CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 23 janvier 1995
sur le recours interjeté par Françoise Heppel-Gasser, Hôtel du Mont-Blanc au Lac, à Morges, représentée par son conseil, Me Christian Fischer, avocat, à 1006 Lausanne,
contre
la décision No 233318 de la Municipalité de Morges, publiée le 20 septembre 1994, introduisant un interdiction de stationnement à la rue des Alpes, à Morges.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La recourante Françoise Heppel-Gasser est propriétaire, à Morges, d'un hôtel d'une quarantaine de chambres qu'elle exploite avec son mari sous le nom "Hôtel du Mont-Blanc au Lac". L'entrée de l'hôtel donne sur la rue des Alpes, au centre de Morges, pratiquement au débouché sur le quai. En face de cette entrée, ont été aménagées quatre places de parc, auxquelles s'ajoutent deux autres un peu plus loin, toutes avec parcomètres. L'hôtel dispose d'une quarantaine de chambres et de deux restaurants.
B. Dans sa séance du 31 mai 1994, la Municipalité de la commune de Morges a décidé de supprimer le stationnement des véhicules à la rue des Alpes durant la journée, à l'exception des livreurs autorisés durant quinze minutes. Cette décision comporte la suppression des six places de parc mentionnées ci-dessus, le stationnement restant toutefois autorisé la nuit, soit de 18 heures à 09 heures le lendemain matin.
C. La décision municipale a été publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 20 septembre 1994. Elle a provoqué un recours déposé par Françoise Heppel-Gasser le 22 septembre 1994 et confirmé le 30 septembre 1994 par son avocat, qui a encore déposé un mémoire le 10 octobre 1994.
La Municipalité de Morges s'est déterminée en date du 27 octobre 1994 et le Département des travaux publics et de l'aménagement du territoire, Service des routes et autoroutes (ci-après : SRA) a également déposé des observations le 11 novembre 1994. Les arguments des parties seront repris ci-dessous pour autant que de besoin.
Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 13 janvier 1995, en présence des parties.
Considérant en droit:
1. L'interdiction de parcage décrétée par la commune est une mesure de signalisation routière au sens de l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (ci-après : LCR). La décision cantonale de dernière instance concernant une telle mesure peut être portée devant le Conseil fédéral par la voie du recours (art. 3 al. 4, 3ème phrase LCR), la qualité pour recourir devant être accordée par les autorités cantonales au moins dans les mêmes limites que celles définies par le recours de droit administratif ou par l'art. 48 LPA (JAAC 1986 p. 325). La recourante qui est propriétaire d'un hôtel sis à proximité immédiate des places de parc litigieuses a un intérêt digne de protection dans la mesure où sa situation de fait peut être influencée par le sort de la cause (ATF 119 V 97; 117 Ib 164 cons. 1b) de sorte que son pourvoi, déposé en temps utile est recevable (Tribunal administratif, arrêt GE 94/032 du 9 septembre 1994, et les références citées).
2. En procédure vaudoise, selon l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) et l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Il est vrai que les prescriptions et les limitations de la circulation fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR relèvent du droit fédéral et que, selon la jurisprudence du Conseil fédéral, l'autorité cantonale de recours doit revoir librement les décisions prises par la commune en cette matière (JAAC 1989 N° 10 A 58 ss); contra, toutefois, une décision antérieure, RDAF 1974 p. 322). Le Tribunal administratif a cependant récemment, dans l'arrêt du 9 septembre 1994 cité ci-dessus (cons. 2), précisé que, aucune disposition expresse du droit fédéral (LCR, PA) ne prévoyant l'extension de son pouvoir d'examen, celui-ci demeurait restreint à la violation du droit conformément à l'art. 36 LJPA. C'est donc sous l'angle de la légalité uniquement, à l'exclusion des questions d'opportunité, qu'il examinera la présente espèce.
3. a) L'art. 3 al. 4 LCR permet aux cantons et aux communes d'édicter d'autres limitations ou prescriptions que l'interdiction complète ou temporaire de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR :
"D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, faciliter ou réglementer la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation".
Ces mesures concernent par exemple les interdictions partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à tranquilliser le trafic, telles que la création de rues résidentielles (JAAC 1990/54 p. 41 N° 8). Les interdictions de parquer comme les autorisations de parcage limité entrent aussi dans la catégorie des prescriptions de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres exigences imposées par les conditions locales". Cette dernière formulation laisse aux cantons et aux communes une grande marge d'appréciation qui leur permet de prendre en considération les objectifs de la planification.
S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 de l'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR) précise que l'autorité doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l'autorité.
4. La recourante met tout d'abord en cause la légalité de la décision entreprise sous trois aspects : d'une part elle soutient que les conditions énumérées par l'art. 3 LCR ne sont pas réalisées; d'autre part elle conteste la validité de la délégation de compétence octroyée à l'autorité communale morgienne; enfin elle fait valoir que la mesure incriminée contrevient au principe de la proportionnalité et de la bonne foi. Elle reproche en outre à l'autorité intimée un abus du pouvoir d'appréciation, et invoque la garantie de l'art. 31 CF (liberté du commerce et de l'industrie).
4.1 La mesure entreprise est fondée sur la nécessité de protéger les habitants et les usagers du centre de la ville de Morges contre le bruit et la pollution de l'air (déterminations de l'autorité intimée du 27 octobre 1994, p. 2 ch. II/1). La municipalité invoque à l'appui de sa position les conclusions d'un rapport technique établi en décembre 1993 par les sociétés Transitec, Ingénieurs conseils SA et Ecoscan, Etudes en environnement SA, dont il résulte notamment que l'état actuel des nuisances sonores au centre de Morges fait apparaître des dépassements de la valeur limite d'immission du degré de sensibilité 3 le long de six rues, ces dépassements concernant 11% des 2'340 façades considérées (rapport de synthèse, p. 9). Dans ces conditions, la mesure incriminée intervient dans un cadre qui correspond exactement à celui défini par l'art. 3 al. 4 LCR, et contrairement à ce que soutient la recourante, elle repose sur une base légale claire et nette.
4.2 En ce qui concerne la compétence, la Municipalité de Morges est au bénéfice d'une délégation délivrée par le Département des travaux publics en 1978 ?, en application des art. 4 al. 2 LVCR et 22 al. 2 RLVCR. Une lettre du 28 mars 1979 a précisé la portée de la délégation de compétence, la limitant aux routes et voies publiques ouvertes au trafic dans les limites de localités à l'exception des routes cantonales, et excluant les signaux de limitation de vitesse maximale, la signalisation directionnelle cantonale et les signaux d'entrée de localités. Comme le fait remarquer le SRA, l'autorité communale est parfaitement habilitée à prendre des mesures de restriction du stationnement, sans qu'une approbation de l'autorité cantonale soit nécessaire. Les griefs de la recourante ne peuvent dès lors qu'être écartés, sur ce point également.
4.3 La recourante invoque ensuite la violation des principes de proportionnalité et de bonne foi.
4.3.1 Sur le premier point, selon elle, le bénéfice que l'on peut retirer d'une mesure de portée très limitée (suppression de quelques places de parc) fait apparaître cette dernière comme totalement hors de proportion avec les intérêts privés compromis (en l'espèce l'exploitation économiquement rentable de son hôtel) qui serait d'après la recourante menacée par l'impossibilité pour ses clients de pouvoir garer leurs véhicules à proximité immédiate.
Il faut observer à cet égard que la nécessité de diminuer les nuisances de la circulation automobile au centre des villes correspond à un intérêt public important, conformément à la jurisprudence (Zbl 1976 p. 171, plus spéc. 174). Il est vrai que la mesure incriminée n'a en soi qu'une faible portée, mais l'argument peut aussi être retourné à la recourante, dans la mesure où il est difficile d'admettre que la suppression de six places de parc durant la journée soit réellement à elle seule de nature à mettre en péril la rentabilité d'un établissement pouvant accueillir plusieurs dizaines d'hôtes. La recourante n'a en tout cas fourni aucun élément de preuve à l'appui de cette allégation, se bornant à invoquer des considérations générales sur l'industrie hôtelière.
Le principe de la proportionnalité exige un rapport raisonnable entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446; 113 Ia 134), l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichteit) en étant un aspect particulier (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). En d'autres termes, le principe de proportionnalité implique que l'intérêt public pris en considération soit suffisamment important pour primer l'intérêt privé des propriétaires et que la restriction n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé. Dans la pesée des intérêts à laquelle doit se livrer dans ce cadre l'autorité, les arguments d'ordre économique et les intérêts purement financiers d'un propriétaire à une utilisation aussi lucrative que possible de son bien ne doivent pas l'emporter sur l'intérêt public à une restriction à la propriété (RDAF 1992 p. 281 et les références citées).
A fortiori ces principes doivent-ils s'appliquer dans la présente espèce, parce que la recourante ne se voit pas imposer une restriction d'utilisation de son bien-fonds. Ce sont ses prétentions à l'utilisation du domaine public dans son propre intérêt qui se trouvent limitées. Mais le stationnement prolongé excède l'usage commun du domaine public et est considéré, par une partie de la doctrine en tout cas, comme un usage accru (voir notamment Moor, Droit administratif, vol. III 6.4.3.3, et les auteurs cités). Dans le canton de Vaud, qui n'a pas adopté une législation régissant spécifiquement l'usage du domaine public, le droit de propriété ne crée pas une situation privilégiée en faveur du propriétaire riverain. Celui-ci dispose d'un simple avantage de fait qui ne l'autorise pas à s'opposer à une interdiction de stationner près de son immeuble (sur tous ces points, voir Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, No 3'014; Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 546, et les références citées). Dans ces conditions, l'intérêt de la recourante à conserver un pur avantage de fait ne saurait peser d'un poids déterminant en face de l'intérêt public à créer des zones libres de trafic au centre des villes (Tribunal fédéral, arrêt du 28 janvier 1976, Zbl 1976 p. 171, plus spéc. 174 déjà cité).
4.3.2 S'agissant de l'argument tiré de la violation du principe de la bonne foi, la recourante fait valoir que l'autorité communale a enfreint ce principe en supprimant des places de parc sur la voie publique après avoir exigé une indemnité compensatoire en échange d'une dispense de l'obligation de construire dix places de parc (permis de construire du 7 mars 1978). Cet argument ne résiste pas à l'examen.
Découlant directement de l'art. 4 de la Constitution fédérale, et valable pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi donne aux citoyens le droit d'être protégés dans la confiance légitime qu'ils mettent dans les assurances reçues des autorités. Doit ainsi être protégé celui qui a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration, ce qui suppose notamment qu'un avis ait été donné sans réserve, par une autorité compétente et que l'intéressé ait pris sur cette base des décisions irrévocables et irréversibles (ATF 117 Ia 298, cons. 2 et les références citées). Rien de tel ne s'est passé en 1978 entre les autorités morgiennes et la recourante. Cette dernière a été dispensée d'une obligation que lui imposait la réglementation applicable à son projet de construction en échange d'une indemnité compensatoire, qui est une contribution de remplacement (Ersatzabgabe, v. Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème édition, p. 5), analogue à celles qui sont prévues par exemple en matière de constructions de protection civile. Dans une telle hypothèse, le propriétaire contribue aux problèmes du parcage non pas en fournissant normalement des places de parc correspondant aux besoins de son immeuble, mais en contribuant financièrement à la construction de parking ailleurs. La fixation d'une telle contribution ne comporte en soi aucune obligation de mise à disposition du domaine public. Comme il ne résulte pas du dossier que des assurances expresses aient été données à la recourante (qui ne le conteste d'ailleurs pas), cette dernière ne peut dès lors invoquer que sa confiance a été trompée.
5. Il est vrai que l'instruction de la cause a révélé que, en 1978, la recourante s'est vu refuser par l'autorité municipale la possibilité d'aménager des places de parc privées, fait qui a été confirmé à l'audience du 13 janvier 1995 par la représentante de la municipalité. L'obligation qui lui a alors été faite de payer une taxe compensatoire prend dans ces conditions un aspect quelque peu insolite. Mais il s'agit là d'un problème réglé à cette époque, faute de contestation, et qui ne change en tout état de cause rien au fait qu'on ne peut pas déduire de ces circonstances une promesse expresse de maintenir des places de parc à disposition sur le domaine public cantonal.
6. Enfin, le grief tiré de la violation de la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie ne résiste pas davantage à l'examen. Conformément à la jurisprudence, les restrictions à cette liberté doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Sont inadmissibles les mesures de politique économique ou de protection d'une profession, qui empêchent la libre concurrence ou favorisent certaines branches professionnelles; sont en revanche admissibles d'autres mesures fondées sur un intérêt public, notamment des atteintes justifiées par des motifs de police, comme par exemple les mesures visant à protéger la santé publique (sur tous ces points, ATF 117 Ia 440 cons. 2; ATF 116 Ia 118, cons. 3). Toutes ces conditions sont en l'espèce réunies, comme on l'a vu dans les considérants qui précèdent, notamment celles tenant à la base légale, à l'intérêt public et à la proportionnalité. On ne saurait par ailleurs contester que des mesures visant à diminuer les émissions nocives résultant du trafic automobile soient des mesures de police destinées à protéger la santé publique.
De toute manière, la recourante ne peut pas revendiquer, au nom de l'art. 31 de la Constitution fédérale, une prestation positive de la collectivité publique, soit en l'espèce la mise à disposition du domaine public pour un usage accru sous la forme de stationnement prolongé (ATF 117 Ib 387, cons. 6c).
7. Le recours doit dans ces conditions être rejeté aux frais de la recourante qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de la commune de Morges, publiée le 20 septembre 1994 est maintenue.
III. Un émolument de justice de Frs 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 23 janvier 1995/gz
Le président:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)