CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 16 avril 1998
sur le recours interjeté par Yves BETTEX, chemin des Planches 11, à 1806 St-Légier
contre
la décision de la Municipalité de Vevey du 9 août 1996, instaurant de nouveaux sens uniques rue de la Madeleine et quai Maria-Belgia à Vevey, dont le conseil est l'avocat Jean-Claude Perroud, case postale 3648, à 1002 Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Lydia Bonanomi et M. Edmond de Braun, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Dans sa séance du 9 août 1996, la Municipalité de Vevey (ci-après la municipalité) a adopté plusieurs modifications du trafic urbain, suite à des aménagements extérieurs liés à la création d'un préau pour les élèves des classes situées dans les Galeries du Rivage. En matière de circulation routière, les conséquences directes consistent en la suppression de la circulation sur le tronçon est de la rue Louis-Meyer, entre la rue de la Madeleine et la Grande Place et la suppression d'une quinzaine de places de parc en zone rouge. Suite à ces modifications, la municipalité a prévu "la mise à sens unique, direction Nord-Sud, du tronçon Sud de la rue de la Madeleine et de son prolongement sur le quai Maria-Belgia, jusqu'à la hauteur de la rue des Jardins. Ainsi, les usagers empruntant le quai de la Veveyse se verront obligés de tourner à gauche sur la rue des Jardins. De toute manière, la fermeture du tronçon Est de la rue Louis-Meyer leur imposait, au débouché du tronçon Sud de la rue de la Madeleine, d'obliquer à gauche sur la rue Louis-Meyer, la seule sortie possible pour les véhicules dans le quartier se situant à l'intersection de la rue du Torrent et du quai de la Veveyse, immédiatement à l'Est du pont de l'Arabie".
La décision prise par la municipalité lors de sa séance du 9 août 1996 a la teneur suivante:
"Vu le rapport de la direction de Police, la Municipalité décide :
- l'instauration d'un sens unique de circulation dans le sens Nord-Sud du tronçon extrême Sud de la rue de la Madeleine, avec prolongation sur le quai Maria-Belgia, jusqu'à la hauteur de l'intersection formée avec la rue des Jardins,
- la création d'un secteur de stationnement zone rouge, à cheval sur le trottoir Est du tronçon Sud de la rue de la Madeleine, par la pose d'un chanfrein macadamisé dont le coût est devisé à fr. 8'317.65,
- de financer cet investissement par prélèvement sur le compte n° 9143.04.04 "Réaménagement des étages 2 et 3 des Galeries du Rivage et travaux d'entretiens",
- de charger le Greffe municipal de transmettre le dossier d'enquête pour insertion dans la Feuille des Avis Officiels et les directions de Police et des Travaux de procéder à la réalisation des aménagements décidés."
B. Par courrier du 16 août 1996, la municipalité a informé le Service des routes et autoroutes (ci-après le SRA) du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports des mesures qu'elle avait prises en matière de circulation routière et lui a demandé de procéder à leur publication officielle.
C. Conformément à la requête de la municipalité, le SRA a fait paraître dans la FAO du 24 septembre 1996 les décisions suivantes, en précisant les voies et délais de recours auprès du Tribunal administratif :
Rue de la Madeleine
Entre la rue du Torrent et la rue Louis-Meyer
Instauration d'un sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse au moyen des signaux OSR 4.08.1 "Sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse" et OSR 2.02 "Accès interdit" avec dérogation pour les cyclistes, dans le sens sud/nord.
Rue de la Madeleine
De la rue Louis-Meyer au quai Maria-Belgia
Instauration d'un sens unique au moyen des signaux OSR 2.02 "Accès interdit" et OSR 4.08 "Sens unique", depuis l'aval.
Rue de la Madeleine
"Parcage avec disque de stationnement zone rouge", signal OSR 4.18, avec plaque complémentaire "Max. 15 h".
Quai Maria-Belgia
De la rue de la Madeleine à la rue des Jardins
Instauration d'un sens unique depuis l'est au moyen des signaux OSR 2.02 "Accès interdit" et OSR 4.08 "Sens unique".
Quai Maria-Belgia
A l'intersection avec la rue des Jardins, depuis l'ouest
"Obliquer à gauche", signal OSR 2.38.
C. Yves Bettex (ci-dessous: le recourant) habite à St-Légier et exerce la profession de moniteur de conduite à La-Tour-de-Peilz. Dans le cadre de son activité professionnelle, il utilise une salle de théorie à Vevey, à la rue de Lausanne 29, ce local étant loué au nom du groupement régional des écoles de conduite.
Par acte du 11 octobre 1996 adressé à la municipalité, le recourant a déclaré faire "opposition à la mise à l'enquête de nouveaux sens uniques" parus dans le quotidien "La Presse" du 25 septembre 1996. En date du 21 octobre 1996, la municipalité a transmis le recours au tribunal de céans comme objet de sa compétence. Le recourant motive son recours en soutenant que l'instauration de sens uniques avec circulation de cyclistes en sens inverse "va à l'encontre de la sécurité routière" en raison "des risques de collisions dus à de nombreuses mésententes face à une signalisation routière compliquée et mal comprise". Il précise encore agir "dans un but éducatif et de sécurité".
Invité par le juge instructeur à préciser en quoi il serait personnellement touché par la décision attaquée, le recourant s'est déterminé sur cette question en date du 18 novembre 1996. Il explique que, "en [sa] qualité de moniteur de conduite, [il a] un intérêt digne de protection à ce que la signalisation routière et le trafic routier ne porte aucun préjudice aux catégories d'usagers de la route dont [il s']occupe" et à ne pas être "gêné dans l'exercice de [sa] profession". Il explique également que, dans les rues concernées, la largeur de la route est parfois limitée à 3,5 m, "ce qui peut gêner tant les cyclistes que les automobilistes, lorsque ces derniers manoeuvrent, par exemple, en voulant parquer leur véhicule". Finalement, il expose que si les "routes à sens unique font exceptions pour les cyclistes, ceux-ci ne se sentent plus concernés par les règles à observer dans de telles rues et ont un comportement incorrect vis-à-vis des lois à observer.(...) Il est par conséquent primordial de veiller au respect des règles de circulation dès le plus jeune âge des usagers de la route et de ne pas minimiser la raison de certaines règles telles le comportement correct à observer dans des rues à sens unique." En conclusion, il demande la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les nouveaux sens uniques soient "valables pour tous les usagers motorisés, ainsi que pour les cyclistes."
D. Le recourant a effectué une avance de frais de 1'000 francs.
La municipalité s'est déterminée par courrier du 17 décembre 1996 et a conclu à l'irrecevabilité du recours, faute pour le recourant d'avoir qualité pour agir devant le tribunal de céans.
Conformément à la requête de l'autorité intimée, le tribunal a informé les parties qu'il se prononcerait à titre préjudiciel sur la question de la qualité pour recourir du recourant. A la requête du juge instructeur, la commune intimée s'est déterminée par sa Direction de police sur les locaux utilisés par le recourant et elle a versé un plan de ville au dossier. Les renseignements qu'on peut tirer de ce dernier document seront repris directement dans les considérants.
Délibérant à huis clos, le tribunal a décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. a) L'instauration de nouveaux sens uniques décidée par la municipalité constitue une mesure de réglementation locale du trafic, régie par les art. 3 al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière (ci-après LCR) et 107 de l'ordonnance sur la signalisation routière (ci-après OSR). La décision cantonale de dernière instance concernant une telle mesure peut être portée devant le Conseil fédéral par la voie du recours (art. 3 al. 4, 3ème phrase LCR), la qualité pour recourir devant être accordée par les autorités cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours de droit administratif (art. 103 lit. a OJF) ou par l'art. 48 lit. a PA (JAAC 1986 p. 325).
b) Selon l'art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
Le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui choisi aux art. 103 lit. a OJF et 48 lit a LPA.; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées tant par le Tribunal fédéral que par le Conseil fédéral, lorsque ce dernier statue en tant que dernière instance.
2. En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA) (ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées). A qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon la jurisprudence (voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195), le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Ces exigences tendent à exclure l'action populaire. L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable. C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation.
En matière de signalisation routière, où les restrictions de circulation touchent un nombre indéterminé de personnes, la jurisprudence, si elle n'exige plus que l'intéressé utilise "particulièrement fréquemment" un tracé pour des motifs professionnels ou parce qu'il y habite, subordonne néanmoins la reconnaissance de la qualité pour recourir à la condition que l'intéressé utilise "plus ou moins régulièrement" la route concernée (voir le changement de pratique intervenu dans JAAC 1986 no 49 p. 325). Mais on rappellera aussi la jurisprudence plus récente rendue en matière de voie de communications et de transports, selon laquelle les riverains d'une voie de chemin de fer où des déchets radioactifs sont transportés plusieurs fois par année ne jouissent pas de la qualité pour agir du seul fait de leur proximité géographique et de la situation menaçante qui y est liée (ATF 121 II 176). On ajoutera que le fait d'être bordier d'une rue ne confère pas sans autre la qualité pour recourir et qu'il faut avoir un intérêt juridique ou pratique à faire modifier la signalisation, ce qui est le cas par exemple si l'accès en est rendu plus difficile (par un sens interdit), si la vitesse est limitée ou si des places de parc qu'on utilise plus ou moins régulièrement sont supprimées ou encore si des nuisances supplémentaires sont à craindre (JAAC 1997 no 23 p. 199 précité, où le recours de propriétaires bordiers a été déclaré irrecevable parce que précisément, la signalisation litigieuse ne s'appliquait pas aux bordiers).
3. En l'espèce, l'objet du litige consiste en l'instauration d'un sens unique avec circulation en sens inverse pour les cyclistes à la rue de la Madeleine à Vevey, sur la partie comprise entre la rue du Torrent et la rue Louis-Meyer. A ce propos, il faut relever que, contrairement à ce qu'expose le recourant, l'exception dont bénéficient les cycles ne vaut que pour ce court tronçon, le reste de la rue de la Madeleine, ainsi que le quai Maria-Belgia devenant des rues à sens unique pour tous les usagers de la route, sans exceptions.
Le recourant est domicilié à St-Légier et les bureaux de son école de conduite se situent à La-Tour-de-Peilz. Interpellé, il a fait valoir qu'il loue un local servant de salle de théorie à la rue de Lausanne à Vevey (la commune tient le fait pour probable quand bien même seuls d'autres moniteurs de conduite apparaissent comme locataires à cet endroit), ce qui renforcerait sa qualité pour agir: cet argument ne résiste pas à l'examen car la rue de Lausanne est située à l'autre extrémité du quartier, où elle relie la Grande Place, située au bord du lac, à la rue du Simplon, qui est la principale artère traversant la vieille ville. Le recourant n'a pas à emprunter la rue de la Madeleine pour se rendre à la rue de Lausanne, qu'il arrive de son domicile de St-Légier ou de son bureau de La-Tour-de-Peilz, à moins de faire un long détour inutile. Il ne tente d'ailleurs pas de démontrer qu'il se rendrait "plus ou moins régulièrement", selon la condition formulée par la jurisprudence, dans ce quartier. On observe de plus que la portion de quartier triangulaire, constituée de quelques pâtés de maison, située entre le tronçon inférieur (seul litigieux) de la rue de la Madeleine, le quai Maria-Belgia et le quai de la Veveyse se présente pratiquement comme un cul-de-sac, barrée qu'elle est au sud par le lac et au nord-ouest par lit de la Veveyse, qui se jette dans le lac à l'extrémité du quai Maria-Belgia et qu'on ne peut pas franchir avec un véhicule, si ce n'est plus en amont sur le Pont de l'Arabie. Le cercle des personnes qui pourraient être admises à critiquer la signalisation que régit cet endroit est ainsi particulièrement limité et il ne comprend en tout cas pas le recourant.
C'est enfin à tort que le recourant croit pouvoir déduire de sa profession de moniteur d'auto-école le droit d'intervenir pour critiquer n'importe quelle signalisation routière. Il ne peut pas se fonder non plus sur les décisions (Conseil d'Etat, R9 1037/90 du 25 juillet 1990; Conseil fédéral, du 12 février 1992, JAAC 1993 no 8 p. 110) dans lesquelles il a été admis à recourir contre la signalisation mise en place à la route du Pavement et au chemin de Maillefer: la première est une pénétrante de la ville de Lausanne et la seconde relie la première à la sortie d'autoroute de la Blécherette et aux locaux du service des automobiles d'où partent notoirement les courses d'examen pratique des candidats au permis de conduire, ce qui permettait de considérer qu'au vu des circonstances du cas d'espèce, le recourant était touché par les mesures litigieuses (décision du Conseil d'Etat précitée, consid. I c in fine). Cette situation particulière, qui a conduit à l'époque à une interprétation particulièrement généreuse de la notion d'intérêt digne de protection, n'est nullement réalisée en l'espèce. Le recourant ne tente d'ailleurs pas d'expliquer en quoi la circulation des cyclistes en sens inverse lui causerait un préjudice particulier ou en quoi il serait gêné dans l'exercice de sa profession. On ne voit d'ailleurs pas dans quelle mesure l'annulation de la décision attaquée lui procurerait un avantage économique, matériel ou même idéal.
4. A ces considérants qui conduisent déjà en eux-mêmes à l'irrecevabilité du recours, on ajoutera qu'au lieu d'invoquer son intérêt personnel, le recourant se borne à relever les conséquences sur les usagers de la route de la mesure autorisant les cyclistes à circuler en sens interdit: selon lui, tous les usagers auraient intérêt à ce que le trafic se déroule uniformément sans risques de collision dus à une signalisation routière compliquée et mal comprise. En outre, des dérogations systématiques aux signaux inciteraient leurs bénéficiaires à les ignorer même là où ils devraient les respecter. Outre que cette motivation confère au recours le caractère d'une "action populaire" prohibée, on relèvera qu'on ne saurait admettre le recourant à discuter ainsi la possibilité, offerte par la réglementation en vigueur, d'instaurer un sens unique avec circulation de cyclistes en sens inverse. Quant à la décision de faire ou non usage de cette possibilité, elle relève de la latitude de jugement de l'autorité compétente, qui peut ou non faire usage de cette possibilité. Or le contrôle de ce choix constituerait un contrôle en opportunité que le tribunal administratif n'a pas le pouvoir d'effectuer (art. 36 LJPA; sur les notions de liberté d'appréciation et de latitude de jugement, voir par exemple les travaux préparatoires de la LJPA, BGC automne 1989 p. 536 s. auxquels se réfère l'ATF 2P.290/1993 du 30 mars 1994 concernant la cause GE 93/010; le contrôle de l'opportunité ne s'impose pas non plus devant l'autorité cantonale, ni en vertu de l'art. 98a OJF, dans les causes régies par l'art. 49 LPA, JAAC 1991 p. 259).
4. Le recourant débouté supportera un émolument de justice, limité à 1'000 francs. Par ailleurs, il versera à la commune de Vevey, qui a recouru à l'assistance d'un mandataire professionnel, un montant de 500 francs, à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
III. Le recourant versera à la Commune de Vevey une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 avril 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil fédéral dans les 30 jours suivant sa notification (art. 3 al. 4 LCR). Le recours s'exerce conformément aux art. 72 ss de la loi fédérale sur la procédure administrative.