A.________, B.________/Commission communale de recours de la commune de Prilly, Municipalité de Prilly | Admission du recours contre la décision de la commission communale de recours déclarant irrecevable pour tardiveté un recours formé par deux entreprises de construction contre les taxes d'occupation du domaine public qui leur ont été facturées. Il ressort en effet du dossier que les recourantes ont contesté en temps utile la décision municipale confirmant la première facture, qui fait mention de la voie et du délai de recours, et adressant au surplus une facture d'acompte pour la période subséquente. Certes, cette correspondance était dépourvue de l’indication qu’il s’agissait d’un recours mais sur le plan matériel, elle doit être considérée comme tel, les recourantes ayant manifesté leur volonté de contester la décision municipale et d'en obtenir l'annulation ou la modification. Au surplus, on peut se demander si, en donnant suite ultérieurement à la demande de notification d’une décision formelle concernant la taxation de l’emprise sur le domaine public, la municipalité n’a pas rendu une nouvelle décision remplaçant la précédente et ouvrant la voie du recours. Renvoi de la cause à la commission communale de recours pour qu'elle reprenne l'instruction et statue à nouveau.
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 septembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourantes
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, représentées par Me Johanna Rusca, avocate à Fribourg.
Autorité intimée
Commission communale de recours de la commune de Prilly, à Prilly.
Autorité concernée
Municipalité de Prilly, à Prilly.
Objet
Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)
Recours A.________ et B.________ c/ décision sur recours de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de Prilly du 10 mai 2024
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________, qui forment le Consortium ******** (ci-après: le consortium), ont été mises en œuvre par C.________, propriétaire de la parcelle n°******** du cadastre de la commune de Prilly, aux fins de réaliser l’extension de la partie Ouest du centre commercial ********, impliquant une surélévation du bâtiment actuel de quatorze étages.
B. Au cours de sa séance du 20 décembre 2021, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) a décidé de ne pas entrer en matière sur la demande d'exonération, formée par le consortium, de la taxe relative à l'usage du domaine public. Cette décision mentionne l'utilisation de quelque 220 m2 du domaine public durant deux ans, ce qui représente une taxe d'un montant de 240'000 francs. A l’issue d’un échange de courriers électroniques avec les représentants du consortium, le Syndic de la commune, D.________, a informé ces derniers, par mail du 16 février 2022, que la municipalité acceptait de prendre en charge la moitié des frais du déplacement de l’arrêt de bus; l’envoi d’un courrier municipal officiel était annoncé.
C. Le 5 décembre 2022, les services communaux ont adressé au consortium une facture n°70600, datée du 28 novembre 2022, d’un montant de 150'114 fr. TTC avec, comme référence, «Phase I du chantier ********. Permis d'anticipation sur le domaine public n°********; 394 m2 du 9.3.2022 au 17.11.2022 soit 254 jours». Cette facture est dépourvue de l’indication de la voie et du délai de recours.
Par courrier du 9 décembre 2022, envoyé en recommandé le 12 décembre 2022, le consortium s’est opposé à cette facture. Suite à un échange entre C.________ et les représentants du consortium, d’une part, et le syndic D.________, d’autre part, E.________, Chef de Service des travaux de la Ville de Prilly, a informé le consortium, par courriel du 14 décembre 2022, que la facture n°70600 a été suspendue jusqu'à «plus informé». Des discussions et des courriers électroniques ont alors été échangés entre les parties au sujet de l’emprise sur le domaine public.
Le 28 février 2023, la municipalité a adressé au consortium une décision aux termes de laquelle:
«(…)
Votre courrier du 9 décembre 2022 ainsi que votre envoi par courriel du 27 janvier 2023 ont retenu notre meilleure attention.
Malheureusement, votre non-respect des conditions auxquelles vous vous étiez engagé rend caduc l'accord passé lors de la séance du 5 avril 2022 auquel vous faites référence.
En effet, lors de nos visites sur site, nous avons pu constater que durant la phase de travaux spéciaux qui s'est déroulée du 9 mars au 18 novembre 2022, l'entier de la surface délimitée par la palissade de chantier était utilisé, y compris la surface dite "de sécurité". Or vous vous étiez engagé, lors de ladite séance et afin de garantir une distance de sécurité avec les usagers, à limiter l'usage à la seule parcelle propriété de C.________, laquelle devait être matérialisée par une barrière qui n'a jamais été posée.
Nous constatons une situation identique dans la phase de construction actuelle, débutée le 19 novembre 2022 et en cours, qui exploite l'ensemble de la surface disponible.
Conformément à notre tarif communal en matière d'usage du domaine public, la surface de domaine public considérée sera donc celle délimitée par la palissade de chantier. Nous rappelons en effet ici que la surface d'anticipation s'évalue en fonction de la restriction imposée au public, et pas de l'usage qui en est fait.
Pour la phase de travaux spéciaux, et en l'absence du conforme que vous deviez nous fournir, nous avons mesuré une surface de 394 m2 pour la période du 9 mars 2022 au 18 novembre 2022, soit 254 jours.
Pour la phase de construction en cours, une surface mesurée par nos soins de 194 m2 est utilisée depuis le 19 novembre 2022.
En conséquence, nous vous informons que le montant de CHF 150'114.- TTC facturé le 28 novembre 2022 pour la phase de travaux spéciaux est dû, avec une prolongation du délai de paiement au 31 mars 2023.
Par ailleurs, vous trouverez ci-joint un premier acompte de CHF 12'222.- TTC portant sur la phase de construction en 2022, soit 194 m2 du 19 novembre 2022 au 31 décembre 2022.
(…)»
Cette décision fait mention de la voie et du délai de recours auprès de la Commission de recours communale en matière de taxes et d'impôts. Elle est accompagnée d’une facture n°73751, d’un montant de 12'222 fr., avec la rubrique suivante: « Phase construction 2022 du chantier ********; Permis d'anticipation sur le domaine public n° ********; 194 m2 du 19.11 au 31.12.2022; acompte».
Par courrier recommandé du 27 mars 2023, le consortium a adressé la correspondance suivante à la municipalité:
« (…)
Nous accusons réception de votre courrier du 28 février 2023 accompagné des 2 factures citées en titre relatives à la location du domaine public de la ville de Prilly.
Votre courrier ne reflète pas nos différentes discussions de l'année passée ainsi que la collaboration de notre client et de notre entreprise. En effet :
- Lors de la séance du 05.04.2022 en présence de la Commune (MM. ******** et E.________) des différents acteurs sécuritaires (PolOuest, ICC, OMA et C.________) ainsi que notre entreprise, l'implantation des palissades de chantier a été définie de manière à garantir la sécurité des riverains. Elle ne découlait pas d'un besoin pour le chantier.
- De ce fait, lors de cette même séance, les modalités de facturation ont été définies selon l'emploi effectif du domaine public.
- Pour la période du 09 mars 2022 au 18 novembre 2022, nous vous avons transmis un décompte de l'utilisation effective du domaine public, jours et surfaces.
- Selon demande de la Commune et des TL, nous avons répondu favorablement et modifié nos installations de chantier afin d'accueillir un nouvel arrêt de bus au droit du chantier. A cet effet, le 17 juin 2022, un "gentleman's agreement" financier de 0.- a été proposé de la part de votre service travaux, proposition que nous avons acceptée.
- Au contraire de ce qui est mentionné dans votre courrier, pour la phase construction en cours, depuis le 19 novembre 2022, l'ensemble de la surface délimitée (pour rappel, pour la sécurité des riverains) n'est pas utilisé.
Au vu de ces différents points, des nombreux échanges déjà effectués sur le sujet et dans un souci de résoudre cette situation à l'amiable, notre client et notre entreprise souhaitons vous rencontrer afin de trouver une issue à ce sujet
A cette fin, nous vous remercions d'avance de vos futures propositions de rendez-vous.
Entretemps et dans l'espoir de la résolution de cette situation, les 2 factures mentionnées en titre sont mises en attente.
(…)»
Une séance sur place a réuni les représentants de la municipalité, du consortium et de C.________ le 25 mai 2023, à l’issue de laquelle la municipalité devait faire part par écrit de sa position, les factures étant mises en attente.
Il ressort d’un mail du 23 mai 2023 que le syndic D.________ a tenté de trouver une solution transactionnelle avec le consortium en lui proposant de ne facturer qu'une partie du domaine public occupé, ce dont il devait encore convaincre la municipalité. Le 24 mai 2023, le consortium a répondu avec un rappel détaillé de l’emprise du domaine public par les deux entreprises. Le 9 juin 2023, les services communaux ont adressé au consortium un rappel pour un montant de 162'336 francs (soit les factures nos 70600 et 73751). Par mail du 13 juin 2023, le syndic D.________ a informé le représentant de C.________ et ceux du consortium que la municipalité avait refusé sa proposition transactionnelle. Le 16 juin 2023, le consortium a requis de la municipalité la notification d’une décision formelle concernant la taxation de l’usage du domaine public, respectivement l'exonération des factures nos 70600 et 73751. Le 20 juin 2023, la municipalité a informé le consortium qu'elle ne modifiait pas sa position initiale et a exigé le paiement des factures en cours, ajoutant:
«Nous vous confirmons qu’en cas de recours de votre part les poursuites ne seront intentées et exigibles que lorsque votre dossier aura été examiné et jugé par la Commission de recours communale en matière de taxes et d’impôts, Municipalité de Prilly, Rte de Cossonay 40, 1008 Prilly.»
D. Le 21 juillet 2023, le consortium a saisi la Commission de recours communale en matière de taxes et d'impôts de la Ville de Prilly (ci-après: la commission de recours) d’un recours dirigé contre la décision du 20 juin 2023.
Le 15 novembre 2023, les services communaux ont adressé au consortium un rappel avant poursuite concernant les factures litigieuses. Par la plume de son conseil, le 21 novembre 2023, le consortium s’est référé à la communication municipale du 20 juin 2023, ajoutant qu’un recours avait été déposé.
Le 29 février 2024, la municipalité, par la plume de la vice-syndique et de la secrétaire municipale adjointe, a informé le consortium qu’en dépit de recherches approfondies, elle n’avait pas trouvé trace du recours; elle a invité le consortium à lui transmettre une preuve du dépôt de ce recours, ainsi que, le cas échéant, une copie de l’acte. Le consortium a donné suite à cette invitation le 7 mars 2024.
Le 15 mai 2024, la commission de recours a notifié sa décision, datée du 10 mai 2024 et intitulée «Réponse concernant le recours daté du 21 juillet 2023», aux termes de laquelle:
«I. La Commission estime que le délai de 30 jours (selon l'article 11 al. 1 du règlement communal ("TARIF en matière d'usage du domaine public") pour effectuer un recours (daté du 21 juillet 2023) est dépassé, la date d'émission des factures mises en cause étant au 28.11.2022 pour la facture 70600 et au 28.02.2023 pour la facture 73751.
II. De ce fait, la commission valablement constituée de ses sept membres s'est réunie le 30 avril 2024 et a décidé à la majorité de ne pas accepter le traitement de ce dossier».
E. Par acte du 14 juin 2024, le consortium a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette décision; il a pris les conclusions suivantes:
«1. Le recours est admis.
Principalement:
2. Partant, la décision du 10 mai 2024 de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly, relative au recours déposé par A.________ et B.________, est annulée et la cause est renvoyée à la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Subsidiairement:
3. Partant, la décision du 10 mai 2024 de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly, relative au recours déposé par A.________ et B.________, est annulée, respectivement réformée, en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly d'exonérer les recourantes de toute taxe pour un quelconque usage du domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier de ********.
Plus subsidiairement:
4. Partant, la décision du 10 mai 2024 de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly, relative au recours déposé par A.________ et B.________ est annulée, respectivement réformée, en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly de fixer à dire d'expert le montant dû par les recourantes pour l'usage du domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier ********.
Plus subsidiairement encore:
5. Partant, la décision du 10 mai 2024 de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly, relative au recours déposé par A.________ B.________ est annulée, respectivement réformée, en ce sens qu'elle ordonne à la Ville de Prilly de fixer le montant dû par les recourantes pour l'usage du domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier ******** pour la période du 9 mars 2022 au 17 novembre 2022 à CHF 57'870.—, la facture 73751 étant annulée.
En tout état de cause :
6. Les frais et les dépens, tant de la procédure devant la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Ville de Prilly, que ceux de la présente cause, sont mis à la charge de la Ville de Prilly. »
Par avis du 19 juin 2024, le juge instructeur a enregistré le recours et imparti (ch. 3 et 4) à la commission de recours (autorité intimée) et à la municipalité (autorité concernée) un délai pour produire leurs réponses et leurs dossiers respectifs, ajoutant (ch. 5):
«En lien avec les chiffres 3 et 4 ci-dessus, il est précisé qu'en l'état du dossier, le débat porte uniquement sur les points suivants:
- la question de savoir si c'est à bon droit que l'autorité intimée a déclaré le recours irrecevable;
- la question de savoir si, avant de statuer, l'autorité intimée a auditionné les recourantes, comme l'exige l’art. 47 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11).
A toutes fins utiles, il est rappelé qu'en vertu de l'art. 83 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), en lieu et place de ses déterminations, l'autorité intimée peut rendre une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant. En l'occurrence, l'autorité intimée pourrait ainsi choisir d'annuler sa décision, afin d'auditionner les recourantes puis de statuer à nouveau. Dans ce cas, la cause serait rayée du rôle du tribunal sans frais, la question des dépens étant réservée.»
Par avis du 24 juillet 2024, le greffier, sur ordre du juge instructeur, a constaté que les autorités intimée et concernée n’avaient donné aucune suite à l’avis du 19 juin 2024; il a prolongé le délai imparti ci-dessus à ces dernières au 7 août 2024, en informant les parties qu’à défaut, il serait statué en l’état du dossier. Le 29 juillet 2024, la municipalité a informé le Tribunal de ce qu’une réunion avait été agendée avec les représentants du consortium; elle a requis qu’il soit sursis au délai imparti le 24 juillet 2024. Le 30 juillet 2024, le greffier a prolongé au 30 août 2024 le délai imparti aux autorités intimée et concernée pour procéder.
Le 4 septembre 2024, le greffier, constatant qu’aucune suite n’avait été donnée à l’avis du 30 juillet 2024, a informé les parties qu’il serait statué en l’état du dossier.
Considérant en droit:
1. a) Aux termes de l’art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3ème phrase). Conformément à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, la voie du recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision de l'autorité intimée.
b) En l’espèce, le recours a été interjeté dans la forme et le délai prescrits par la loi (cf. art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD); il est donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.
2. Dans le cas d’espèce, le litige a trait à la recevabilité du recours dirigé contre deux taxes sur l’occupation du domaine public, notifiées conformément au tarif en matière d’usage du domaine public, du 14 décembre 2018, de la ville de Prilly (ci-après: tarif DP).
a) L'objet de la contestation est défini par la décision attaquée. En l'occurrence, celle-ci consiste en un prononcé d'irrecevabilité, par lequel l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur le recours du 21 juillet 2023, au motif que celui-ci avait été formé de manière tardive.
b) Dans la présente procédure de recours, les recourantes ne peuvent conclure qu'à l'annulation de la décision d'irrecevabilité du 15 mai 2024 et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle entre en matière sur le recours et statue sur le fond, ce qu’elles font dans leurs conclusions principales. A l'appui de ces conclusions, les recourantes doivent exposer en quoi l'autorité précédente a violé le droit ou constaté les faits pertinents de manière inexacte ou incomplète (cf. art. 98 LPA-VD) en déclarant irrecevable pour cause de tardiveté leur pourvoi. L'examen par la Cour de céans est limité dans la même mesure. A cet égard, celle-ci doit uniquement examiner si l'autorité inférieure a admis à bon droit que le recours formé devant elle était tardif; si tel n’est pas le cas, elle doit admettre le recours déposé devant elle, sans examiner elle-même le détail de la taxation (v. en matière d’impôts directs, ATF 131 II 548 consid. 2.3 p. 551; arrêt TF 2C_544/2018 du 21 décembre 2018 consid. 4.1.2 et les références). Dès lors, lorsque, comme en l’espèce, l’autorité intimée a déclaré la réclamation irrecevable pour tardiveté, le recours ne porte que sur ce point, à l’exclusion des arguments que le contribuable pourrait soulever au fond (cf. arrêts FI.2005.0202 du 26 septembre 2006; FI.2004.0105 du 10 janvier 2006; FI.2003.0127 du 29 avril 2004; FI.2003.0099 du 3 décembre 2003; v. ég. arrêts FI.2021.0052 du 18 octobre 2021; FI.2014.0050 du 23 octobre 2015). Ainsi, lorsque l’irrecevabilité de la réclamation doit être confirmée, il n'y a en règle générale pas lieu d'entrer en matière sur les critiques du contribuable concernant la taxation elle-même (arrêt TF 2C_463/2009 du 21 décembre 2009, consid. 4.3).
c) Par conséquent, il résulte de ce qui précède que seule la conclusion principale des recourantes est recevable (cela suffit pour que le recours lui-même soit recevable). En revanche, les conclusions par lesquelles les recourantes demandent, à titre subsidiaire, la réforme de la décision attaquée en sens qu’il y aurait lieu, soit de les exonérer de toute taxe pour un quelconque usage du domaine public de la Ville de Prilly pour le chantier ********, soit, plus subsidiairement, de fixer à dire d'expert le montant dû par les recourantes pour l'usage du même domaine public soit plus subsidiairement encore, d’ordonner à la Ville de Prilly de fixer le montant dû par elles pour l'usage du même domaine public, ne sont pas recevables.
3. a) aa) En procédure administrative, la décision contient les indications suivantes, exprimées en termes clairs et précis (art. 42 LPA-VD): le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a); le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme; la notification doit dans tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD).
bb) La taxation et la perception d’une taxe communale relèvent, on l’a vu, du champ d’application de la LICom. Cette loi ne comporte pas de disposition spécifique régissant la notification des décisions; il reste que cette loi traite de manière similaire les impôts et taxes communaux, ces derniers présentant une forte parenté avec les impôts cantonaux, régis par la loi cantonale du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11), à laquelle la LICom se réfère fréquemment (cf. art. 38, 38a, 39 al. 1 et 42 LICom notamment). Tout au plus faut-il signaler que les communes pourvoient elles-mêmes à la perception de leurs taxes (art. 38 al. 1 LICom) et que les « bordereaux établis par le percepteur communal […] ont force exécutoire, dès qu’ils ne sont plus susceptibles de recours » (art. 40 LICom; voir aussi art. 39 al. 4 LICom, qui évoque aussi le bordereau de taxation, dont la production est nécessaire pour justifier l’inscription d’une hypothèque légale). De façon générale du reste, une décision de taxation est reconnaissable en ce qu'elle fixe tant le principe que la quotité de la créance d'impôt (v. Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8e éd., Zurich 2023, p. 545). On peut déduire de l’art. 40 LICom que les décisions portant sur des taxes communales peuvent être notifiées sous la forme de "bordereaux", qui ne sont autres que des factures, pour autant que ceux-ci respectent les exigences de l’art. 42 LPA-VD et notamment la lettre f (soit la mention de la voie et du délai de recours; cf. arrêt FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a; s’agissant d’une facture non identifiable comme une décision, cf. arrêt FI.2013.0088 du 6 mars 2014 consid. 3b/bb). Les décisions relatives aux taxes et impôts communaux doivent obéir à la même règle que celle prévue par l’art. 181 LI pour les impôts directs cantonaux, à savoir qu’une notification par écrit est suffisante (arrêt FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a).
b) L'activité administrative peut en règle générale faire l'objet d'un contrôle par l'autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le cadre d'un recours. L'autorité de recours n'est toutefois tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à l'exercice de ses attributions sont réunies (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème édition, Berne 2011, n° 5.3.1.1, p. 623 ss et références citées). La recevabilité du recours est l'ensemble des conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l'autorité chargée d'une attribution contentieuse (ibid. n° 5.3.1.2. p. 624). S’agissant des formes et du délai de recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou de taxes communaux, la LICom renvoie, à son art. 46, à la LPA-VD (v. plus généralement à cet égard arrêts FI.2021.0123 du 17 mars 2022 consid. 5a; FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a).
aa) L'acte de recours doit être signé et indiquer les motifs et les conclusions du recours (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD). On rappelle que, selon la jurisprudence, la volonté de recourir, c'est-à-dire de contester la décision attaquée et d'en obtenir la modification, doit se manifester de manière expresse et ne peut pas se déduire d'actes concluants tels que le simple fait d'adresser un courrier à l'autorité de recours (cf. arrêts cités dans Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2e éd., Bâle 2021, ad art. 79, ch. 2.1). L’art. 79 al. 1, 2e phrase, LPA-VD subordonne la recevabilité de l'acte de recours à l’indication des motifs et des conclusions du recours. Sous peine d'irrecevabilité, un acte de recours doit préciser clairement en quoi et pour quels motifs l'acte attaqué viole le droit; le recourant doit discuter les motifs de la décision entreprise et indiquer précisément en quoi il estime que l'autorité intimée a méconnu le droit (v. arrêts CDAP PS.2014.0078 du 27 juillet 2015 consid. 1; AC.2009.0154 du 25 novembre 2009 consid. 7 et réf. cit. ; v. ég. PS.2017.0098 du 13 décembre 2017 consid. 1c). Pour autant que l’autorité de recours puisse saisir sur quels points et pour quelles raisons la décision administrative est attaquée, une motivation sommaire est suffisante (v. Gregor T. Chatton, in: Commentaire romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, Bellanger/Candrian/Hirsig-Vouilloz [édit.], Bâle 2024, n.25 ad art. 52 PA).
bb) Aux termes de l’art. 77 LPA-VD, le recours administratif s'exerce dans un délai de trente jours dès notification de la décision attaquée. Aux termes de l’art. 19 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). A teneur de l’art. 20 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (al. 1). L’art. 11 al. 1 du tarif DP rappelle ce qui précède. On ajoutera que lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé sauvegardé; dans ce cas, l'autorité saisie à tort atteste la date de réception (cf. art. 20 al. 3 LPA-VD). De façon générale, la preuve de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile incombe à la partie, respectivement à son avocat (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2; Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al. [édit.], 3e éd., Berne 2022, n°29 ad art. 48). En procédure fiscale, la preuve du respect du délai de recours ou de réclamation incombe à la partie recourante (cf. arrêt TF 2C_99/2015 du 2 juin 2015 consid. 4.7 et les références).
Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100; arrêts 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31 consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités). L'envoi sous pli simple ou par courrier prioritaire, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; arrêt TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1).
c) Lorsqu'elle ne peut plus être contestée par un moyen de droit ordinaire, une décision acquiert la force formelle et la force matérielle ou autorité de chose décidée. Cette dernière signifie que la décision lie les parties à la procédure ainsi que les autorités, notamment celle qui a statué, de telle sorte que la créance ne peut plus faire l'objet d'une nouvelle procédure ordinaire. En effet, les délais de réclamation et de recours sont péremptoires (v. Lydia Masmejan-Fey/Guillaume Vianin, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2e éd., Noël/Aubry Girardin [édit.], Bâle 2017, n.3 ad art. 119 LIFD; Xavier Oberson, Le contentieux fiscal, in: Les procédures en droit fiscal, OREF [éd.], 4e éd., Berne 2021 p. 747). Cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, outre les auteurs précités, Moor/Poltier, op. cit., n°2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Frésard, op. cit., n°5 ad art. 47 LTF).
4. En l’occurrence, la commission de recours n’est pas entrée en matière sur les recours dirigés contre les factures nos 70600, du 28 novembre 2022 mais reçue le 5 décembre 2022 par les recourantes, et 73751, du 28 février 2023. A l’appui de sa décision, elle a mis – sommairement – en avant le fait que l’acte daté du 21 juillet 2023, qui selon elle valait seul recours, avait été formé au-delà du délai de 30 jours prescrit par l’art. 77 LPA-VD, par renvoi de l’art. 46 LICom. Ce faisant, l’autorité intimée a perdu plusieurs choses de vue.
a) Le 5 décembre 2022, les services communaux ont adressé aux recourantes une facture n°70600, datée du 28 novembre 2022, d’un montant de 150'114 fr., pour l’emprise sur le domaine public durant la période du 9 mars au 17 novembre 2022. Or, par pli recommandé du 9 décembre 2022 envoyé à la municipalité le 12 suivant, les recourantes se sont opposées, sans la moindre ambiguïté, à cette facture dont elles ont contesté aussi bien le principe que le calcul. Cependant, il est très douteux que cette facture, dépourvue de l’indication de la voie de recours, puisse être assimilée à une décision sujette à recours, au sens où l’entendent les art. 3 et 42 LPA-VD.
b) Par courrier du 28 février 2023, la municipalité a confirmé aux recourants que le montant de 150'114 fr., facturé le 28 novembre 2022 pour la phase de travaux spéciaux, était dû, avec une prolongation du délai de paiement au 31 mars 2023. Cette correspondance fait mention de la voie et du délai de recours, conformément à l’art. 42 let. f LPA-VD; elle revêt par conséquent le caractère d’une décision (formelle) sujette à recours, au sens des art. 3 et 42 LPA-VD. A ce courrier était jointe une facture n°73751, d’un montant de 12'222 fr., à titre d’acompte pour l’emprise sur le domaine public du 19 novembre au 31 décembre 2022. Selon la jurisprudence de la Cour de céans, une décision fixant un acompte est susceptible de recours malgré son caractère provisoire (arrêt FI.2020.0064 du 3 décembre 2020 consid. 3a et les arrêts cités).
Sans doute, les recourantes n’ont pas formellement saisi la commission communale compétente d’un recours au sens des art. 46 LICom et 73 LPA-VD contre la décision du 28 février 2023, en dépit de l’indication en ce sens. Il ressort cependant du courrier recommandé qu’elles ont adressé le 27 mars 2023 à la municipalité que les recourantes se sont opposées aux deux factures qui leur ont successivement été adressées, en expliquant que les calculs opérés par les services communaux ne correspondaient pas à l’emprise sur le domaine public. Certes, cette correspondance était dépourvue de l’indication qu’il s’agissait d’un recours. En effet, les recourantes envisageaient encore à ce moment-là qu’une discussion avec la municipalité au sujet de ces deux factures permettrait de déboucher sur une issue mettant un terme au litige; c’est sans doute la raison pour laquelle elles ont privilégié le dialogue. Il n’en demeure pas moins que, sur le plan matériel, cette correspondance doit être considérée comme un recours, les recourantes ayant manifesté leur volonté de contester la décision du 28 février 2023 – qu'elles n'entendaient pas laisser entrer en force – et d'en obtenir l'annulation ou la modification.
Si elle avait un doute à ce sujet, la municipalité devait à tout le moins, selon les règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.), interpeller les recourantes sur leur intention de former recours, en leur demandant s'il y avait lieu de transmettre leur acte à l'autorité de recours comme objet de sa compétence. La municipalité s’en est abstenue et à l’issue de plusieurs échanges avec les recourantes, elle n’est finalement pas revenue sur ces deux factures, ce qu’elle a signifié à ces dernières par décision du 20 juin 2023, rendue après que les recourantes aient demandé la notification d'une décision formelle.
Force est ainsi de constater que, préalablement à cette dernière décision, les recourantes ont contesté en temps utile, le 27 mars 2023, et selon la forme prescrite la décision municipale du 28 février 2023 confirmant la première facture et adressant au surplus une facture d'acompte. Cette dernière décision n’est donc pas entrée en force, contrairement à ce qu’a retenu la commission de recours. Dans ces conditions, la commission de recours ne pouvait pas considérer que le recours était tardif et, partant, irrecevable.
Il est possible que la commission de recours ait été induite en erreur sur ce point, du fait que le dossier transmis par la municipalité était incomplet. En effet, on relève que la municipalité elle-même est intervenue auprès des recourantes, le 29 février 2024, pour leur signaler qu’en dépit de recherches approfondies, elle n’avait pas trouvé trace du recours que ces dernières avaient formé contre les taxes litigieuses. Les recourantes ont répondu en produisant une copie de leur acte du 21 juillet 2023. Or, cette dernière écriture n'est pas le premier acte à valoir recours, comme on l'a vu.
c) Par surabondance de moyens, on relève que la municipalité a donné suite à la demande de notification d’une décision formelle concernant la taxation de l’emprise sur le domaine public que les recourantes ont formulée le 16 juin 2023. Par cette décision du 20 juin 2023, la municipalité a signifié aux recourantes qu’elle n’entendait pas revenir sur celle du 28 février 2023. On peut se demander si, ce faisant, la municipalité n’a pas rendu une nouvelle décision remplaçant la précédente et ouvrant la voie du recours (qui est indiquée du reste dans le corps de la décision). Dans cette hypothèse aussi, force est de constater que le recours, interjeté le 21 juillet 2023 contre cette décision, l’a bien été en temps utile.
d) Quelle que soit l’hypothèse retenue au final, la commission de recours ne pouvait déclarer le recours irrecevable pour cause de tardiveté, ce qui entraîne l’annulation de la décision attaquée.
5. a) Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée, afin qu'elle reprenne l’instruction du recours, en convoquant les recourantes, conformément à l’art. 47 LICom, puis rende une nouvelle décision.
b) Il peut être statué sans frais. Des dépens seront alloués aux recourantes, créancières solidaires, qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’une avocate, à charge de la bourse de la commune concernée (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur recours de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de Prilly, du 10 mai 2024, est annulée.
III. La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de Prilly, afin qu'elle procède dans le sens des considérants du présent arrêt.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
V. La Commune de Prilly versera à A.________ et B.________, solidairement entre elles, une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.