rendre une décision sur sa requête d'autorisation de type A dans le bref délai que le Tribunal administratif décidera. Il a également présenté une requête de mesures provisionnelles tendant à l'octroi immédiat de deux autorisations de type A.
I. Par décision incidente du 9 février 1999, les recours de Juan Parra et d'Antonio Ruscitto ont été joints pour l'instruction et le jugement.
J. Par décision incidente du 3 mars 1999, le juge instructeur du Tribunal administratif a partiellement admis les requêtes de mesures provisionnelles et invité la municipalité à délivrer dans un bref délai à chacun des recourants une concession de type A à titre provisoire, soit jusqu'à ce que la procédure de recours cantonale soit terminée. La municipalité a vainement recouru contre cette décision à la section des recours, qui a rejeté son pourvoi le 7 avril 1999.
Le 29 mars 1999, la municipalité a délivré à chacun des recourants une concession provisoire de type A, valable dès le 1er avril 1999.
K. L'autorité intimée s'est déterminée sur le fond le 30 avril 1999 en concluant au rejet des recours. Elle prétend, en substance, qu'en choisissant de modifier entièrement le règlement communal sur le service des taxis après avoir effectué une étude circonstanciée de la situation, elle ne refuse aucunement l'exécution de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998. Au contraire, ce choix relève de son libre pouvoir d'appréciation comme l'a d'ailleurs reconnu l'arrêt de renvoi, bien que l'option retenue, à savoir la voie législative, soit relativement longue et compliquée. Après avoir espéré que le projet de nouveau règlement serait prêt à l'automne 1998, elle explique que l'étude entreprise s'est révélée plus longue et plus difficile que prévu, ce qui a retardé la mise au point du projet; ce dernier serait toutefois prêt à être soumis à la municipalité. On ne saurait dès lors lui reprocher d'avoir pris un retard équivalent à un refus de statuer.
L. Antonio Ruscitto et Juan Parra ont déposé des observations complémentaires les 5 et 12 mai 1999.
M. Le 22 juin 1999, l'intimée a produit une copie du projet du nouveau règlement concernant le service des taxis, en précisant que ce document serait soumis prochainement à la municipalité, après avoir été soumis au Conseil communal.
N. Invitée par le juge instructeur le 15 décembre 1999 à produire le dossier de l'étude à laquelle elle s'était livrée en exécution de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, la municipalité s'est contentée de répondre le 22 décembre 1999 que la Direction de police avait procédé à une étude détaillée sur le terrain et qu'elle testait actuellement un nouvel emplacement pour les taxis au bénéfice d'une autorisation A, tout en précisant que le projet communal concernant le service des taxis était en cours de correction, qu'il serait vraisemblablement terminé pour la fin janvier 2000, et qu'il devrait ensuite être approuvé avant d'être adressé au Conseil communal au mois de mars 2000, pour enfin être porté à l'ordre du jour dudit conseil au mois de juin 2000.
O. Par décision incidente du 7 février 2000 et après avoir recueilli l'accord des parties, le magistrat instructeur a suspendu la procédure jusqu'au 29 septembre 2000.
P. Antonio Ruscitto a déposé une nouvelle requête de mesures provisionnelles le 2 octobre 2000 tendant à la délivrance d'une autorisation de type A supplémentaire. Cette requête a été rejetée par décision incidente du magistrat instructeur le 2 novembre 2000.
Entre-temps, soit le 4 octobre 2000, la municipalité a fait parvenir au tribunal un exemplaire du nouveau projet de règlement communal concernant le service des taxis.
Q. Par décision incidente du 11 décembre 2000, le magistrat instructeur du tribunal a suspendu un nouvelle fois la procédure avec l'accord des parties jusqu'au 30 juin 2001 pour permettre à l'autorité intimée de mettre fin à la procédure d'adoption du nouveau règlement sur le service des taxis.
Le 18 mai 2001, déclarant avoir appris l'intention de la municipalité de geler son projet de règlement, Antonio Ruscitto a sollicité la reprise immédiate de la procédure. Juan Parra s'est rallié à cette requête le 21 mai 2001. Appelée à se déterminer, la municipalité s'est formellement opposée à la reprise de l'instruction le 8 juin 2001. Elle explique que le Tribunal administratif ayant récemment critiqué son projet de règlement dans une affaire semblable, elle a décidé de recourir au Tribunal fédéral et de geler en conséquence la procédure d'adoption du règlement en attendant que ce dernier statue. Elle a à son tour requis une nouvelle suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le sort de cette affaire pendante devant le Tribunal fédéral, requête à laquelle s'est formellement opposé le recourant Ruscitto le 11 juin 2001. Par décision incidente du 12 juin 2001, le magistrat instructeur a refusé de faire droit à cette requête de suspension, avisé les parties que la suspension de la procédure prendrait fin au 30 juin 2001 et que passé cette date, le tribunal statuerait dès que l'état du rôle le lui permettrait.
R. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
S. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Les recourants critiquent le comportement de la municipalité qui, en dépit de l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, n'a toujours pas statué sur leurs requêtes tendant à la délivrance d'autorisations de type A. Ils invoquent l'existence d'un déni de justice formel, respectivement d'un retard injustifié à statuer et se réfèrent à l'art. 36 litt. d de la loi sur la procédure et la juridiction administratives du 18 décembre 1989 (ci-après LJPA), lequel ouvre la voie du recours lorsqu'une autorité refuse de statuer ou prend un retard important. La municipalité prétend au contraire qu'elle n'a nullement refusé d'exécuter l'arrêt précité, mais qu'elle a simplement choisi de ne statuer qu'une fois le règlement communal sur le service des taxis entièrement refondu, procédure au demeurant parfaitement conforme aux injonctions contenues dans l'arrêt de renvoi du tribunal de céans.
2. Conformément à l'art. 30 al. 1 LJPA, lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. L'art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA ouvre la voie d'un recours en tout temps contre cette fiction de décision. En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance, comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais appartient à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE 99/0014 du 24 mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre autorité, c'est bien au Tribunal de céans qu'il appartient de trancher les présents recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.
3. Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst), le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 119 II 386, c. 1b; 125 V 188, c. 2a; 125 V 373, c. 2b/aa; cf. ég. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) qui prescrit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311, c. 5). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 4 aCst., respectivement à l'art. 29 al. 1 Cst, lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (cf. JAAC 61.21, c. 1a). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 1998, n° 24, c. 2).
En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement dilatoire du justiciable. Entre également en considération la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 119 Ib 311 précité et les références). En revanche, des circonstances sans rapport avec le litige, telle par exemple une surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188 précité et les références).
4. La présente cause concerne l'exécution par une autorité de première instance d'un arrêt de renvoi d'une juridiction administrative. Les décisions rejetant les demandes des recourants tendant à l'obtention d'une autorisation de taxi de type A ont fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui les a annulées et a renvoyé la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants (arrêt du 24 février 1998). La municipalité ne nie pas - à juste titre d'ailleurs - que cet arrêt, pour n'avoir pas été contesté en temps utile, est entré en force de chose jugée depuis près de trois ans et que les instructions impératives qu'il contient la lie (sur le caractère obligatoire des injonctions contenues dans un arrêt de renvoi, cf. B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 435 et les références; Koelz/Haener, op. cit., n° 694 p. 246). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a expressément enjoint la municipalité de statuer à nouveau, dans un délai raisonnable, sur la base d'un examen complet et circonstancié des besoins en taxis de la Commune de Nyon et des possibilités d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs que sur la place de la Gare (cf. consid. 5 de l'arrêt du 24.2.1998), de sorte que l'intimée avait l'obligation de statuer à nouveau sur les prétentions litigieuses.
5. Reste à savoir si, pour n'avoir toujours pas rendu à ce jour de nouvelles décisions sur les demandes d'octroi d'autorisations A, la municipalité a outrepassé le "délai raisonnable" qui lui avait été imparti par le tribunal de céans, ou - ce qui revient au même - si la justification du retard tirée de la refonte globale du règlement communal sur les taxis est admissible.
a) Depuis le prononcé de l'arrêt de renvoi du Tribunal administratif (24 février 1998) et le dépôt par les intéressés des recours pour déni de justice (21 et 25 janvier 1999), il s'est écoulé presque une année. A ce jour, ce laps de temps atteint trois ans et demi sans que la municipalité ne rende de décision conformément à l'arrêt susmentionné. Or, sinon le premier, du moins le second délai est manifestement disproportionné par rapport à l'ampleur et la complexité des causes dont la municipalité est saisie. En effet, trancher la prétention des recourants à obtenir une autorisation de stationner leurs taxis sur le domaine public communal ne présente, en soi, aucune ampleur ou difficulté juridique particulière. Preuve en est qu'en 1996, l'autorité intimé n'avait pas mis plus d'un mois pour statuer sur les requêtes que ces derniers avaient déposées (demande du 17 septembre 1996 et réponse du 17 octobre 1996 en ce qui concerne Juan Parra; demande du 24 décembre 1996 et réponse du 23 janvier 1997 en ce qui concerne Antonio Ruscitto). Certes, le tribunal de céans a imposé à l'autorité municipale certaines mesures (examen circonstancié des besoins en taxis et des possibilités de créer des places de stationnement supplémentaires) qui pouvaient prendre un certain temps et accroître le délai mensuel qu'elle avait apparemment coutume de respecter pour statuer sur de telles prétentions. Il ne s'agissait toutefois que d'investigations d'ordre factuel et la lettre que la municipalité a adressée aux recourants le 10 juin 1998 montre bien qu'elle avait à cette date - si l'on s'en tient à ses propres déclarations - achevé les études nécessaires et que l'élucidation des questions de fait devait ainsi être terminée. On peut d'ailleurs se demander si l'intimée a effectivement procédé à l'examen mentionné dans sa correspondance précitée puisqu'elle n'a pas été en mesure de produire dite étude lorsqu'elle en a été expressément requise par le juge instructeur le 15 décembre 1999 (cf. réponse de la municipalité du 22 décembre 1999). Quoi qu'il en soit, la municipalité aurait été en mesure de donner suite à l'arrêt de renvoi dans le courant de l'été 1998 déjà, ce qui n'aurait vraisemblablement été considéré déraisonnable ni par les recourants ni par le tribunal de céans. De plus, imposer aux recourants une attente de plus de trois ans est d'autant moins admissible que l'enjeu de la décision municipale était particulièrement important pour l'exercice et le revenu de l'activité lucrative des intéressés. Cet élément aurait dû incliner l'autorité intimée à statuer en faisant preuve de diligence et de célérité.
b) De son côté, l'autorité intimée tente de justifier ce retard par la nécessité d'une refonte globale du règlement sur le service des taxis, laquelle ne serait apparue qu'après avoir procédé à un examen complet et circonstancié de la situation. Cette argumentation est dénuée de pertinence. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion d'affirmer très clairement, à deux reprises, que si un temps de réflexion était naturellement à disposition de l'autorité administrative avant qu'elle ne statue, celui-ci ne pouvait toutefois pas être converti en période d'élaboration d'un acte de portée générale (règlement, loi, etc.) sous peine de vider le droit de l'administré d'obtenir une décision et de commettre un déni de justice formel (arrêts TA GE 96/0033 du 2 octobre 1996, RDAF 1997 I 75 et GE 97/0030 du 26 mai 1997). Le tribunal a relevé dans ces arrêts que même si l'autorité se trouvait en face d'une question complexe appelant une réglementation concertée, elle devait néanmoins se prononcer, le cas échéant, en précisant qu'elle se bornait à trancher un cas particulier.
De tels considérations sont sans autre applicables au cas présent. Certes en exécution de l'arrêt de renvoi du 24 février 1998, l'autorité devait-elle procéder à une étude circonstanciée des besoins en taxis de la commune et des possibilités de créer de nouvelles aires de stationnement avant de statuer à nouveau. Mais une fois cette étude réalisée, elle devait rendre une décision individuelle et concrète, peu importe qu'elle fût favorable ou défavorable aux recourants. Elle ne pouvait pas "geler" les demandes qui lui étaient soumises en imposant aux intéressés une attente fort longue et, sous prétexte d'exécuter l'arrêt du tribunal de céans, ne statuer qu'une fois la base réglementaire communale modifiée. Certes, il était prévisible et peut-être même souhaitable que l'étude entreprise par la municipalité fît apparaître la nécessité d'une refonte globale du règlement communal, en particulier d'une modification des conditions d'octroi des autorisations de stationnement sur le domaine public. Cependant, rien n'empêchait la municipalité de statuer sur la base de l'ancien règlement en délivrant des autorisations temporaires aux recourants, quitte à se réserver la possibilité d'examiner la conformité de ces autorisations aux dispositions réglementaires nouvelles, une fois celles-ci adoptées. C'est d'ailleurs une solution à laquelle les recourants n'étaient pas opposés (Antonio Ruscitto préconisait dans son recours l'adoption d'une réglementation transitoire ou, dans son mémoire complémentaire, la délivrance d'une autorisation à titre provisoire). En d'autres termes, les recourants ont raison lorsqu'ils soutiennent que la municipalité s'est mise de manière inadmissible et de sa propre initiative dans l'impossibilité de respecter le délai raisonnable imparti par le tribunal de céans le 24 février 1998.
6. Le retard pris par l'autorité intimée est par conséquent injustifié; il est constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. En cas d'admission du recours pour déni de justice, l'autorité de recours ne peut pas statuer au fond, le pourvoi n'ayant pas d'effet dévolutif (cf. JAAC 63.14, c. 5). Elle doit au contraire renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives (en procédure administrative fédérale, cf. art. 70 al. 2 PA et Koelz/Haener, op. cit., n° 727 p. 255). Par conséquent, la cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue immédiatement sur la requête des recourants tendant à obtenir des autorisations de type A.
Vu l'issue des recours, les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de la Commune de Nyon qui succombe, conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA. Les avances effectuées par les recourants leur seront restituées. Ces derniers, qui ont chacun procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont en outre droit à de pleins dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La cause est renvoyée à la Municipalité de la Commune de Nyon pour qu'elle statue immédiatement sur les requêtes d'autorisations de taxis de type A présentées par les recourants.
III. Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la Commune de Nyon et les avances effectuée par les recourants, par 500 (cinq cents) francs chacun, leur sont restituées.
IV. La Commune de Nyon versera à Antonio Ruscitto une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
V. La Commune de Nyon verser à Juan Parra une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 août 2001
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.