TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2008
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Aleksandra Favrod, juge; M. Alain Maillard, assesseur; Mme Annick Borda, greffière.
Recourant
Werner RATHGEB, à St-Cergue,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section I,
Autorité concernée
Département de l'économie, Secrétariat général,
Tiers intéressé
Dilip SA, à Montreux,
Tiers intéressé
Jean CAILLET, à Yens, représenté par le notaire Jean-Marc Emery, à Morges
Objet
Recours Werner RATHGEB c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 28 septembre 2007 (vente de parcelles en zones agricole et intermédiaire à un acquéreur qui n'est pas exploitant agricole)
Vu les faits suivants
A. Par publication dans la feuille des avis officiels (FAO) du 31 août 2007, le notaire Jean-Marc Emery a effectué un "appel d'offres destiné exclusivement à des exploitants agricoles à titre personnel" portant sur 13 parcelles sur le territoire de la Commune de Yens. Ces parcelles, colloquées dans des zones distinctes, se situent respectivement en zones intermédiaire, agricole-viticole, de forêt ou dans le périmètre d'un plan de quartier. Cet appel d'offres, après description des parcelles concernées, portait les mentions suivantes:
"Conformément à l'article 64, al. 1, lettre f, LDFR, tout exploitant agricole à titre personnel au sens de l'article 9 LDFR peut présenter, dans le délai imparti de 15 jours dès la présente publication, une offre égale ou supérieure au prix de Fr. 17'500'000.-.
Dans le même délai, le candidat devra justifier, par indication de son numéro d'exploitation ou la production de tout autre élément probant, de sa qualité d'exploitant agricole, sous peine de rejet de son offre."
La société Dilip SA, non exploitante agricole, s'est portée acquéreur des 13 parcelles précitées, sans distinction selon le statut juridique du sol.
Par courrier du 31 août 2007, Werner Rathgeb s'est annoncé auprès du notaire précité et lui a signifié que, étant exploitant agricole au sens de l'art. 9 LDFR, il désirait acquérir ces 13 parcelles à leur valeur de rendement augmentée de 35%.
Par requête formulée le 25 septembre 2007, le notaire Emery a requis de la Commission foncière rurale Section 1 (ci-après: la commission) qu'elle autorise la vente des parcelles nos 641, 1616 et 1827 (à savoir les parcelles colloquées en zones intermédiaire ou agricole-viticole) à Dilip SA, requête à laquelle la commission a fait droit par décision du 28 septembre 2007.
B. Werner Rathgeb a recouru contre cette décision le 29 octobre 2007 au Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008: Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) et a conclu à son annulation, le dossier de la cause étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par avis du 12 novembre 2007, le tribunal a suspendu la cause jusqu'à droit connu sur un recours interjeté par Werner Rathgeb dans une cause parallèle (FO.2006.0014), qui posait des questions semblables. Le Tribunal administratif a statué sur cette cause par arrêt du 30 novembre 2007 : tout en laissant ouverte la question de la qualité d¿exploitant à titre personnel du recourant, le tribunal a annulé l¿autorisation de vendre à un tiers non exploitant au motif que le prix de la transaction était surfait. L'instruction de la présente cause a dès lors été reprise le 27 décembre 2007.
C. Simultanément à la présente procédure, le recourant s¿est également opposé à la vente, à un tiers non exploitant, d¿une parcelle agricole sise sur la commune de Montreux. La commission ayant accordé l¿autorisation de vendre au tiers intéressé selon décision du 12 octobre 2007, Werner Rathgeb a recouru devant le Tribunal administratif le 8 novembre 2007. Cette procédure a été enregistrée sous référence FO.2007.0017 et a été instruite en parallèle avec la présente cause.
D. Dans le cadre de sa réponse du 15 février 2008, l'autorité intimée a informé le tribunal que le recourant n'était pas exploitant à titre personnel, ni propriétaire d'une entreprise agricole ou d'une quelconque terre, de sorte que le recours devait, selon elle, être déclaré irrecevable. Elle a produit un courrier du Service de l'agriculture du 15 janvier 2008 attestant ce qui suit :
En réponse à votre demande citée en titre, nous avons l¿avantage de vous indiquer que M. Werner Rathgeb n¿est plus enregistré auprès de notre service comme exploitant agricole.
L¿exploitation dont il fut antérieurement reconnu comme l¿exploitant à Rennaz (n° 5412-1007, anciennement n°5412-0007) est aujourd¿hui affermée par la société Les Jardins du Rhône S.A. M. Werner Rathgeb, à notre connaissance, n¿est ni actionnaire, ni administrateur, ni employé de cette personne morale dont le nom précédent était Le Potager du Château SA.
A ce jour, nous n¿avons par ailleurs aucun enregistrement de données qui ferait apparaître M. Werner Rathgeb comme l¿exploitant d'une entreprise ou d'une exploitation agricole sise dans le canton de Vaud. »
Selon l¿extrait du registre du commerce relatif à la société Les Jardins du Rhône SA, la société a été constituée en 2000 et le capital actions est composé de 100 actions nominatives de CHF 1'000 fr. chacune. L¿inscription mentionne un apport en nature : « selon convention du 25 février 2000 et inventaire au 31 décembre 1999 : actifs (CHF 2'233'461.15) et passifs (CHF 563'265.38), soit un actif net de CHF 1'670'195.77 de Werner Rathgeb, à Rennaz ; en contrepartie, il est remis 100 actions.» L¿extrait indique comme administrateurs François Gilliéron, Jean-Marc Roch et Lucien Grob.
Selon le registre foncier, le recourant n'est propriétaire d'aucun bien-fonds situé sur le territoire vaudois.
Requis de se déterminer, dans un délai échéant le 10 mars 2008, sur la recevabilité du recours, le recourant a répondu le 7 mars 2008 dans le cadre de la procédure FO.2007.0017, sous la plume de son conseil : reconnaissant qu¿il s¿était vu retirer l¿entreprise agricole qu¿il exploitait auparavant au profit de son épouse, dans le cadre de sa procédure en divorce, il considère que cette situation ne serait que temporaire de sorte que sa qualité d¿exploitant à titre individuel devrait être admise. Le recourant s¿est encore déterminé spontanément le 9 avril 2008 en invoquant le fait qu¿il serait encore propriétaire des actions de la société « Au Grand Clos SA ».
L¿instruction des deux causes FO.2007.0015 et FO.2007.0017 a été reprise par une autre juge instructeur en mars 2008.
Au vu du courrier du recourant du 9 avril 2008, ce dernier a été invité à produire toute preuve de sa qualité d¿actionnaire majoritaire au jour d¿aujourd¿hui de « Au Grand Clos SA » et de sa qualité d¿exploitant à titre personnel du domaine propriété de cette société.
E. Le 10 avril 2008, Werner Rathgeb a formé recours contre une autre décision de la Commission foncière, lui refusant la vente d¿une parcelle sise sur la commune de Puidoux et autorisant la vente à un tiers non exploitant. Cette cause a été enregistrée sous la référence FO.2008.0010 et suspendue jusqu¿à droit jugé dans la présente procédure.
F. Par courrier du 5 mai 2008, le recourant a retiré son recours dans la cause FO.2007.0017. Cette procédure a en conséquence été rayée du rôle.
G. Il s¿est en revanche déterminé sur sa qualité d'exploitant le 19 mai 2008 dans le cadre de la présente procédure, et a produit un lot de pièces à cet égard. Parmi celles-ci figure un courrier du Service de l¿agriculture, du 20 février 2004, dont il ressort notamment que différentes sociétés exploitent le domaine du Château de Rennaz : cette exploitation, connue sous la raison sociale "Au Grand Clos SA" aurait été scindée en deux exploitations distinctes dès 2000, sous les raisons sociales Potager du Château SA [actuellement Les Jardins du Rhône SA] et Légumes du Haut-Lac SA, chacune devenant locataire d¿une partie de la propriété agricole de "Au Grand Clos SA" et de parcelles de tiers. Ces exploitations ont toutefois été considérées comme une seule exploitation par le Service de l¿agriculture et seraient, dès 2003, en mains de Mme Rathgeb sous le nom de Potager du Château SA, en tant que bénéficiaire d¿un bail à ferme sur l¿entier du domaine de Grand Clos SA jusqu¿en 2017.
L¿autorité intimée s¿est déterminée le 23 mai 2008 à ce sujet en considérant que le recourant n¿avait pas justifié sa qualité d¿exploitant à titre personnel, ni sa titularité des actions de la société "Au Grand Clos SA".
L¿extrait du registre du commerce de « Au Grand Clos SA » indique Mme Patricia Rathgeb comme administratrice unique.
Le tribunal a statué à huis clos.
Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. La qualité pour recourir est régie par l¿art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) dont la teneur est la suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu¿elle soit annulée ou modifiée. Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d¿autres personnes ou autorités à recourir,
b) les dispositions du droit fédéral."
La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11) a pour but d¿encourager la propriété foncière rurale, de renforcer la position de l¿exploitant à titre personnel en cas d¿acquisition d¿entreprises et d¿immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l¿acquisition des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l¿autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n¿étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix convenu est surfait (let. b) ou lorsque l¿immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d¿exploitation de l¿entreprise de l¿acquéreur, usuel dans la localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime d'exception permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit pas personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel" (art. 64 al. 1 let. f LDFR).
2. Se fondant sur sa qualité d'exploitant à titre personnel, le recourant s'en prend à l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole octroyée par l'autorité intimée à Dilip SA. L'autorité intimée lui conteste la qualité pour recourir vu l'absence de qualité d'exploitant à titre personnel.
Selon l¿art. 83 al. 3 LDFR, les parties à un acte d¿aliénation d¿un immeuble agricole peuvent recourir contre le refus d¿autorisation, tandis que l¿autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d¿emption, du droit de préemption ou du droit à l¿attribution peuvent recourir contre l¿octroi de l¿autorisation. Selon la jurisprudence, cette disposition ne contient cependant pas, malgré sa formulation restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour recourir contre l¿octroi de l¿autorisation. Elle doit être interprétée conformément à l¿intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un droit de recours au fermier ainsi qu¿aux titulaires du droit d¿emption, du droit de préemption ou du droit d¿attribution en les mentionnant expressément, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l¿environnement ainsi que les organisations professionnelles, telles les associations paysannes (ATF 126 III 274 consid. 1c p. 276). A cet égard, le Tribunal fédéral a notamment jugé que la qualité pour contester une autorisation d'acquérir fondée sur l'art. 64 al. 1 let. f LDFR devait être reconnue à toute personne ayant répondu à l'offre publique et alléguant être exploitant à titre personnel (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006, consid. 1 non publié aux ATF 132 III 658 ; ATF 5A.35/2006 du 5 juin 2007, consid. 2 non publié aux ATF 133 III 562). Dans la première affaire citée, le Tribunal fédéral s'est saisi du recours formé par le tiers qui se disait candidat à l'acquisition alors que sa qualité d'exploitant à titre personnel était litigieuse dans la mesure où il lui était reproché d'avoir agi en tant que prête-nom. Sur la base de cette jurisprudence, le tribunal de céans a reconnu la qualité pour agir du recourant Werner Rathgeb (FO.2006.0014 du 30 novembre 2007). Dans ce dernier arrêt toutefois, la qualité d'exploitant à titre personnel était litigieuse mais avait souffert de rester indécise.
Contrairement à l'affaire précitée, dans le cas présent, l'autorité intimée a d'emblée confirmé que le recourant n¿était plus enregistré comme exploitant et qu¿il n¿exploitait, à sa connaissance, aucune entreprise ou exploitation agricole dans le canton. Ce dernier a en outre expressément reconnu, dans ses déterminations du 7 mars 2008 dans le cadre de la procédure FO.2007.0017, qu'il ne jouissait plus de cette qualité. Or la jurisprudence a eu l¿occasion de rappeler que l¿art. 83 LDFR exclut que les décisions prises en application de la LDFR soient attaqueés par des tiers quelconques (ATF 129 III 583 consid. 3.1., p. 585/586 ; arrêt FO.2006.0005 du 13 mars 2007).
3. Si l¿on suit la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral selon laquelle cette question relève du droit du fond (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006, consid. 1 non publié aux ATF 132 III 658 ; ATF 5A.35/2006 du 5 juin 2007, consid. 2 non publié aux ATF 133 III 562; arrêt FO.2005.0019 du 20 novembre 2006), le recourant ne peut prétendre être exploitant au sens de l¿art. 9 LDFR, quand bien même il l¿aurait été dans le passé. L'art. 9 al. 1 LDFR définit l'exploitant à titre personnel comme quiconque cultivant lui-même les terres agricoles et, s'il s'agit d'une entreprise agricole, dirigeant personnellement celle-ci (cf. notamment FO.1997.0035 du 22 décembre 1997; ATF 5A.2/1998 du 23 juin 1998 ; arrêts FO.2002.0032 du 27 mai 2004). Le recourant a certes exposé à cet égard que cette qualité lui avait été retirée au profit de son épouse dans le cadre des mesures provisoires rendues en relation avec sa procédure de divorce. Selon lui, cette situation ne serait que temporaire. Le tribunal ne peut suivre le recourant sur ce point. Il convient au contraire de prendre en compte les compétences existant au moment de la requête, respectivement au moment où la décision doit être rendue (Donzallaz, Traité de droit agraire suisse : droit public et droit privé, Tome 2, Berne 2006, p. 614 et référence citée). A ces moments-là, le recourant n¿était plus exploitant à titre personnel. Les documents qu¿il a produits en cours d'instruction ne font que confirmer ce fait ou se réfèrent à une situation qui n¿est plus d¿actualité. Il ne permettent en particulier pas d¿établir sa titularité sur les actions de l¿une ou l¿autre des sociétés exploitant le domaine agricole à Rennaz. A cet égard, si l¿extrait du registre du commerce relatif à la société Les Jardins du Rhône SA indique un apport en nature effectué par le recourant lors de la constitution de la société en 2000 contre remise de 100 actions nominatives, ce dernier ne démontre pas qu¿il serait aujourd¿hui encore actionnaire de cette société. L¿autorité intimée était ainsi fondée à considérer que le juste motif de l¿art. 64 al. 1 let. f LDFR était réalisé, vu l¿absence d¿une demande faite par un exploitant à titre personnel.
4. Par conséquent, le recours doit être rejeté et la décision de la Commission foncière rurale confirmée. Le recourant, qui succombe, est tenu de supporter les frais du recours (art. 55 LJPA). Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission foncière rurale Section 1 du 28 septembre 2007 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Werner Rathgeb.
Lausanne, le 8 septembre 2008
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.