CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 août 2001
sur le recours interjeté par Ulrich BERSIER, Chemin du Motty 15, 1026 Echandens
contre
la décision rendue le 18 juillet 2000 par la Commission d'affermage du canton de Vaud, Av. des Jordils 1, 1006 Lausanne (fermage maximum)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Daniel Malherbe et M. André Vallon, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par contrat de bail à ferme conclu le 21 juin 1993 pour une durée initiale de neuf ans, Ulrich Bersier a loué aux frères Jean-Jacques et Frédéric Roux, à raison de 29'000 fr. par année, 16,3 hectares de terres agricoles ainsi qu'une écurie et un rural sis sur la Commune de Villarzel.
B. Par lettre adressée le 10 mars 2000 au Bureau du contrôle des fermages du Service cantonal de l'agriculture, les frères Roux se sont opposés au montant du fermage précité, respectivement ont sollicité de cette autorité qu'elle s'y oppose, produisant un rapport d'expertise privée effectuée le 1er décembre 1999 par le bureau Le Cové SA, à Lausanne, qui conclut à un fermage maximum licite de 16'048 fr.
Ayant soumis le rapport précité à l'examen de son propre expert, le Service de l'agriculture fit siens les calculs correctifs effectués par ce dernier sur la base des données recueillies par Le Cové SA et arrêta le fermage maximum exigible à 18'790 francs.
Dans un préavis adressé le 9 juin 2000 à la Commission d'affermage, le Service de l'agriculture renonça à s'opposer au fermage convenu, estimant que celui-ci correspondait aux fermages maximaux licites pratiqués à l'époque de la conclusion du bail, mais demanda que le fermage litigieux soit ramené à 18'790 fr. pour la prochaine année de bail.
C. Ainsi saisie du dossier, la Commission d'affermage (ci-après: la commission) a elle-même rempli, le 20 juin 2000, une formule de requête de décision en constatation du fermage. Sur la base des pièces transmises par le Service de l'agriculture, elle ramena le montant du fermage de 29'000 fr. à 18'790 fr. par décision du 18 juillet 2000.
D. Ulrich Bersier a recouru contre cette décision par acte adressé à la commission le 4 août 2000, transmis au Tribunal de céans le 31 août suivant. La commission a produit sa réponse au recours le 24 novembre 2000, Ulrich Bersier ses ultimes observations le 6 décembre suivant. Interpellés, les fermiers ne se sont pas manifestés.
E. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) A teneur de l'art. 50 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), les décisions de l'autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les trente jours à l'autorité cantonale de recours. Interjeté dans ce délai, tel qu'également retenu à l'article 23 de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1895 sur le bail à ferme agricole (LVBFA: RSV 3.5.C), le recours est formé en temps utile; répondant aux autres conditions prévues par cette disposition, il est au surplus recevable en la forme.
b) A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité d'une décision de la Commission d'affermage, le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
2. a) Le Conseil fédéral et le Parlement ont estimé que l'importance économique des baux à ferme ne permettait pas de les laisser au libre jeu de la loi de l'offre et de la demande dans un marché déséquilibré, la protection de la plus faible des deux parties, le preneur, justifiant le contrôle des fermages. Ainsi, aux termes de l'art. 36 al. 1er LBFA, le fermage est soumis au contrôle de l'autorité et ne peut dépasser la "mesure licite". Celle-ci, fixée selon les articles 37 à 41 LBFA et l'Ordonnance du conseil fédéral du 11 février 1987 sur les fermages (RS 221.213.221; ci-après: l'ordonnance), constitue le "fermage licite" qui, s'il ne peut être dépassé, peut ne pas être atteint. Les autorités se bornent en conséquence à examiner si le fermage est trop élevé au regard du prix maximum autorisé (Studer et Hofer, Le droit du bail à ferme agricole, Brugg 1988, p. 272 ss).
b) Ainsi, le fermage d'une entreprise doit-il être soumis à l'approbation préalable de l'autorité (art. 42 LBFA), alors que le contrôle du fermage convenu pour un immeuble agricole s'exerce par la faculté conférée à l'autorité de s'y opposer d'office ou à la demande des fermiers - dans un délai de trois mois à compter du jour où elle a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du fermage (art. 43 LBFA). Dans le canton de Vaud, le Service de l'agriculture est compétent pour former cette opposition (15 lit. c LVBFA), la Commission d'affermage étant quant à elle compétente pour statuer sur celle-ci, décider du caractère licite du fermage convenu et ramener celui-ci le cas échéant au montant considéré comme tel (art. 13 lit. e LVBFA).
De manière générale, la Commission d'affermage est également compétente pour rendre, à la demande d'une partie qui y a un intérêt légitime, une décision en constatation sur la question de savoir si la réduction de la durée du bail, l'affermage par parcelles, l'affermage complémentaire ou le montant du fermage peuvent être approuvés ou autorisés (art. 49 LBFA et 13 lit. f LVBFA).
3. En l'espèce, le recourant, qui admet devoir revoir le loyer à la baisse, conclut à l'établissement d'un fermage licite de 24'000 fr. A l'appui de son pourvoi, il se plaint en substance de ne pas avoir été entendu, respectivement de ce que la procédure, fondée sur des données recueillies par un expert mandaté par les seuls fermiers, n'a pas été menée en contradictoire; il met également en cause certaines estimations, notamment s'agissant des avantages retirés par les fermiers de l'affermage complémentaire dont il est question, et s'indigne du fait que le nouveau fermage ne lui permet pas de couvrir ses propres frais.
4. a) L'autorité intimée, qui se borne à affirmer que le montant du fermage doit être ramené à 18'790 fr. en motivant sa décision par le cas d'application du seul art. 44 LBFA, ne pouvait se fonder sur cette disposition pour entériner le préavis du Service de l'agriculture.
S'agissant en l'espèce d'immeubles agricoles, le contrôle du fermage tel que requis par les fermiers devait s'exercer par la procédure prévue à l'art. 43 LBFA. Or, en pareil cas, seule l'autorité désignée par le canton, à l'exclusion des parties ou de tiers, est autorisée à former l'opposition prévue par la loi (Studer/Hofer, op. cit., p. 299, ad art. 43 al. 1). Le Service de l'agriculture ayant expressément renoncé à cette prérogative dans son préavis adressé le 9 juin 2000 à la commission, celle-ci n'était donc plus compétente pour statuer sur le montant du fermage en vertu de cette procédure.
b) Cela étant, si l'on considère que le Service de l'agriculture pouvait - par économie de procédure et compte tenu de son pouvoir de contrôle général de l'application des chapitres 3 et 4 LBFA (art. 15 lit. d LVBFA) - se dispenser de renvoyer les fermiers à agir directement devant la commission par le dépôt d'une demande tendant à constater le fermage licite ou à adapter celui convenu, respectivement que la commission pouvait s'estimer valablement saisie d'une telle demande, cette autorité avait alors à statuer en constatation, conformément à l'art. 49 LBFA.
En pareil cas cependant, elle se devait de procéder elle-même à l'instruction de la cause, non seulement en interpellant les fermiers pour qu'ils confirment le dépôt de leur requête et précisent le cas échéant leurs arguments (art. 21 LVBFA), mais en appelant le bailleur à la procédure afin de l'entendre formellement dans ses explications, comme le commande l'art. 47 al. 2 LBFA. L'autorité intimée devait ensuite, sans être tenue par le préavis du Service de l'agriculture, établir d'office les faits en procédant aux mesures d'instruction utiles (art. 22 LVBFA) - notamment s'agissant de l'incidence de conditions locales particulières ou des avantages particuliers d'un affermage complémentaire (art. 7 al. 3 et 4 de l'ordonnance) - pour enfin motiver sa décision en se fondant sur les dispositions applicables.
c) Le droit formel d'être entendu n'ayant pas été respecté, pas plus que la procédure applicable, il n'appartient pas au Tribunal administratif d'y suppléer. La décision attaquée doit être en conséquence annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée, pour instruire et statuer à nouveau.
5. Obtenant gain de cause, mais sans avoir été représenté par un mandataire professionnel, le recourant n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 18 juillet 2000 par la Commission d'affermage est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour instruction et nouvelle décision.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
IV. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 27 août 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif devant la commission de recours DFE (art. 51 LBFA). Le recours s'exerce conformément aux règles de la LPA (RS 172.021).