CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 27 novembre 1997
sur le recours interjeté par la Commune d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la Commission foncière rurale, section I, du 8 août 1997 (refus de l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Antoine Rochat et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Compte tenu de l'achèvement prochain de la route nationale N1, la Commune d'Yverdon-les-Bains a mis sur pied un projet d'aménagement d'une route collectrice destinée à drainer le trafic lié à l'autoroute et à assurer une pénétration "en peigne" de ce trafic dans la ville d'Yverdon. Le tracé prévu pour cette route traverse la parcelle no 3099 du registre foncier d'Yverdon-les-Bains, propriété de Roger Freymond, agriculteur dans cette localité.
B. En vue d'acquérir le terrain nécessaire à cette réalisation, la municipalité de la Commune d'Yverdon-les-Bains a négocié avec l'intéressé la cession d'une surface d'environ 6000 m2, à détacher de la parcelle 3099, en échange de la parcelle no 3045, propriété de la société coopérative Migros Vaud, que cette dernière a accepté de vendre à la Commune d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 320'000 fr., soit 7 fr. 50 le m2. A aussi été convenue la cession gratuite à la commune d'une surface d'environ 1'800 m2 à détacher de la parcelle no 3039, propriété de Roger Freymond, de manière à permettre l'élargissement du chemin de Roseyres. A titre d'indemnisation pour le partage de son domaine par la collectrice sud et la perte de valeur correspondante, les parties ont convenu la vente par la commune à Roger Freymond de la parcelle no 3046, pour le prix de 179'580 fr. soit 7 fr. 50 le m2 (cette parcelle est contiguë à celle de la coopérative Migros).
C. Dans sa séance du 12 décembre 1996, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté les conclusions du préavis municipal no 25, du 29 août 1996, prévoyant notamment les cessions et acquisitions de terrains mentionnées ci-dessus. Le préfet du district d'Yverdon a délivré l'approbation exigée par l'art. 142 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, le 6 mars 1997.
D. Le 9 juillet 1997, une requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I, en vue d'obtenir l'autorisation nécessaire à la vente par la société coopérative Migros Vaud à la Commune d'Yverdon-les-Bains de la parcelle no 3045. Après avoir fait établir par l'expert Daniel Millioud le prix licite au sens de la LDFR, la commission a refusé l'autorisation en date du 8 août 1997, décision qui a été communiquée aux intéressés le 25 août 1997. Un recours a été interjeté le 25 septembre 1997 par la municipalité de la Commune d'Yverdon-les-Bains. La Commission foncière s'est déterminée en date du 3 octobre 1997, concluant au rejet du recours.
Le 30 octobre 1997, la recourante a versé au dossier deux requêtes adressées à la Commission foncière rurale relatives aux échanges et ventes intervenus entre la Commune d'Yverdon-les-Bains et Roger Freymond, dans le cadre des transactions mentionnées ci-dessus sous lettre B. Par des déterminations du 7 novembre 1997, la Commission foncière a maintenu sa décision.
La société coopérative Migros Vaud a renoncé à déposer des observations.
Le Tribunal administratif a statué à huis clos comme il en a avisé les parties le 10 novembre 1997.
Considérant en droit :
1. La décision entreprise est motivée d'une part par le fait que la commission n'était pas saisie de requêtes d'autorisation pour l'ensemble des transactions projetées, qui seules auraient permis de délivrer une autorisation fondée sur l'art. 65 LDFR, et d'autre part sur le prix convenu pour la parcelle 3045, soit 7 fr. 50 le m2, considéré comme surfait aux termes de l'expertise Millioud.
La recourante fait valoir, sur le premier point, que l'acquisition de la parcelle no 3045 était un préalable nécessaire à l'échange devant lui succéder. En cours de procédure, elle a produit les requêtes d'autorisation concernant les autres opérations. Sur la question du prix surfait, la recourante se réfère à l'expertise Millioud, relève que celui-ci a mentionné un certain nombre d'éléments dont il a fait abstraction pour déterminer le prix licite (contexte particulier de l'échange de terrains pour un aménagement routier important, proximité de la zone urbaine d'Yverdon-les-Bains avec les conséquences qui en résultent pour le marché foncier agricole) et critique la manière dont les comparaisons ont été effectuées.
2. Dans la mesure où la recourante, donnant suite aux exigences de la commission, a présenté les requêtes tendant à la délivrance des autorisations nécessaires aux autres opérations liées à la vente de la parcelle no 3045, on doit admettre que ce motif de refus peut être considéré comme désormais non pertinent. Dans ses observations complémentaires du 7 novembre 1997, la commission l'a d'ailleurs implicitement admis, en insistant sur le fait que le principal motif était le prix convenu. Le sort du présent recours dépendra donc de la solution de cette question, qui est finalement la seule qui reste litigieuse.
3. Une collectivité publique est en principe soumise au même régime qu'un particulier en ce qui concerne l'acquisition d'un immeuble agricole (Stalder, Das bäuerliche Bodenrecht, n. 8 in fine ad art. 63; Bandli, ibidem, n. 2 ad art. 65). L'art. 63 let a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) lui est ainsi applicable, selon lequel un tel achat est refusé lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Comme la collectivité ne peut par définition pas être exploitant à titre personnel (Hofer, Das bäuerliche Bodenrecht, n. 22 ad art. 9), tout achat de terre agricole lui serait interdit si les deux dispositions légales suivantes n'avaient pas institué des exceptions. L'art. 64 al. 1er LDFR prévoit tout d'abord que certains justes motifs permettent d'échapper à l'exigence d'une exploitation à titre personnel. Les lettres a et b de l'art. 65 al. 1er LDFR traitent de l'autorisation pour la collectivité d'acheter un immeuble agricole lorsque cela est rendu nécessaire par ses tâches publiques. Seules entrent en considération des tâches dont l'accomplissement commande un emploi du sol; il doit s'agir d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1er al. 1er OAT. On entend par là des obligations étatiques prévues par une norme, celle-ci devant être suffisamment précise quant à l'objet et l'auteur de l'action à entreprendre; il incombera ainsi à l'autorité de démontrer qu'elle souhaite acquérir un immeuble agricole pour une tâche particulière et qu'elle est habilitée à accomplir celle-ci (Bandli, op. cit., n. 5 ad art. 65).
4. En l'espèce, est en cause une opération qui correspond à l'hypothèse visée à l'art. 65 al. 1 lit. b LDFR, soit une acquisition servant au remploi en vue de la réalisation d'un ouvrage public. Comme la recourante l'admet elle-même, il s'agit d'un cas dans lequel les motifs de refus de l'art. 63 LDFR restent applicables, parce qu'on n'est pas en présence d'une acquisition nécessaire directement à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément au plan du droit de l'aménagement du territoire (art. 65 al. 1 lit. a LDFR).
5. Conformément à l'art. 66 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. A cet égard, l'expert Millioud est arrivé à la conclusion que, compte tenu des transactions intervenues dans la région, l'application de la disposition précitée aboutirait à un prix licite de 6 fr. 10 par m2. L'expert s'est toutefois expressément référé au contexte de l'opération, et ses conclusions traduisent d'ailleurs de grandes hésitations puisqu'il indique que le prix de 7 fr. 50 "... pourrait constituer un prix surfait en fonction des références à disposition". Ses hésitations tiennent essentiellement au fait que sa conclusion ne tient pas compte de trois éléments, soit le contexte particulier de l'échange de terrains pour un aménagement routier important, la proximité de la zone urbaine d'Yverdon-les-Bains, enfin le marché foncier agricole un peu particulier dans la région, en raison de la pression de la ville et d'acheteurs différents, comme les maraîchers, par exemple. La commission a suivi les conclusions de l'expert, sans examiner les particularités signalées par celui-ci ni indiquer pourquoi elles ne joueraient pas de rôle en l'espèce. Sous cet aspect, sa décision est critiquable à bien des égards. Aux termes de l'art. 66 LDFR, déterminer si un prix est ou non surfait se limite à première vue à une opération purement mathématique, qui consiste à établir une moyenne en prenant les transactions effectuées dans la région au cours des cinq dernières années et en majorant le chiffre obtenu de 5%. Cette manière de faire a été arrêtée par le législateur au terme d'âpres discussions. Il faut rappeler à cet égard que le projet du Conseil fédéral se référait quant à lui à deux critères laissant une certaine place à l'appréciation, le prix d'acquisition étant surfait quand il "dépasse considérablement" le prix moyen des transactions dans les cinq dernières années, ou lorsqu'il est "manifestement disproportionné par rapport à la valeur de rendement" (FF 1988 III p. 1065). Le texte adopté par les chambres (puis par le souverain en votation populaire) se réfère à des critères en soi précis, mathématiques. En revanche est demeurée l'exigence d'une prise en compte uniquement des prix concernant des "immeubles agricoles comparables de la même région", ce qui implique que l'autorité, qui dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation, examine attentivement si toutes les transactions retenues pour calculer le prix licite concernent bien des immeubles comparables. En l'espèce, la commission n'a pas procédé à cette vérification, et sa décision passe totalement sous silence cet aspect du problème, pourtant dûment mis en évidence par l'expert, dont les réticences apparaissent de manière visible, comme on l'a vu ci-dessus. Si on se réfère d'ailleurs à la liste des transactions jointes à son rapport, on ne peut manquer d'être frappé par le fait que sont prises en comptes des opérations ayant eu lieu dans des communes relativement éloignées d'Yverdon (Fontaines, Concise) et qui sont dans une région très différente, puisqu'il s'agit déjà du Jura. C'est dire que l'appréciation de l'expert n'aurait pas dû être suivie, purement et simplement, sans qu'aucun compte ne soit tenu des nuances et réserves expressément exprimées, qui auraient dû amener la commission à examiner si l'achat envisagé par la Commune d'Yverdon était effectivement comparable aux transactions retenues par l'expertise. En ce qui le concerne en tout cas, le Tribunal administratif ne peut pas suivre purement et simplement des conclusions d'expert assorties de telles réserves, étant rappelé que la force probante d'une expertise est loin d'être absolue, en ce sens qu'elle ne dispense pas le juge d'apprécier le résultat de l'administration de la preuve et de résoudre les questions juridiques qui en découlent (ATF 118 Ia 145 consid. 1a).
A cela s'ajoute qu'on est en présence d'un acquéreur qui est une collectivité publique, et qui n'a pas besoin de la protection instituée par la LDFR (cf. sur ce point Hotz, Das Bauerlichebodenrecht, n. 27 ad art. 66). C'est le lieu de rappeler en effet que la loi doit être appliquée en ayant en vue les objectifs recherchés, tels qu'ils ont été définis par la politique agricole de la confédération, soit le maintien d'exploitations productives, la lutte contre l'accaparement des terres, la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables pour prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille et la protection du fermier (voir sur ce point Message du Conseil fédéral du 19 octobre 1988, FF 1988 III p. 904). En l'espèce, l'opération envisagée par la Commune d'Yverdon, qui doit permettre de réaliser des travaux publics correspondant à un intérêt public évident et important, n'apparaît pas comme pouvant compromettre les objectifs ainsi définis. En particulier, il n'existe aucun risque de voir une exploitation agricole mise en péril., par l'achat d'un terrain à un prix trop élevé, compromettant la rentabilité de l'exploitation.
A cet égard, également, il apparaît que d'autres éléments pourraient justifier le prix de 7 fr. 50 convenu pour l'opération litigieuse. On peut en particulier penser à l'admissibilité d'un supplément de prix dans certains cas, par analogie à la situation visée par l'art. 38 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole, dans la mesure où ce qui est valable pour la valeur de rendement devrait a fortiori l'être pour la valeur vénale (voir sur ce point les considérations émises par l'Office fédéral du registre foncier à l'assemblée générale 1996 de l'Association suisse des conservateurs du registre foncier, RNRF 1996 p. 390 ss, plus spéc. 412).
6. Il résulte de ce qui précède qu'en statuant sans tenir compte de différents éléments susceptibles d'influer sur la décision, la commission a renoncé à faire usage du pouvoir d'appréciation que lui reconnaît la loi, ce qui équivaut à un excès de pouvoir négatif (sur cette notion, voir Moor, Droit administratif, vol. I No 4.3.2.3; Tribunal administratif, arrêt GE 93/032 du 12 novembre 1993). La décision entreprise doit dès lors être annulée et le dossier retourné à la commission pour qu'elle statue à nouveau, le Tribunal administratif ne pouvant pas, s'agissant d'un domaine où l'appréciation joue un rôle important, substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première instance en réformant directement la décision attaquée.
Considérant les conclusions prises en procédure par la commune, le recours doit être considéré comme partiellement admis. L'arrêt sera rendu sans frais, des dépens réduits étant alloués à la recourante (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis;
II. La décision du 8 août 1997 de la Commission foncière rurale, section I, refusant à la Commune d'Yverdon-les-Bains l'autorisation d'acquérir la parcelle No 3045 est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par la Commission foncière rurale, section I, versera à la Commune d'Yverdon-les-Bains une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 1997/gz
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).