CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 9 août 2000
sur le recours interjeté par A. X.________ et B. X.________, représentés par Me Amédée Kasser, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Département de l'instruction publique et des cultes du 20 février 1998 (refus de leur délivrer un certificat de diplôme postgrade en droit européen portant la mention "LL.M.").
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Claude Maire et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. A. X.________ et B. X.________ ont chacun obtenu en octobre 1993 un "Diplôme postgrade en droit européen" de l'Université de Lausanne, au terme d'un programme de troisième cycle d'une durée d'une année. Cet enseignement fait l'objet d'un règlement adopté par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes le 24 juin 1991 et plusieurs fois modifié (14 octobre 1992, 4 février 1993, 22 mars 1993, 6 mai 1996 et 23 septembre 1996).
B. En 1992, le professeur Roland Bieber, responsable du département de droit européen du Centre de droit comparé et européen, avait évoqué au sein du Conseil de la Faculté de droit la question de savoir s'il n'y avait pas lieu d'ajouter le titre "LL.M." au titre français, pour rendre le diplôme compréhensible par les étudiants anglophones. Cette proposition était restée sans suite, le Conseil de faculté n'étant pas convaincu de la nécessité de procéder à une réforme si tôt après le début du programme. Elle a été renouvelée en 1994, mais après avoir comparé les différents titres des cours postgrades offerts en Suisse et à l'étranger lors d'une séance de coordination, les membres du corps enseignant du cours postgrade ont de nouveau renoncé à proposer une modification et repoussé à plus tard l'examen de cette question.
En février 1995 une trentaine d'étudiants préparant le diplôme postgrade en droit européen sont intervenus auprès du doyen de la Faculté de droit afin que l'on ajoute à l'intitulé du diplôme la mention "Master of European Law" ou "LL.M.". Appuyée par le professeur Bieber, cette proposition a été acceptée à l'unanimité par le Conseil de faculté dans sa séance du 11 mai 1995 et approuvée par le Rectorat le 2 juin 1995. Dès juillet 1995, l'Université a conféré des diplômes de droit européen comportant la mention "LL.M.". La modification correspondante du règlement du 25 février 1991 n'a toutefois été soumise au Département de l'instruction publique et des cultes que l'année suivante, et adoptée par le chef dudit département le 23 septembre 1996, en même temps que d'autres modifications (les candidats qui ont échoué aux examens n'ont plus la latitude de repousser à une date indéterminée la moment de leur seconde tentative, mais doivent se représenter lors de l'une des trois sessions suivantes [art. 5 al. 2]; les licenciés en droit qui justifient avoir déjà suivi un cours de droit bancaire suisse deux heures hebdomadaires pendant une année et avoir réussi un examen dans cette matière ne sont plus dispensés de cette discipline [art. 6 al. 4 de l'ancien règlement]; les conséquences d'un refus du mémoire, d'un dépôt hors délai, voire de l'absence de présentation du mémoire sont désormais clairement indiquées, celles-ci pouvant entraîner l'élimination ou l'échec définitif du candidat [art. 8 al. 2 à 4]; enfin, les exigences de réussite ont été resserrées en ce sens qu'il ne suffit plus d'atteindre la moyenne de six aux examens pour se voir décerner le diplôme postgrade, mais qu'il est encore nécessaire de ne pas avoir plus de trois notes au-dessous de la moyenne [art. 9 al. 2]).
C. Le 14 décembre 1995, répondant à une demande de A. X.________ et B. X.________, le Centre de droit comparé et européen leur a délivré des attestations précisant qu'ils avaient obtenu le diplôme postgrade en droit européen et que celui-ci portait dorénavant le titre de "Diplôme postgrade en droit européen (LL.M.)".
Insatisfaits, les intéressés ont rencontré le doyen et demandé que leur certificat de diplôme lui-même fût complété par la mention "LL.M.".
Par décision du 25 juillet 1997, le décanat a refusé, considérant qu'il n'était pas possible de délivrer aux requérants de nouveaux diplômes comportant un intitulé non prévu au moment de l'obtention du titre. Il a également précisé qu'il n'avait pas l'intention de proposer au Conseil de faculté une modification du règlement du diplôme postgrade à l'effet d'introduire une possibilité d'échange des anciens diplômes contre de nouveaux. Il a justifié cette position aux motifs que ledit règlement serait prochainement abrogé et remplacé par celui relatif à un diplôme commun aux universités de Lausanne et de Genève et que seuls dix des cent vingt-cinq anciens diplômés avaient demandé une attestation semblable à celle dont les intéressés avaient bénéficié.
D. A. X.________ et B. X.________ ont recouru contre cette décision auprès du Rectorat le 7 août 1997. Ils faisaient en bref valoir que le premier nommé avait obtenu un brevet d'avocat dans le canton de Zürich, que tous deux étaient à la recherche d'un emploi, qu'ils souhaitaient dans leurs postulations, de même que plus tard dans l'exercice de leur profession, se prévaloir du titre "LL.M.", que la simple attestation qui leur avait été délivrée ne leur permettait pas de justifier de manière satisfaisante l'obtention de ce titre, et qu'en leur refusant la délivrance d'un diplôme portant la mention "LL.M." le décanat avait fait preuve de formalisme excessif et violé l'égalité de traitement dès lors qu'il refusait de les mettre au bénéfice de la nouvelle appellation du diplôme postgrade de droit européen, quand bien même le contenu du cours et les exigences pour l'obtention du titre n'avaient pas changé. Ils concluaient à ce que la décision du décanat soit réformée "en ce sens qu'il leur est délivré à chacun un certificat de "diplôme postgrade en droit européen ("LL.M.")", subsidiairement à ce que le règlement concernant l'enseignement et le diplôme postgrade en droit européen soit modifié "pour permettre aux recourants de demander la réimpression de leurs certificats de diplôme postgrade en droit européen, avec l'adjonction du titre "LL.M."", plus subsidiairement à ce que la décision soit annulée.
Par décision du 14 octobre 1997, le Rectorat a rejeté le recours, considérant en substance que l'intitulé du grade relevait du règlement adopté par le Département de l'instruction publique et des cultes, que la faculté ne pouvait y déroger, et qu'en application du principe de la non-rétroactivité des lois, il était exclu de modifier l'intitulé de diplômes délivrés avant la modification du règlement introduisant la mention "LL.M." dans l'énoncé du titre.
E. A. X.________ et B. X.________ ont recouru contre cette décision auprès du Département de l'instruction publique et des cultes le 27 octobre 1997. Reprenant les mêmes conclusions que devant l'instance précédente, ils ont complété leur argumentation en faisant valoir qu'une application rétroactive du règlement ne se heurtait en l'occurrence à aucun obstacle, dès lors que la nouvelle norme leur était plus favorable, et qu'ils étaient de surcroît victimes d'une inégalité de traitement dans la mesure où des diplômes comportant la mention "LL.M." avait été délivrée en 1995 déjà, avant l'adoption formelle de la modification réglementaire s'y rapportant.
Le chef du Département de l'instruction publique des cultes a rejeté le recours et confirmé la décision du Rectorat le 20 février 1998.
F. A. X.________ et B. X.________ ont recouru en date du 10 mars 1997 contre la décision du département, reprenant en substance l'argumentation qu'ils avaient vainement développée auprès de cette instance. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, à ce que la décision du département soit réformée en ce sens qu'il soit délivré à chacun d'eux un certificat de "Diplôme postgrade en droit européen (LL.M.)"; subsidiairement, à ce que la décision soit réformée en ce sens que le règlement soit modifié pour leur permettre de demander la réimpression de leur certificat avec l'adjonction du titre "LL.M." et, plus subsidiairement, à ce que la décision soit annulée.
Dans sa réponse du 23 avril 1998, le département conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Comme celle du recourant, son argumentation sera reprise dans la mesure utile aux considérants qui suivent.
La Faculté de droit s'est déterminée par lettre du 28 mai 1998. Elle conclut également au rejet du recours.
Le Rectorat a produit le 5 juin 1998 un dossier relatif à la modification du règlement, sans formuler d'observations sur le recours.
Les parties ayant renoncé à la fixation d'une audience, le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L'Université confère les grades et délivre les certificats et attestations aux conditions prévues par les règlements des facultés (art. 94 de la loi du 6 décembre 1977 sur l'Université de Lausanne, ci-après : LUL). Dans sa teneur en vigueur au moment où les recourants ont réussi leurs examens, le règlement de la Faculté de droit concernant l'enseignement et le diplôme postgrade en droit européen, adopté conformément à l'art. 8 al. 2 LUL par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes le 24 juin 1991, prévoyait à son art. 1er la délivrance d'un "diplôme postgrade en droit européen". Les titres qui ont été délivrés à A. X.________ et B. X.________ en octobre 1993 correspondent à cette dénomination.
2. L'adjonction de la mention "(LL.M.)" à la suite des termes "diplôme postgrade en droit européen" résulte d'une modification du règlement adoptée par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes le 23 septembre 1996. Bien que les règlements de facultés soient établis par les Conseils de faculté, puis approuvés par le Rectorat, seule leur adoption par le Département de l'instruction publique et des cultes leur confère force obligatoire (v. art. 8 al. 2 et 19 al. 1 lit. g LUL). S'agissant d'un règlement non publié, et à défaut de dispositions contraires dans l'acte modificateur, on doit admettre que cette modification est entrée en vigueur "dès son adoption par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes", comme le prévoit l'art. 12 du règlement.
3. Pour décider du droit applicable en cas de changement de réglementation, le principe est que les normes en vigueur au moment où se produisent les faits dont les conséquences juridiques sont en cause, sont déterminantes (ATF 113 Ib 249). Sauf exception, le nouveau droit ne s'applique ni rétroactivement (il ne saisit pas les faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur) ni par anticipation (il est sans portée avant d'avoir été valablement édicté par le législateur) (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtspsechung, I, Nr.15 B I, p. 95; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1994, vol. I, n. 2.5.2.3, p. 171). Les recourants ont accompli leurs études, réussi leurs examens, puis obtenu leur diplôme postgrade en droit européen en octobre 1993. Les faits sur lesquels repose leur prétention à ce que de nouveaux certificats ou une réimpression de leurs certificats de diplôme leur soient délivrés avec l'adjonction de la mention "LL.M." étaient ainsi entièrement révolus avant la modification du règlement introduisant cette mention dans l'intitulé du grade. Donner suite à leur requête reviendrait donc à appliquer rétroactivement la nouvelle réglementation.
Selon les recourants, qui citent incomplètement les professeurs Knapp, (Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort 1991, p. 117-118, n. 560) et Häfelin et Müller (Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2ème éd., Zürich 1993, p. 63, n. 270), il ne devrait en l'occurrence n'y avoir aucune difficulté à admettre la rétroactivité, dès lors que la nouvelle réglementation est plus favorable aux administrés que l'ancienne. Ils oublient que, même dans cette hypothèse, les conditions rigoureuses auxquelles la jurisprudence du Tribunal fédéral soumet l'application rétroactive d'une norme (v. 122 V 408 et les arrêts cités) valent également lorsque les intéressés en bénéficient : l'application du principe de la "lex mitior" est tout autant un cas de rétroactivité, et réclame notamment aussi une base légale (Pierre Moor, op. cit., p. 180, n. 2.5.3 et les références; Häfelin/Müller, op. cit., p. 63, n. 271; ATF 105 Ia 40). Or cette condition primordiale n'est pas remplie en l'espèce : les modifications réglementaires adoptées le 23 septembre 1996 ne comportent aucune règle prévoyant leur application rétroactive; en particulier, elles n'indiquent pas que les étudiants ayant obtenu leur diplôme avant ces modifications pourront l'échanger contre un diplôme portant la mention "LL.M.".
4. Selon les recourants, l'absence d'un telle règle constituerait une lacune au sens propre, que le juge administratif devrait combler en vertu du principe général posé à l'art. 1er al. 2 CC.
Une véritable ou authentique lacune (lacune proprement dite) suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune authentique appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 125 III 427 consid. 3a et les arrêts cités).
Le règlement du 24 juin 1991 concernant l'enseignement et le diplôme postgrade en droit européen dispose à son art. 12 qu'il entre en vigueur dès son adoption par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes. Lors des modifications adoptées les 6 mai et 23 septembre 1996, cette disposition a été mentionnée comme inchangée. Elle implique que la nouvelle réglementation ne déploie ni effet anticipé ni effet rétroactif, conformément au principe général évoqué plus haut. Elle suffit pleinement à définir le champ d'application temporel des nouvelles règles. Que celles-ci, notamment en ce qui concerne l'intitulé du diplôme, soient dépourvues de tout effet à l'égard des personnes ayant obtenu leur diplôme avant leur entrée en vigueur ne heurte à l'évidence aucun principe constitutionnel, et l'on ne saurait prétendre que la modification apportée dans l'intitulé du diplôme exigeait impérativement qu'on réglât non seulement le sort des futurs diplômés, mais également celui des anciens. Si une disposition rétroactive, telle que la souhaitent les recourants, eût certes été envisageable, elle ne s'imposait en rien.
On ne se trouve pas non plus devant une inconséquence manifeste du législateur, soit dans une situation où l'application de la norme (en l'occurrence l'art. 12 du règlement) d'après son texte clair apparaît insoutenable d'un point de vue téléologique (v. ATF 122 I 255 consid. 6a; 121 III 225 ss), ni dans un cas où la norme omet, de manière contraire à son sens, des différences qui devaient de toute évidence être faites dans la situation à régler (cf. ATF 108 Ia 297). L'absence d'une règle simplement désirable - aux yeux des recourants - ne constitue manifestement pas une lacune; elle induit certes une différence de traitement entre les diplômés, suivant qu'ils ont obtenu leur titre avant ou après la révision du règlement, mais ceci n'est que la conséquence inévitable du changement de régime juridique.
5. Les recourants reprochent au département intimé de s'être contenté de juger la légalité de la décision du Rectorat, sans en examiner l'opportunité. Ce grief est mal fondé. En l'absence d'une disposition permettant l'application rétroactive de la nouvelle réglementation en ce qui concerne l'intitulé du diplôme, les autorités universitaires ne disposaient d'aucun pouvoir d'appréciation pour décréter "en opportunité" une telle application rétroactive. Le département intimé n'a dès lors pas indûment restreint son pouvoir d'examen.
6. Dans leur recours au département, A. X.________ et B. X.________ concluaient subsidiairement à ce que le règlement du 25 février 1991 soit modifié "pour [leur] permettre [...] de demander la réimpression de leurs certificats de diplôme postgrade en droit européen, avec l'adjonction du titre "LL.M.". Le département ne s'est pas formellement prononcé sur cette conclusion (que les recourants ont renouvelée devant le Tribunal administratif). On peut néanmoins déduire de son silence la volonté de ne pas entrer en matière sur cette demande de modification législative, à l'instar du décanat, qui avait déjà fait savoir qu'il n'avait pas l'intention de proposer au Conseil de faculté la modification souhaitée par les recourants (v. décision du 25 juillet 1997).
Dans la mesure où les recourants ne peuvent faire valoir aucun droit à l'application rétroactive de la nouvelle réglementation du seul fait qu'elle leur serait plus favorable (v. ATF 105 Ia 40; 99 V 203), leur demande tendant à l'introduction dans le règlement d'une disposition rétroactive équivaut à une simple pétition. En refusant d'y donner une suite favorable, les autorités universitaires, puis le département intimé, n'ont pas rendu une décision administrative susceptible de recours (v. Grisel, Traité de droit administratif, p. 953). Dès lors la conclusion subsidiaire du recours, qui tend à la modification, non pas d'une décision administrative, mais d'un acte général et abstrait, est irrecevable.
7. Les recourants voient en outre une inégalité de traitement entre leur cas et celui des étudiants de la volée 1995, à qui un diplôme portant la mention "LL.M." a été délivré alors que la modification du règlement introduisant cette mention n'avait pas encore été approuvée par le chef du Département de l'instruction publique et des cultes. Ils suggèrent également la possibilité d'une inégalité choquante dans l'hypothèse où l'une des enseignantes du cours postgrade en droit européen, ayant elle-même obtenu le diplôme en question en 1992, aurait reçu un nouveau certificat de diplôme portant la mention "LL.M." ou se prévaudrait de ce titre avec l'accord de l'Université.
a) Contrairement à ce que prétendent les recourants, les diplômés de 1995 n'ont pas bénéficié d'une application rétroactive du nouveau règlement, lequel, faute d'avoir été adopté par le chef du département, ne déployait pas d'effets juridiques. Ils ont en revanche profité d'une sorte d'effet anticipé, l'Université s'étant cru autorisée à délivrer des diplômes postgrades de droit européen portant la mention "LL.M." sitôt après les décisions du Conseil de faculté et du Rectorat acceptant la proposition des étudiants dans ce sens. L'Université n'a en revanche jamais délivré de diplôme de droit européen portant la mention "LL.M." avant lesdites décisions (respectivement du 11 mai et du 12 juin 1995), de sorte que les recourants, qui ont tous deux obtenus leurs diplômes en octobre 1993, soit à une époque où le Conseil de faculté avait au contraire écarté l'idée de faire figurer la mention "LL.M." dans l'intitulé du diplôme (v. note du 14 mai 1998 du professeur Bieber au doyen de la faculté de droit), n'ont pas été victimes d'une inégalité de traitement. Le fait que les conceptions du Conseil de faculté, puis la réglementation, aient changés, permettant aux étudiants de bénéficier ultérieurement d'un autre régime, ne constitue pas en soi une inégalité de traitement.
b) Dans une brochure présentant le cours postgrade en droit européen, le professeur Bettina Kahil-Wolf était mentionnée comme titulaire d'un "LL.M." en droit européen, alors qu'elle avait obtenu ce diplôme en 1992. Cette inconséquence n'a cependant pas obtenu l'aval des autorités universitaires, comme le suggèrent les recourants. Le 28 mai 1998, le doyen de la Faculté de droit a au contraire invité Mme Kahil-Wolf à ne plus faire usage de la mention "LL.M.", mais à mentionner dans ses correspondances, publications ou curriculum vitae le titre exact qui lui avait été délivré en 1992. Le site internet de l'Université, qui mentionnait encore en février 1999 Mme Kahil-Wolf comme titulaire d'un "LL.M." en droit européen, a également été rectifié. Les recourants ne peuvent donc pas non plus se plaindre d'une inégalité de traitement par rapport à cette enseignante.
8. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourants déboutés.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, en tant qu'il est recevable.
II. La décision du chef du Département de l'instruction publique et des cultes du 20 février 1998 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A. X.________ et B. X.________, solidairement.
Lausanne, le 9 août 2000/gz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.