CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 4 juin 1997
sur le recours interjeté par A. A.________, B.________, représenté pour les besoins de la présente cause par l'avocat Olivier Freymond, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 21 janvier 1997 par la Municipalité de la commune de B.________ (refus d'inscrire le recourant au Registre du contrôle des habitants).
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Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et Mme Henriette Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1958, marié, père de trois enfants nés respectivement en 1989 et 1990, A. A.________ exerce la profession d'agriculteur indépendant. Le 15 janvier 1991, il a conclu avec son père B. A.________ un contrat de bail à ferme. Selon ce contrat, M. B. A.________ s'est notamment engagé à mettre à disposition du recourant un appartement de cinq pièces, un rural/étable à C.________ de 17 places et une étable/hangar à B.________ de 14 places (170 m2). Le contrat précité, conclu pour une durée de neuf ans, ne précise pas dans quelle localité se situe l'appartement de cinq pièces mis à disposition du recourant.
L'intéressé exploite actuellement un domaine en fermage à B.________, ainsi que quelques terres à C.________ et en France voisine.
B. En raison d'une situation familiale litigieuse avec son père et son frère, M. C. A.________, le recourant a quitté le logement qu'il occupait avec sa famille sur le territoire de la commune de C.________ le 31 décembre 1994. Il s'est installé, avec son épouse et ses enfants, à D.________ (F), où ses enfants sont scolarisés.
C. A une date qui ne ressort pas des pièces du dossier, M. A. A.________ a demandé au Contrôle des habitants de la commune de B.________ (ci-après le contrôle des habitants) de l'inscrire dans le registre de cette commune. Par lettre du 13 mars 1995, le contrôle des habitants a répondu à l'intéressé qu'il ne lui était pas possible de procéder à son inscription au contrôle de la commune, celle-ci n'étant en réalité pas son lieu de résidence principale.
Interpellé le 11 juillet 1995 par le contrôle des habitants, l'Office cantonal de contrôle des habitants et de police des étrangers s'est déterminé par lettre du 14 juillet 1995. Il relève que le centre des intérêts de M. A. A.________ demeure à D.________ et que celui-ci ne pourrait dès lors être enregistré comme établi dans la commune de B.________, les registres de dite commune devant être un reflet fidèle de la réalité. Il souligne en revanche que si l'intéressé devait effectivement prendre une chambre dans une villa à B.________ et y vivre trois mois au moins dans l'année (y compris y passer la nuit), il pourrait être inscrit comme étant en séjour sur le territoire communal.
Par courrier du 6 décembre 1996, le contrôle des habitants a encore informé le recourant qu'une inscription dans la commune était impossible aussi longtemps qu'il ne serait pas en possession d'un bail à loyer en bonne et due forme portant sur un logement situé sur le territoire communal. Il propose que M. A. A.________ lui remette une copie du contrat de bail à loyer que ce dernier paraît avoir en vue auprès de la Régie ********.
D. Le 18 décembre 1996, M. A. A.________ a recouru auprès de la Municipalité de B.________ (ci-après la municipalité) contre la décision du contrôle des habitants du 6 décembre 1996. Il expose à l'appui de son recours avoir conservé le centre de ses activités à B.________, alors même que son épouse et ses enfants sont allés habiter à D.________. Ses activités, dont il tire son revenu pour entretenir sa famille, consistent en l'exploitation d'un domaine agricole dont le centre se trouve à B.________. Le fait que sa famille habite à D.________ est selon lui sans incidence pour déterminer son propre domicile, d'autant moins que, selon le nouveau droit du mariage, la femme est, dans la même mesure que le mari, en droit de se constituer un domicile indépendant. Il conclut à son inscription au contrôle des habitants de la commune.
E. Dans sa séance du 20 janvier 1997, la municipalité a confirmé la décision du contrôle des habitants du 6 décembre 1996. Cette décision, notifiée le 21 janvier 1997, confirme que pour être inscrit à B.________, M. A. A.________ doit démontrer qu'il y réside effectivement pendant plus de trois mois par an et qu'il y dispose de ce fait d'un logement.
F. C'est contre cette décision que M. A. A.________ a recouru devant le Tribunal administratif le 10 février 1997. Il conclut, avec dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que l'intéressé est inscrit au Registre du contrôle des habitants de la commune de B.________. Les moyens à l'appui de son recours seront repris pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après. Il a joint à son pourvoi diverses pièces, dont copie d'une lettre que lui a adressée le Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après DAIC) le 15 novembre 1996, dont le contenu est le suivant :
"Suite à la décision du 11 octobre 1996 de la responsable du contrôle des habitants de la Commune de C.________ "résiliant votre enregistrement" à C.________ et annonçant le transfert de votre domicile dans la Commune de B.________ dès le 15 novembre 1996, nous constatons que votre domicile a été et reste néanmoins fixé sur le territoire de la Confédération helvétique.
Ne pouvant nous baser valablement sur les diverses tergiversations administratives relatives à la confirmation de votre domicile légal, nous décidons de considérer que vous résidez effectivement en Suisse, faute d'éléments de preuve contraires. Par conséquent, vous pourrez bénéficier des contributions agricoles fédérales pour l'année 1996, sous réserve du respect des conditions spécifiques d'octroi des dites contributions. Les décision y relatives vous parviendront par courrier séparé."
G. La municipalité s'est déterminée le 19 mars 1997. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Invité par le juge instructeur à déposer un mémoire complémentaire, le recourant n'a pas procédé dans le délai imparti au 17 avril 1997.
H. Le Tribunal administratif a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. a) En procédure administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision, conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA. Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA).
En d'autres termes, la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de façon impérative et contraignante une situation concrète soumise au droit administratif, soit en créant des droits et obligations, soit en en constatant l'existence (ATF 104 Ia 26; 101 Ia 73, JT 1977 I 68). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de personne, tels que notamment renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à une situation passible ou active, est irrecevable (RDAF 1984, p. 499 + réf. cit.).
Il convient donc d'examiner en premier lieu si le refus d'inscrire M. A. A.________ au contrôle des habitants constitue bien une décision sujette à recours, quoi que la correspondance adressée à l'intéressé le 21 janvier 1997 ait pu mentionner à cet égard.
b) Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont établies ou en séjour dans le but de fournir aux administrations cantonales et communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches. La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe pas, à elle seule son domicile, mais constitue tout au plus un indice pour la détermination de celui-ci (ATF 102 V 162, JT 1977 IV 108). Le terme de domicile ne correspond d'ailleurs pas à celui d'établissement ou de séjour. En effet, si le domicile est un lien entre une personne et un territoire qui a des conséquences juridiques particulières sur le statut de cette personne, les notions d'établissement ou de séjour sont des notions de police et désignent la résidence "policièrement régulière" d'une personne en un certain lieu (J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. II, nos 1964 à 1967, p. 699 s). Le domicile, l'établissement ou le séjour ne coïncident pas nécessairement et, pour sa part, le domicile peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal, politique). Une inscription au contrôle des habitants n'a pas les effets juridiques attachés au domicile; elle est une simple opération administrative interne, qui n'affecte en principe pas les droits et obligations de l'intéressé (BGC printemps 1983, p. 305 et 322).
Dans certains cas il est vrai, l'inscription au nombre des personnes établies ou séjournant dans une commune peut avoir des conséquences indirectes sur la situation juridique d'un particulier, notamment lorsque certains avantages sont réservés aux habitants d'une commune ou d'une région (tarif privilégié accordé par les CFF ou par certaines communes aux personnes présentant une carte spéciale délivrée exclusivement au lieu d'établissement). Il se justifie dès lors de reconnaître à l'inscription au contrôle des habitants le caractère d'une décision administrative susceptible, si elle est confirmée par la municipalité, d'un recours au Tribunal administratif en application de l'art. 4 al. 1 LJPA.
2. Conformément à l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée. Les intérêts en cause, de même que l'atteinte qui leur est portée, doivent en général être personnels et actuels (RDAF 1984 p. 500 + réf. cit.). La lésion invoquée implique une atteinte à des intérêts de droit ou de fait, de nature pécuniaire, économique, idéale ou morale (A. Macheret, La qualité pour recourir : clé de la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, RDAF 1975 II p. 158 + réf. cit.). Il faut qu'il existe véritablement un préjudice porté de manière irrémédiable à la situation personnelle du recourant (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 414) et que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matériel ou idéal (ATF 121 II 39, spéc. p. 43). Au surplus, le recours n'est pas destiné à faire trancher des questions juridiques en dehors d'un cas concret et le juge ne se prononce que sur un recours dont l'admission élimine véritablement un préjudice existant (P. Moor, op. cit., vol. II, p. 419; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 900).
Comme exposé ci-dessus, l'enregistrement d'une personne au contrôle des habitants n'a le plus souvent pas d'effets juridiques directs sur sa situation, de sorte que la condition d'une lésion à des intérêts dignes de protection ne sera en principe pas remplie. Il sera d'ailleurs toujours possible à celui qui envisage de contester son enregistrement, ou, le cas échéant, son refus d'enregistrement, pour des motifs fiscaux ou liés à l'exercice de ses droits politiques, par exemple, de recourir dans le cadre de la procédure spécifique déterminant soit son assujettissement à l'impôt (domicile fiscal), soit son inscription au rôle des électeurs (domicile politique). Reconnaître à l'intéressé la possibilité de porter "préventivement" devant une autorité de recours la question de son lieu d'établissement ou de séjour ne répondrait dès lors à aucun besoin légitime, puisque la décision qui pourrait être prise ne lierait de toute manière pas les autorités compétentes pour fixer le domicile fiscal ou le domicile politique.
Dans le cas présent, M. A. A.________ n'invoque aucune atteinte à sa situation juridique pour justifier son recours et rien dans ses écritures ne permet de supposer que la décision attaquée lui cause un préjudice actuel quelconque. En fait, il invoque seulement que c'est en raison d'un litige l'opposant à son père qu'il n'a pu prendre possession du logement de B.________, logement que ce dernier lui aurait pourtant promis par contrat de bail du 15 janvier 1991, confirmé par une correspondance du 19 décembre 1994. Les seuls éléments ressortant des pièces du dossier de nature à établir l'éventuel préjudice que M. A. A.________ pourrait subir en raison du refus d'inscription au contrôle des habitants ont trait à son éventuelle impossibilité, en raison de son domicile en France, de bénéficier de contributions agricoles fédérales (subsides agricoles, paiements directs) et de son obligation de s'acquitter des taxes douanières pour écouler dans notre pays les récoltes provenant de ses terres exploitées en France. Ce préjudice ne saurait toutefois entrer en ligne de compte au regard de la correspondance adressée à l'intéressé par le DAIC le 15 novembre 1996. Selon cette correspondance en effet, le département précité a accepté de considérer à tout le moins en 1996 - que la résidence effective du recourant était en Suisse et M. A. A.________ a ainsi pu bénéficier des contributions agricoles fédérales pour l'année 1996, sous réserve du respect des conditions spécifiques de leur octroi.
Pour 1997 en revanche, on ignore la position de l'autorité compétente, le recourant n'apportant aucune indication à ce sujet. Cet élément n'est toutefois pas déterminant. En effet, selon l'Ordonnance du Conseil fédéral instituant des paiements directs complémentaires dans l'agriculture du 26 avril 1993 (ci-après OPD, RS 910.131), les paiements directs ne sont versés qu'aux exploitants ayant, notamment, leur domicile civil en Suisse (art. 3 al. 1 OPD). Il appartient à l'autorité désignée par le canton de traiter de la demande en s'assurant notamment que le requérant a droit à la contribution (art. 12 al. 4 OPD). Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente est le Service de l'agriculture, dont les décisions peuvent faire l'objet d'un recours auprès du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 1 et 3 du règlement du Conseil d'Etat du 17 décembre 1993 d'application de l'OPD). Ainsi, l'éventuel refus d'octroyer au recourant des contributions agricoles fédérales au motif qu'il ne serait plus domicilié en Suisse pourrait faire l'objet d'un recours. Dans le cadre de cette procédure, M. A. A.________ aurait la faculté d'invoquer tous les moyens de nature à établir que son domicile se situe effectivement à tel ou tel endroit et l'autorité de recours examinera librement la pertinence de ses arguments, sans être liée par la décision d'une autre autorité au sujet de la résidence du recourant.
Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que la décision attaquée ne cause aucun préjudice actuel au recourant, à quelque titre que ce soit; le présent recours est par conséquent irrecevable.
3. Le recours étant irrecevable, il est inutile d'examiner le fond du litige. On relèvera néanmoins que, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté comme mal fondé, à tout le moins pour les raisons suivantes.
Dans le système de la loi du 22 novembre 1939 sur le contrôle des habitants, comme dans celui de la nouvelle loi du 9 mai 1983 qui l'a remplacée le 1er juillet 1984, l'inscription d'une personne au contrôle des habitants s'effectue à l'endroit où celle-ci a sa résidence effective, indépendamment d'un éventuel domicile légal en un autre lieu (BGC printemps 1983, p. 305; art. 3 du Règlement du 28 décembre 1983 d'application de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants, ci-après pour dite loi LCH). Selon l'art. 9 al. 2 LCH, une personne est réputée établie à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel dépôt, à l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement. En revanche, si la personne concernée ne fait que séjourner dans une commune, elle peut être inscrite à ce titre, à condition toutefois qu'elle réside plus de trois mois consécutifs ou plus de trois mois par an sur le territoire communal (art. 3 al. 1 et 9 al. 1 LCH).
En l'espèce, le recourant ne remplit manifestement pas les conditions énumérées ci-dessus. Même s'il exploite un domaine en fermage à B.________, le centre de ses intérêts se trouve à D.________. C'est dans cette localité que son épouse et ses enfants vivent, que ces derniers vont à l'école, et que se déroule dès lors sa vie de famille. De même, M. A. A.________ n'a pas démontré avoir pris un logement dans la commune et il paraît évident que les seuls liens entretenus par l'intéressé avec la commune de B.________ sont d'ordre professionnel. Le fait que le recourant soit en litige avec sa famille au sujet du contrat de bail à ferme conclu en 1991 et qu'il soit apparemment empêché contre son gré d'habiter B.________ ne saurait être pris en considération, puisque les dispositions légales mentionnées ci-dessus ne font état que de circonstances de rattachement objectives, à savoir une résidence effective et non subjective.
On relèvera enfin que l'argument du recourant, consistant à affirmer que son domicile civil se trouve dans la commune de B.________ et que ce fait justifierait à lui seul une inscription au contrôle des habitants est également irrelevant. La question du domicile n'a en effet pas à être tranchée dans le cadre du présent recours. Le Bureau du contrôle des habitants n'a pas pour mission de fixer le domicile civil, fiscal ou politique d'une personne. Le dépôt des papiers dans une commune n'est d'ailleurs qu'un indice de la constitution d'un domicile (ATF 102 IV 162, JT 1977 IV 108; art. 3 du Règlement d'application de la LCH).
4. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de statuer sur les frais. Vu l'issue de la présente procédure, les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant débouté, à concurrence de 800 fr. La municipalité obtient gain de cause. Elle a conclu à l'allocation de dépens. N'ayant toutefois pas procédé avec le concours d'un mandataire professionnel, il ne lui en sera pas alloué.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 mai 1997/vz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint