CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 12 février 1999
sur le recours formé par Marie-Claire CHAVANNES, domicilié à Echallens, représentée par M. Jean-Jacques Chavannes, administrateur auprès de la société SICOSA SA, sise à l'avenue Recordon 32bis, à 1007 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après : le département) publiée dans la feuille des avis officiels du mardi 28 janvier 1997, ordonnant une interdiction générale de circuler dans les deux sens au chemin de la Segnire, avec plaque complémentaire "en cas de neige et de verglas" sur le territoire de la Commune de Cully, représentée par sa Municipalité au nom de qui agit Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Marie-Claire Chavannes est propriétaire de la parcelle 1404 du cadastre de la Commune de Cully sise au chemin de la Segnire; un chalet est construit sur ce terrain (bâtiment ECA 645) avec une place de stationnement aménagée le long de sa limite nord. Le chemin de la Segnire remonte depuis le hameau de Chenaux-Dessus jusqu'à la route intercommunale qui longe le tracé de l'autoroute au lieu-dit "La Criblette"; il se caractérise par une forte pente qui s'élève à 25% en moyenne. Le chemin de la Segnire débouche au bas de son tracé sur le chemin de la Blèche; au tiers de la montée, il est rejoint par le chemin de la Criblette, qui assure la liaison avec la gare de Grandvaux. La parcelle 1404 de Marie-Claire Chavannes est accessible seulement depuis le chemin de la Segnire. Elle est située environ 50 mètres plus bas que le débouché du chemin de la Criblette.
Les terrains situés de part et d'autre du chemin de la Segnire sont compris dans le territoire viticole (partie inférieure) et dans le territoire agricole (partie supérieure) définis par la loi sur le plan de protection de Lavaux.
B. Le chalet construit sur la parcelle 1404 a été loué à Claire-Lise Peter dès le 15 mars 1996 selon contrat de bail signé le 26 février 1996. Le contrat de location englobe les "places de parc extérieures".
C. Jean-Jacques Chavannes a adressé le 7 janvier 1996 la lettre suivante à la Municipalité de Cully (ci-après : la municipalité).
"Nous avons constaté que vous avez posé des signaux sur le chemin de la Segnire indiquant que celui-ci n'était pas déneigé pendant l'hiver et donc impraticable en cas de neige ou de verglas.
Nous devons vous rappeler qu'il s'agit d'un chemin communal et sommes très surpris par la pose de ces panneaux. En effet, vous avez l'obligation de maintenir un accès en tout temps à cette propriété, notamment pour des raisons médicales et d'incendie.
Nous attendons donc de votre part l'engagement d'ouvrir ce chemin pendant l'hiver.
La municipalité répondait le 24 janvier 1996 que le chemin n'était pas déneigé en raison de sa forte déclivité. Elle écrivait aussi le 25 janvier 1996 au voyer du 2ème arrondissement du Service des routes et des autoroutes (actuel Service des routes) pour l'informer qu'elle avait pris la décision depuis bien des années déjà de ne pas ouvrir le chemin de la Segnire en hiver en raison de sa forte déclivité et des dangers qui en résultaient. Elle demandait en conséquence à l'autorité cantonale d'approuver la décision communale conformément à la législation sur les routes.
D. En date du 6 mars 1996, le Service des routes a approuvé la décision de la Commune de Cully de ne pas procéder au déneigement du chemin de la Segnire. Dans l'intervalle, Jean-Jacques Chavannes avait demandé le 26 janvier 1996 à la municipalité de lui adresser l'approbation cantonale requise pour la décision de renoncer au déneigement du chemin. En date du 13 mars 1996, la municipalité a transmis à Jean-Jacques Chavannes la lettre du Service des routes du 6 mars 1996 en précisant que cette décision ne faisait qu'entériner un état de fait, car elle avait renoncé depuis longtemps à déneiger ce chemin.
Jean-Jacques Chavannes répondait le 24 mars 1996 que la parcelle 1404 et les places de parc situées sur ce terrain ne pouvaient être desservies que par le chemin de la Segnire et il répétait que la municipalité avait l'obligation de maintenir l'accès en tout temps pour "des raisons médicales et d'incendie".
E. La municipalité a transmis le 7 juin 1996 au Service des routes un plan avec l'indication des panneaux de signalisation qu'il convenait d'installer à la suite de la décision de renoncer au déneigement du chemin de la Segnire. Elle demandait s'il était possible de prévoir un signal "interdiction générale de circuler" (en cas de neige et de verglas) avec plaque complémentaire "riverains autorisés". La municipalité a répété cette même requête par une lettre adressée le 14 octobre 1996 au Service des routes.
F. En date du 28 janvier 1997, le Service des routes a fait publier dans la feuille des avis officiels la mesure suivante : "Interdiction générale de circuler dans les deux sens", signal OSR 2.01, avec plaque complémentaire "en cas de neige et de verglas" sur tout le chemin de la Segnire. Agissant au nom de Marie-Claire Chavannes, Jean-Jacques Chavannes a recouru le 17 février 1997 contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Le Service des routes ainsi que la municipalité se sont déterminés sur le recours en concluant à son rejet.
G. Le tribunal a procédé à une visite des lieux lors de son audience du 29 octobre 1997. A cette occasion, il a constaté que les signaux suivants étaient posés à l'entrée du chemin de la Segnire depuis la route intercommunale : signal OSR 1.10 "descente dangereuse 25%", signal OSR 2.01 "interdiction de circuler pour les véhicules de plus de 2,5 tonnes" avec la plaque complémentaire "riverains autorisés", signal OSR 1.30 "autres dangers" avec plaque complémentaire "route non déneigée". Au débouché du chemin de la Criblette sur le chemin de la Segnire on retrouve la même signalisation avec en plus le signal OSR 2.43, "interdiction d'obliquer à gauche" mais sans l'indication de la pente de 25%. A l'arrivée du chemin de la Segnire sur le chemin de la Blèche, on retrouve les mêmes panneaux que ceux situés à l'entrée du chemin depuis la route intercommunale avec cependant le signal 1.11 "forte montée 25%" qui remplace le signal 1.10 "descente dangereuse 25%". Au cours de l'audience, le représentant de la recourante a encore précisé qu'il ne contestait pas la décision refusant de procéder au déneigement du chemin de la Segnire, mais seulement la nouvelle signalisation.
H. A la suite de l'audience, le tribunal a demandé au Service des routes de produire la liste des routes sur lesquelles une signalisation comparable à celle contestée par la recourante avait été posée; de son côté la commune a été invitée à produire des plans plus détaillés du tronçon du chemin de la Segnire.
Le Service des routes a fourni le 20 novembre 1997 la liste des routes cantonales sur lesquelles le service hivernal n'est pas ou que partiellement assuré durant l'hiver 1997-1998 en précisant que toutes ces routes sont signalées par une interdiction générale de circuler (signal OSR 2.01) avec une plaque complémentaire "autorisé en l'absence de neige ou de verglas". Le Service des routes relève également que plusieurs communes ont fait légaliser une signalisation analogue pour permettre notamment la pratique de sports d'hiver ou l'exploitation forestière ou encore pour éviter des accidents sur des chemins à forte déclivité ou exposés à des coulées de neige. Tel serait le cas pour la route de la Thomassette sur le territoire de la Commune du Chenit, et à Lausanne pour la traversée des forêts du Jorat entre Montheron et le Chalet-à-Gobet.
I. La recourante a encore produit le 10 novembre 1997 une liste des habitants desservis par le tronçon du chemin de la Segnire. La municipalité, qui a été invitée à se déterminer sur cette liste, a donné le 18 décembre 1997 les précisions suivantes :
"(...)
- Parcelles 1438 (George Charlotte, "2 filles de Charles" et 1443 (Jöhr Henri) : Ces propriétaires n'ont pas l'usage de ce chemin, car leurs propriétés sont situées au bord de la route intercommunale, dite route touristique, avec un accès privé. En hiver, en cas d'impossibilité d'accéder à leur parcelle, ils stationnent leurs véhicules soit sur les places de parc extérieures sises sur leurs parcelles, soit au bord de ladite route.
- Parcelle 1451, propriété de Madame Marianne Lavanchy (louée à M. Röthlisberger) : Idem que ci-dessus.
- Parcelle 1449 (Girardet Jeanine) : L'accès se fait par un chemin privé, via le chemin de la Segnire il est vrai, en soulignant le fait que dans le permis de construire délivré à la propriétaire, il a été spécifié que la commune n'assurera pas le déneigement du chemin (permis No 245 du 30 janvier 1985 en annexe). Il convient par ailleurs de relever le fait qu'il s'agit d'une résidence secondaire. Madame Girardet n'est donc pas domiciliée à Cully.
- Parcelles 90 (Marianne Gauer) et 92 (Jean-Jacques Gauer) : Ces propriétés sont desservies par le chemin figurant en vert sur le plan de situation joint à la présente (ch. de la Criblette).
- Parcelle 1416 (Schuler Anna) : Cette propriété est desservie par le chemin de la Blèche (en rouge sur le plan de situation), comme d'ailleurs la parcelle 1404 de Madame Marie-Claire Chavannes (louée à Madame Claire-Lise Peter).
- Parcelle 1403 (Bigler Gaston et Arlette) : Elle est desservie par le chemin figuré en vert sur le plan de situation (ch. de la Criblette) et dispose par ailleurs d'une place de parc extérieure, au bord dudit chemin.
- Parcelle 1402 (Nicolier Edouard) : Elle est desservie par le chemin figuré en rouge, (ch. de la Blèche) avec un chemin d'accès privé.
- Parcelle 1437 (Muller Sasha) : Desservie par un chemin privé, dès la route intercommunale (route touristique).
- En ce qui concerne la parcelle 1485, propriété de M. et Mme Legler, elle est située au lieu dit "La Criblette" en amont de la route intercommunale (route touristique). Elle n'est donc pas desservie par le tronçon du chemin incriminé. Il s'agit par ailleurs d'une résidence secondaire.
On observe en conclusion que les affirmations de M. Chavannes ne sont pas fondées puisqu'en définitive seule la propriété de M. Henri Piolet (parcelle 1447) est entièrement desservie par le ch. de la Segnire."
J. Le tribunal a encore requis des renseignements météorologiques sur la fréquence des chutes de neige à l'altitude en cause (de 550 mètres à 650 mètres). Le Service des renseignements climatologiques de Suisse romande a fourni le 30 octobre 1998 les renseignements suivants :
Hiver 92/93 : 3 jours de chutes de neige (6 cm le 27 janvier, 3 cm le 22 février et 1 cm le 23 février).
Hiver 93/94 : 4 jours de chutes de neige (2 cm le 1er décembre, 3 cm le 25 décembre, 1 cm le 26 décembre et 1 cm le 15 février).
Hiver 94/95 : 10 jours de chutes de neige (5 cm le 2 janvier, 10 cm le 3 janvier, 1 cm le 9 janvier, 5 cm le 10 janvier, 2 cm le 12 janvier, 8 cm le 13 janvier, 4 cm le 18 février 1992, 6 cm le 4 mars, 6 cm le 7 mars, 7 cm le 9 mars).
Hiver 95/96 : 10 jours de chutes de neige (1 cm le 8 décembre, 13 cm le 27 décembre, 7 cm le 29 décembre, 4 cm le 30 décembre, 5 cm le 7 février, 9 cm les 8 et 9 février, 7 cm le 14 février, 5 cm le 20 février et 2 cm le 24 février).
Hiver 96/97 : 8 jours de chutes de neige (5 cm le 22 novembre, 3 cm le 25 novembre, 10 cm le 28 novembre, 5 cm le 30 novembre, 13 cm le 31 décembre, 3 cm le 1er janvier, 4 cm le 2 janvier et 2 cm le 3 janvier).
Hiver 97/98 : 3 jours de chutes de neige (4 cm le 4 décembre, 4 cm le 15 décembre et 9 cm le 21 janvier).
Considérant en droit :
1. a) L'art. 23 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR) est formulé comme suit :
"Art. 23.- Le département peut décider de ne pas ouvrir à la circulation durant l'hiver des tronçons déterminés de routes cantonales.
Les Communes ont la même faculté pour des tronçons de routes communales sis hors des localités; ces décisions sont soumises à l'approbation du département. Les communes peuvent en outre adopter à cet effet les règlements, qui doivent être approuvés par le Conseil d'Etat.
A l'exception des routes désignées à l'art. 6, let. c, les tronçons ainsi fermés à la circulation seront dûment signalés."
Cette disposition vise les cas dans lesquels l'autorité décide à l'avance, pour une période déterminée correspondant à l'hiver, de fermer une route à la circulation. L'art. 23 LR ne règle donc pas expressément le cas où, comme en l'espèce, l'autorité communale souhaite laisser la route ouverte à la circulation pendant l'hiver mais renonce à exécuter le service hivernal et n'interdit la circulation qu'en cas de chutes de neige ou de verglas. Il n'est cependant pas nécessaire de déterminer si l'art. 23 LR s'applique par analogie à de telles situations car cette disposition n'est pas déterminante pour décider de l'issue du recours.
b) Le Tribunal administratif a jugé dans l'arrêt AC 00/1144 du 24 février 1992 que le déneigement était une tâche qui relève de l'entretien des voies publiques et que la législation sur les routes ne donnait pas aux particuliers un droit à l'entretien des voies publiques (RDAF 1973 p. 278). Cependant, comme tout service public que l'Etat met en place, la commune doit s'acquitter de sa tâche sans arbitraire et sans inégalité de traitement. L'art. 20 LR pose la règle selon laquelle l'entretien des routes incombe à l'Etat pour les routes cantonales hors traversée des localités et aux communes territoriales dans les autres cas. Sur la base de cette disposition, les communes ont en principe le devoir d'entretenir et de déneiger les voies publiques communales, en tout cas celles qui desservent les zones à bâtir équipées. Elles doivent en règle générale assurer ce service gratuitement, conformément au principe constitutionnel qui régit l'usage commun des routes ouvertes au public (art. 37 al. 2 Cst.; voir aussi M.-O. Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne, 1989, p. 148 ss., spéc. 152 et 255 ss). Le service hivernal, qui ne se limite pas au déneigement, mais comprend également le salage et le sablage en cas de risque de gel, constitue une forme particulière d'entretien; le service hivernal exige de la part de la collectivité un équipement important, une intervention rapide et, le plus souvent, le renouvellement de l'opération à plusieurs reprises dans la journée. On ne saurait par conséquent exiger d'une collectivité le déneigement de l'ensemble du réseau routier de son territoire lorsque cette tâche est disproportionnée par rapport à ses moyens. La possibilité de renoncer à exécuter le service hivernal doit ainsi être reconnue aux communes pour les routes communales en dehors des cas expressément visés par l'art. 23 al. 2 LR (fermeture à la circulation pendant tout l'hiver). Mais le principe de la sécurité du droit commande qu'une telle décision soit communiquée de manière claire aux usagers; on ne saurait en effet admettre que l'autorité puisse renoncer de cas en cas à procéder aux travaux de déneigement sans une signalisation adéquate ou une information officielle (arrêt TA AC 00/1144, consid. 2b, p. 5 et 6).
c) En l'espèce, l'autorité communale invoque à l'appui de sa décision de renoncer à exécuter les travaux de déneigement les dangers que ces travaux pourraient entraîner pour ceux qui les exécutent et d'autre part des motifs d'économie. La jurisprudence admet qu'une commune peut limiter les travaux de déneigement aux zones qui présentent une certaine densité d'urbanisation (arrêt AC 00/1144 du 24 février 1992). Il est vrai que le chemin de la Segnire ne dessert pas seulement une habitation mais une dizaine de bâtiments qui se sont construits au-dessus du hameau de Chenaux avant les restrictions résultant des anciennes mesures urgentes prises en matière d'aménagement du territoire (AFU de 1972) et du plan de protection de Lavaux. Toutefois, la plupart de ces logements bénéficient d'une autre possibilité d'accès à l'exception de la parcelle 1404 de la recourante, ainsi que des parcelles 1447 et 1449 qui sont respectivement la propriété de Henri Piolet et Jeanine Girardet. Seules trois constructions sont donc desservies uniquement par le chemin de la Segnire. Par ailleurs, l'ensemble du secteur est clairement situé hors des zones à bâtir, dans les périmètres protégés du plan de protection de Lavaux que la commune n'est pas tenue d'équiper. Compte tenu de ces circonstances, la décision communale de renoncer à exécuter le service communal est justifiée par des critères objectifs, et elle n'est pas critiquable. Le représentant de la recourante a d'ailleurs indiqué qu'elle ne contestait pas cette mesure.
2. a) La recourante critique principalement la signalisation adoptée par le département, qui a pour effet d'interdire toute circulation en cas de chutes de neige ou de verglas pour les habitants, même si ceux-ci sont équipés de véhicules permettant d'affronter la pente du chemin dans des conditions hivernales difficiles.
b) L'art. 23 al. 3 LR prévoit que les tronçons fermés à la circulation durant l'hiver "seront dûment signalés"; cela signifie que l'autorité compétente en matière de signalisation doit instaurer une interdiction temporaire de circuler au sens de l'art. 3 al. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR). Cette exigence concerne le cas où le canton ou la commune a pris la décision de ne pas ouvrir à la circulation un tronçon de route déterminé durant l'hiver au sens de l'art. 23 al. 1 et 2 LR. Il n'est cependant pas exclu que l'autorité compétente puisse ordonner une interdiction temporaire de circuler uniquement en cas de chutes de neige et de verglas lorsque la collectivité souhaite laisser la route ouverte à la circulation dans l'intervalle et renonce à exécuter le service hivernal, spécialement en cas de dangers concrets comme les risques d'avalanche; mais une telle mesure ne doit pas s'imposer de manière absolue et systématique. Il convient en effet de tenir compte de l'ensemble des circonstances, notamment des caractéristiques locales et de déterminer ensuite quelle est la signalisation appropriée au lieu selon les règles du droit fédéral de la circulation routière applicables, en particulier celles de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR).
c) En l'espèce, l'autorité communale a renoncé à instaurer une interdiction générale de circuler pendant l'hiver; elle ne s'est pas opposée à l'instauration d'une interdiction temporaire de circuler en cas de chutes de neige et de verglas, mais elle a demandé à plusieurs reprises au département d'accorder une dérogation pour les riverains. L'autorité communale a exprimé le souhait de laisser aux bordiers la possibilité d'utiliser le chemin de la Segnire en cas de chutes de neige ou de verglas. Une signalisation appropriée à cet objectif est déjà mise en place. Il s'agit du signal "autres dangers" (signal 1.30 art. 15 OSR) comprenant la plaque complémentaire "route non déneigée". Cette signalisation, avec celle indiquant la pente du chemin, donne une information complète de la situation aux usagers et laisse aux riverains la possibilité d'accéder à leur logement s'ils possèdent un véhicule permettant d'affronter une route non déneigée qui présente une pente de 25%. A cet égard, la fréquence des chutes de neige ne dépasse pas 10 jours par année et l'importance de ces chutes de neige est relativement faible (5,4 cm de moyenne pendant l'hiver 94/95 et 6,2 cm de moyenne pendant l'hiver 95/96), ce qui rend l'accès à la maison de la recourante praticable avec un véhicule tout terrain.
Il se pose donc la question de savoir si l'interdiction générale de circuler en cas de neige et de verglas contrevient à l'art. 107 al. 5 OSR; cette disposition prévoit en effet que s'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'autorité optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. L'interdiction temporaire de circuler en cas de neige ou de verglas aurait pour effet d'empêcher les riverains d'accéder à leur logement avec des véhicules tout terrain, alors que les conditions hivernales habituelles du lieu rendent cet accès possible. Elle est donc disproportionnée dans le cas particulier. Il appartient à l'autorité intimée soit d'assortir l'interdiction temporaire de circuler d'une dérogation en faveur des riverains, soit de maintenir la signalisation en place, en la complétant toutefois au débouché du chemin de la Criblette sur le chemin de la Segnire par le signal "descente dangereuse", avec l'indication de la pente.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision du département prononçant une interdiction générale de circuler sur le chemin de la Segnire en cas de chutes de neige ou de verglas annulée. Au vu de ce résultat, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). En outre, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des infrastructures publiée dans la feuille des avis officiels du 28 janvier 1997 prononçant une interdiction générale de circuler dans les deux sens sur le chemin de la Segnire en cas de neige et de verglas est annulée.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 1999/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif au Conseil fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 44 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021).