CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 juillet 2003
sur le recours interjeté par Michel DELEVAUX, agriculteur-viticulteur, Port St-Louis à 1165 Allaman, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat, Petit-Chêne 18, Case postale 3420, 1002 Lausanne
contre
la décision de la Commission d'affermage du 11 janvier 2002 (affermage par parcelles et résiliation de bail)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Daniel Malherbe et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Thierry de Mestral.
Vu les faits suivants:
A. Le 1er novembre 1999, Jean-Charles Chevalley (propriétaire) et Michel Delévaux (fermier) ont signé un contrat de bail à ferme portant sur l'ensemble du domaine "La Fouly", à Montherod, Gimel et Pizy, soit les parcelles suivantes:
Feuillet
Situation
Superficie affermée
Superficie totale
421
Gimel
16'403 m2
16'403 m2
429
Gimel
84'729 m2
84'729 m2
434
Gimel
20'183 m2
25'377 m2
282
Montherod
55'607 m2
56'088 m2
25
Pizy
40'986 m2
40'986 m2
26
Pizy
19'239 m2
21'734 m2
29
Pizy
2'087 m2
2'087 m2
En cours d'instruction, le Tribunal a requis une expertise; il en sera question ci-dessous (lettre F). Concernant la surface du domaine agricole, l'expert s'est demandé s'il convenait de tenir compte de fermages complémentaires. Il a été fait mention au dossier du domaine de "La Repentance" (24,5 ha), propriété de la Confédération par la place d'armes de Bière. Selon l'expert, Jean-Charles Chevalley n'a jamais pris le domaine de "La Repentance" à bail quant bien même il "semblerait" qu'il l'ait exploité en commun avec Raymond Delafontaine.
B. Bien que faisant partie intégrante du domaine, l'immeuble ECA 274, constituant l'habitation principale de Jean-Charles Chevalley, la place-jardin de 873 m2 ainsi que les surfaces cadastrées bois (5'194 m2 et 2'495 m2) n'ont pas été incluses dans le bail.
Concernant le bâtiment d'habitation ECA 274, l'expert a constaté qu'il s'agissait d'une ancienne bâtisse partiellement rénovée. Elle consistait en quatre appartements:
- cinq pièces et demie au rez,
- deux pièces et trois pièces et demie au premier étage,
- cinq pièces et demie au second étage.
Selon l'expert, le seul appartement qu'il était envisageable de louer était celui du rez-de-chaussée, ceci non parce qu'il était le seul habitable en l'état, mais pour des raisons pratiques de proximité et d'accès pour l'exploitation du domaine agricole.
C. Le 14 décembre 1999, Jean-Charles Chevalley a adressé une requête à la Commission d'affermage portant sur l'affermage par parcelles ainsi que sur l'approbation du fermage annuel du domaine par 19'000 francs.
Concernant cette demande, le 21 mars 2001, le Service de l'agriculture a émis un préavis négatif. Selon lui, le fait de soustraire l'habitation de Gimel (ECA 274) du bail conduirait à "dissoudre l'unité économique indépendante" constituée par l'entreprise agricole. Cela aurait pour conséquence:
- "de diminuer la rentabilité du domaine au point de ne plus pouvoir offrir à une famille paysanne de bons moyens d'existence, dans une situation objective prenant en compte les loyers potentiels des logements créés licitement;
- de ne plus remplir les conditions de base posées par la FIR, le FIA, le SLOG et le SAT en matière d'octroi de crédits et d'autorisation de construire hors des zones à bâtir, à savoir la justification de la nécessité des logements créés pour l'entreprise concernée".
La Commission d'affermage a pris acte de ce préavis. Elle a demandé des précisions complémentaires au Service de l'agriculture qui les lui a fournies le 1er mai 2001:
En application du mode de calcul décrit par Studer et Hofer, la limite inférieure des bons moyens d'existence pour cette entreprise, exprimée sous forme de revenu social normalisé théorique est de 101'168 francs.
Le revenu social de ce domaine, calculé selon le budget établi à partir des normes susmentionnées, s'élève à 121'356 francs.
Conclusion: l'entreprise considérée offre de manière objective de bons moyens d'existence, et la soustraction d'immeubles aurait pour conséquence de ne plus pouvoir les offrir.
Il convient de préciser que le Service de l'agriculture a tenu compte, pour les calculs du cas d'espèce, d'une surface exploitée de 43,6 ha.
La Commission d'affermage s'est fondée sur ce préavis. Dans une première décision du 23 mai 2001, elle a rejeté la requête d'affermage par parcelles, résilié le bail et ordonné l'évacuation de Michel Delévaux.
D. Michel Delévaux a recouru contre cette décision le 18 juin 2001; il a requis qu'une expertise détermine si, avant l'affermage, l'entreprise agricole Chevalley offrait de bons moyens d'existence à une famille paysanne. Il a conclu à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'autorisation requise.
En cours de procédure, le 24 août 2001, la Commission d'affermage a précisé qu'elle s'était fondée par erreur sur un revenu social du domaine de 121'356 fr. au lieu de 118'776 francs. Cela n'a pas modifié sa position puisque le nouveau montant de 118'776 fr. est encore supérieur à la limite des bons moyens d'existence considérés, à savoir 101'168 francs.
Le Tribunal administratif a admis le recours par arrêt du 5 novembre 2001 (FO 2001/0010) au motif que la composition de la commission d'affermage était irrégulière.
E. La Commission d'affermage, siégeant dans une nouvelle composition, a rendu le 11 janvier 2002 une seconde décision, identique à celle du 23 mai 2001.
Michel Delévaux a recouru le 24 janvier 2002 contre cette décision. Il a reproché à la Commission d'affermage d'avoir estimé la rentabilité du domaine en y incluant le domaine "La Repentance", d'une surface de 24,7 ha, propriété de la Confédération. Le calcul serait ainsi complètement faussé. Il a conclu, sous suite de dépens :
I. La décision prise par la Commission d'affermage le 11 janvier 2002 est annulée.
II. L'autorisation d'affermage par parcelles est accordée à M. Jean-Charles Chevalley afin d'affermer ses parcelles à M. Delévaux selon bail à ferme du 1er novembre 1999 avec tous ses avenants.
La Commission d'affermage s'est déterminée le 13 février 2002. Elle a conclu au rejet du recours.
Michel Delévaux a confirmé ses conclusions dans un mémoire complémentaire adressé au tribunal de céans en date du 22 avril 2002.
F. L'expert Walter Frei, mandaté par le juge instructeur, a rendu son rapport le 28 novembre 2002. On en extrait le passage suivant:
Une entreprise agricole offre de bons moyens d'existence si son revenu social normalisé est parmi les plus élevés de la région. Afin de déterminer si l'entreprise agricole concernée offre, avant affermage, de bons moyens d'existence au sens de l'art. 31 al. 2 lit. b LBFA, il nous faut donc comparer le revenu total objectivement réalisable sur l'exploitation aux trois grandeurs qui définissent les bons moyens d'existence :
- la limite inférieure : le revenu réalisable permet de couvrir la consommation moyenne d'une famille paysanne (3.2 à 3.4 UC, unités de consommation) et de constituer des fonds propres (10 % du capital fermier). Dépassée, cette limite indique que l'on ne peut pas exclure, à priori, que l'entreprise n'offre pas de bons moyens d'existence,
- la limite supérieure : le revenu réalisable correspond au revenu paritaire d'une et demi à deux forces de travail (1.75 x 240 jours) et à l'intérêt des fonds propres engagés (4 % du 70 % du capital fermier). Dépassée cette limite indique que l'entreprise offre, à priori, de bons moyens d'existence,
- le seuil (délimitation relative ) : le revenu correspond à celui de la moitié des exploitations principales de la région qui obtiennent les meilleurs résultats. Dépassé, ce seuil indique que l'entreprise offre de bons moyens d'existence.
Les deux limites extrêmes, celle inférieure et celle supérieure, sont des limites absolues objectives et valables dans toute la Suisse. Les éléments de base permettant leur calcul proviennent de la moyenne suisse des exploitations de plaine de taille comparable (20 à 30 ha). Le seuil est également une valeur objective, il est adapté aux conditions locales, conformément aux critères énoncés précédemment.
S'agissant des calculs des revenus du domaine Chevalley, l'expert a retenu les chiffres essentiels suivants:
Marge brute, sous-total fr. 53'691.-- Paiements directs, sous-total fr. 67'268.-- Charges de structures sous-total % fr. 95'055.-- Revenu agricole fr. 25'905.-- Revenu accessoire 99/01 * fr. 24'196.-- Revenu total effectif fr. 50'101.--
* valeur normée de la FAT
S'agissant du calcul des bons moyens d'existence, l'expert a considéré ce qui suit:
Revenu agricole théorique (RAT) 99/01
limite inférieure
limite supérieure
Elément de calcul : consommation familiale (3.3 UC à fr.20'913.--)
fr. 69'013.-création appropriée de fonds propres (10 % de fr.256'566.--, capital fermier)
fr. 25'657.-revenu paritaire (98/00) (1.75 x 240 jours à fr.262.--)
fr. 110'040.-rémunération du capital propre (4 % du 70 % de fr.375'267.--)
fr. 10'507.--
RAT
fr. 94'670.-fr. 120'547.-seuil régional d'exploitation de plaine (revenu agricole) fr.67'386.--
Les chiffres retenus par l'expert pour le calcul des limites inférieures et supérieures de revenu agricole théorique sont ceux des moyennes des années 1999 à 2001. Ceci afin d'éviter les fluctuations conjoncturelles annuelles possibles et de donner une meilleure assise statistique aux limites et au seuil régional. L'expert précise que le seuil régional correspond au revenu agricole des exploitations de plaine (moyenne 99/01) avec prestations écologiques prouvées, sans exploitations bio.
Il est arrivé à la conclusion suivante:
- (...) un revenu agricole de 25'905 fr. place, au sens de la LBFA, l'exploitation de "La Fouly" clairement dans la catégorie des entreprises agricoles.
- Le seuil régional (67'386 fr.) n'est pas atteint par le revenu agricole total (50'101 fr.). Par ailleurs ce même seuil se situe bien en deçà de la limite inférieure (94'670 fr.), ce qui ne lui donne plus qu'un caractère informatif.
Effectivement, la limite inférieure dépassée indiquerait que l'on ne peut pas exclure, a priori, que l'entreprise n'offre pas de bons moyens d'existence.
Inversement, cette limite inférieure non atteinte indique clairement que l'entreprise n'offre, a priori, pas de bons moyens d'existence.
Conclusions :
Il ressort de ce qui précède (...) que le revenu agricole total réalisable sur l'exploitation de "La Fouly" n'atteint ni le revenu limite inférieur ni le revenu seuil régional.
Ainsi, au sens de la LBFA, l'exploitation de "La Fouly" est une entreprise agricole, mais n'offre pas de bons moyens d'existence.
Il convient de préciser que le détail du calcul du budget 2001 figure en annexe du rapport d'expertise.
La Commission d'affermage s'est déterminée le 6 janvier 2003 (document daté par erreur de 2002) sur le rapport d'expertise déposé par Walter Frei. Maintenant sa position, elle a reproché à l'expert de ne pas avoir tenu compte des affermages complémentaires dont disposait Jean-Charles Chevalley auprès de la Confédération ni d'autres affermages complémentaires qui auraient pu exister lors de la conclusion du bail à ferme. Elle a également contesté le calcul de l'expert concernant les charges de fermage.
G. Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par les art. 50 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (ci-après: LBFA) et 23 al. 1 de la loi vaudoise du 10 septembre 1986 d'application de la LBFA (ci-après: LVBFA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. La LBFA soumet l'affermage par parcelles au régime de l'autorisation. Nul ne peut, sans autorisation, distraire d'une entreprise agricole des immeubles ou des parties d'immeubles en vue de leur affermage (art. 30 al. 1). Avant que le fermier n'entre en jouissance de la chose affermée, le bailleur doit demander l'autorisation à l'autorité cantonale (art. 31 al. 1). L'art. 31 al. 2 et 2bis LBFA énumère les cas dans lesquels l'autorité accorde l'autorisation d'affermage par parcelles. En particulier, l'autorisation est accordée si, avant l'affermage, l'entreprise agricole n'offrait déjà plus à une famille paysanne de bons moyens d'existence (art. 31, al. 2, lettre b). La loi fixe une obligation: "l'autorisation d'affermage par parcelles doit être donnée aux entreprises qui n'ont plus ces moyens" (B. Studer, E. Hofer: Droit du bail à ferme agricole, Brugg, 1988, p. 234).
Si elle refuse l'autorisation, l'autorité cantonale résilie le bail à ferme pour le prochain terme raisonnable de printemps ou d'automne et ordonne l'évacuation de l'immeuble (art. 32 al. 1 LBFA).
3. En l'espèce, dissoudre l'unité économique indépendante de l'entreprise agricole, propriété de Jean-Charles Chevalley, est un affermage par parcelles soumis au régime de l'autorisation (art. 30 ss LBFA). Il convient d'examiner si, comme le soutient le recourant, cette autorisation doit être accordée au motif que cette entreprise n'offrait déjà plus à une famille paysanne de bons moyens d'existence avant l'affermage (art. 31 al. 1, lettre b, LBFA).
L'autorité intimée répond par la négative. Pour elle, l'entreprise agricole, propriété de Jean-Charles Chevalley offrait, avant affermage par parcelles, de bons moyens d'existence à une famille paysanne. Le bail conclu entre le recourant et le propriétaire aurait pour conséquence, notamment, de diminuer la rentabilité du domaine dans une mesure inacceptable du point de vue de la LBFA au point que l'affermage par parcelles ne peut qu'être refusé. L'intimée se fonde sur le préavis du Service de l'agriculture. Les calculs de ce service, agréés par l'intimée, tiennent compte du fait que l'entreprise de Jean-Charles Chevalley couvrirait une surface agricole utile de 43,6 ha. Il est toutefois constant que le domaine de "La Fouly" a une surface agricole utile de 23,9 ha. Donc, le Service de l'agriculture a calculé la rentabilité de l'entreprise agricole de Jean-Charles Chevalley en y incluant le domaine de "La Repentance", propriété de la Confédération.
Pour le recourant, seuls les 23,9 ha. du domaine de "La Fouly" devraient entrer dans le calcul de rentabilité, à l'exclusion du domaine de "La Repentance". L'expert Frei s'est prononcé sur cette question: selon lui, il est difficile de savoir si un lien juridique a uni Jean-Charles Chevalley et la Confédération, propriétaire de "La Repentance", concernant de domaine. Ce qui est clair, c'est qu'au moment de la demande d'affermage par parcelles, le 14 décembre 1999, Jean-Charles Chevalley n'exploitait pas le domaine de "La Repentance" et ne l'avait pas pris à bail. De sorte que la surface agricole utile à prendre en considération pour le calcul de la rentabilité du domaine se limite à "La Fouly" qui couvre une surface agricole utile de 23,9 ha.
Il ressort de ce qui précède que la décision querellée est fondée sur l'appréciation du Service de l'agriculture qui a effectué un calcul théorique tenant compte à tort de la surface du domaine de "La Repentance". L'autorité doit tenir compte des réalités et non d'un affermage théorique (voir B. Studer, E. Hofer, op. cit., p. 235). Le calcul fait par l'autorité intimée retient donc une surface totale trop importante et qui devrait être nettement inférieure (23,9 ha. au lieu de 43,6 ha.). Il n'est donc pas possible de suivre l'autorité intimée lorsqu'elle affirme, en se basant sur le préavis du Service de l'agriculture, que l'entreprise agricole de Jean-Charles Chevalley offre à une famille paysanne de bons moyens d'existence et que l'affermage par parcelles aurait pour effet de la réduire au point qu'elle ne les offrirait plus.
L'expert a analysé la rentabilité du domaine "La Fouly" et a conclu que cette entreprise agricole n'offre pas de bons moyens d'existence à une famille paysanne. Le Tribunal administratif ne voit aucune raison de mettre en cause cette affirmation.
4. Cela ne signifie pas encore que les conditions de l'art. 31 al. 2, lettre b, LBFA soient remplies et que l'autorisation d'affermage par parcelles doive être accordée. Il s'agit de déterminer si l'entreprise agricole de Jean-Charles Chevalley n'offrait déjà plus à une famille paysanne de bons moyens d'existence, avant l'affermage.
L'expertise versée au dossier permet de répondre à cette question. L'immeuble ECA 274 est décrit par l'expert comme une ancienne bâtisse partiellement rénovée, les travaux ayant été interrompus. Le bâtiment se divise en plusieurs logements. Le seul appartement qu'il soit envisageable de louer et celui du rez-de-chaussée pour des raisons pratiques de proximité et d'accès pour l'exploitation du domaine agricole. Selon l'expérience générale de la vie, un tel immeuble ne permettrait pas de dégager un revenu locatif substantiel.
L'expert écrit qu'il est possible de réaliser sur le domaine "La Fouly" un revenu agricole de 25'905 francs. Or, pour que ce domaine offrît de bons moyens d'existence, il eût fallu qu'il permît de réaliser un revenu au moins équivalent à celui atteint par la moitié des exploitations principales de la région qui obtiennent les meilleurs résultats, à savoir: 67'386 francs.
Au vu de ces chiffres, il est possible d'affirmer qu'ajouter le revenu locatif peu substantiel de l'immeuble ECA 274 à celui du domaine ne permettrait pas d'atteindre le seuil des bons moyens d'existence pour une famille paysanne. Il ne se justifie pas d'examiner d'éventuels problèmes liés à la place jardin de 873 m2 et aux surfaces cadastrées bois de 5'194 m2 et 2'495 m2, leurs hypothétiques revenus locatifs étant négligeables. En conclusion, avant l'affermage, l'entreprise agricole n'offrait déjà plus à une famille paysanne de bons moyens d'existence; il importe peu, à cet égard, que l'immeuble ECA 274 soit ou non compris dans le bail.
Pour ces motifs, le domaine "La Fouly" n'offrait déjà plus à une famille paysanne de bons moyens d'existence avant l'affermage par parcelles. Les conditions posées par l'art. 31 al. 2, lettre b, LBFA sont remplies. L'autorisation d'affermage par parcelles requise doit être accordée.
5. Par surabondance, l'autorisation doit également être accordée aux entreprises qui n'offrent que de maigres moyens d'existence. La LBFA ne protège pas ces entreprises de l'affermage par parcelles. L'art. 31 LBFA ne veut maintenir que les entreprises offrant de bons moyens d'existence, les plus petites pouvant être affermées par parcelles (B. Studer, E. Hofer, op. cit., p. 234, s.).
En l'espèce, il ressort du rapport d'expertise versé au dossier que le domaine "La Fouly" offre des possibilités de gain largement inférieures au seuil de rentabilité. Même si cette entreprise agricole offrait de maigres moyens d'existence, l'autorisation d'affermage devrait être accordée.
6. Le juge instructeur de Tribunal administratif a ordonné, en cours de procédure, qu'une expertise détermine la viabilité de l'exploitation de Jean-Charles Chevalley. L'autorité intimée a contesté les résultats de cette expertise et a critiqué le choix des éléments de calculs permettant de l'obtenir.
La preuve par expertise est régie par les art. 57 à 61 de la loi de procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 (ci-après: PCF) en vertu du renvoi de l'art. 19 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (B. Bovay: Procédure administrative, Berne 2000, p. 187). L'expert intervient lorsque le juge doit être éclairé sur les circonstances de la cause qui exigent des connaissances spéciales (art. 57 al. 1er PCF). Les parties s'expriment sur le choix de l'expert, sur sa récusation et sur les questions à poser (art. 57 al. 2 et 58 PCF). L'expert, rendu attentif à la nécessité d'une parfaite impartialité (art. 59 al. 1er PCF), participe à l'instruction de la cause dans la mesure fixée par le juge et donne son avis sur les questions que le juge lui soumet (art. 57 al. 1er PCF).
En l'espèce, ces règles ont été respectées; l'intimée de s'est pas opposée au choix du Tribunal quant à la personne de l'expert ni au mandat à lui confié.
L'autorité intimée reproche à l'expert d'avoir calculé la rentabilité de l'entreprise agricole sans avoir tenu compte du domaine de "La Repentance" en tant qu'affermage complémentaire. Mais ce point a été examiné par l'expert. Il s'est avéré que Jean-Charles Chevalley n'a jamais pris le domaine de "La Repentance" à bail. Dès lors, il n'y a pas lieu d'en tenir compte dans le calcul de rentabilité de l'entreprise agricole.
L'autorité intimée reproche encore à l'expert d'avoir pris en considération un atelier de vaches mères plutôt que des vaches laitières. Dans le cas d'espèce, l'affermage par parcelles consiste à exclure du bail l'immeuble ECA 274 constituant l'habitation principale de Jean-Charles Chevalley, la place-jardin de 873 m2 ainsi que les surface cadastrées bois (5'194 m2 et 2'495 m2). Dès lors, le Tribunal ne voit pas en quoi le fait de prendre en considération des vaches mères plutôt que des vaches laitières peut avoir une influence sur la solution du litige.
L'autorité intimée reproche ensuite à l'expert "quelques erreurs mineures qui ne remettent pas en cause les résultats". Il n'y a donc pas lieu de s'y arrêter.
L'autorité intimée reproche également à l'expert d'avoir pris en compte un fermage (ndr.: pour l'année 2001), de 21'964 fr. au lieu de 13'028 francs. L'intimée à effectué son calcul sur la base de la méthode dite "entreprise" et en se fondant sur les chiffres de l'année 2001 uniquement. Par opposition, le calcul de l'expert prend en compte les données des années 1999 à 2001; il s'agit d'une moyenne, afin d'éviter les fluctuations conjoncturelles annuelles possibles et de donner aux résultats une meilleure assise statistique. Une telle méthode est plus convaincante que celle de l'intimée.
L'autorité intimée reproche enfin à l'expert d'avoir fait "l'impasse sur la présence d'un logement dans le bail à ferme du domaine". Mais, comme il a été précisé ci-dessus (consid. 4), les chiffres retenus et les observations faites par l'expert permettent au Tribunal de trancher cette question. Le rapport d'expertise est donc suffisamment complet sur ce point.
En résumé, le rapport d'expertise versé au dossier est suffisamment complet et précis pour permettre au Tribunal de statuer. Le Tribunal ne voit aucune raison de s'en écarter ni d'ordonner un complément d'expertise ou une autre expertise.
7. Il ressort des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision prise par la Commission d'affermage le 11 janvier 2002 annulée. L'autorisation d'affermage par parcelles doit être accordée aux conditions prévues par le bail à ferme signé le 1er novembre 1999 par Jean-Charles Chevalley et le recourant, avec tous ses avenants. Le recourant qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel a droit à des dépens, les frais étant laissés à la charge de l'Etat (art. 55 LJPA), y compris les frais d'expertise.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision prise par la Commission d'affermage le 11 janvier 2002 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par la Commission d'affermage, versera à Michel Delévaux une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
jc/Lausanne, le 21 juillet 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)