A________/Commission de recours en matière fiscale, CONFRERIE DES EAUX DU VILLAGE | Taxe de consommation d'eau potable 2022 fixée sur la base du nombre d'équivalents-habitants du bâtiment. Ce mode de calcul forfaitaire n'est pas conforme à la loi cantonale sur la distribution de l'eau qui, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er août 2016, au terme d'une période transitoire de trois ans, prévoit une taxe fixée selon la consommation d'eau effective, au m3 ou au l/min. La taxe calculée de manière forfaitaire doit donc être annulée. Un nouveau calcul de la taxe sur une base effective est de fait possible si le recourant est équipé d'un compteur - ce qui est probable -, mais n'entre pas en ligne de compte du moment que le tarif de la consommation effective est entré en vigueur seulement avec effet au 1er janvier 2023. La taxe litigieuse doit donc être purement et simplement annulée. Cela ne remet pas en cause la perception de la taxe 2022 auprès des contribuables qui ne l'ont pas contestée.
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 septembre 2023
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________ à ********
Autorité intimée
Commission de recours en matière fiscale de et à Château-d’Oex,
Autorité concernée
CONFRERIE DES EAUX DU VILLAGE DE CHÂTEAU-D’OEX, à Château-d’Oex
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière fiscale de Château-d’Oex du 18 mars 2023 (taxe consommation d'eau potable 2022)
Vu les faits suivants:
A. a) Sur le territoire de la commune de Château-d’Oex, la distribution de l’eau a été confiée par la commune à trois confréries (Château-d’Oex, l’Etivaz et Devant de l’Etivaz).
b) Est en cause en l’occurrence le réseau de la Confrérie des Eaux du Village de Château d’Oex (ci-après : la Confrérie ou l’autorité concernée). La commune de Château-d’Oex lui a délivré une concession pour l’alimentation d’eau du secteur de Château-d’Oex en date du 6 décembre 1990 (cette décision du Conseil communal a été approuvée par le Conseil d’Etat dans sa séance du 14 décembre 1990). Selon l’art. 19 de cette concession, l’eau est en principe fournie au compteur, la Confrérie pouvant toutefois adopter un autre système de fourniture. Les art. 25 à 30 de la concession comportent diverses dispositions relatives à la pose et la gestion des compteurs. Le document précité comprend deux annexes, censées faire partie intégrante de la concession. L’annexe I est un tableau de taxation pour le droit d’entrée au réseau d’alimentation en eau potable du secteur de Château-d’Oex ; il se base sur un barème en fonction du nombre des équivalents-habitants (EHA) des bâtiments raccordés. L’annexe II comporte la valeur du droit d’entrée calculée en fonction des données de l’annexe I ; on y trouve en francs les montants dus en fonction du nombre d’équivalents-habitants. Enfin, le dossier comporte, dans un document séparé (pièce 4 produite par la Confrérie), le tableau des critères choisis pour l’abonnement d’eau adopté par la Municipalité le 2 novembre 1995 (le montant dû par EHA n’est toutefois pas fixé dans ce document); la consommation d’eau annuelle est ainsi taxée également sur la base du critère des équivalents-habitants, soit sous une forme forfaitaire.
B. a) L’art. 14 de la loi vaudoise du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE ; BLV 721.31), dans sa teneur actuelle, qui résulte d’une révision du 5 mars 2013 entrée en vigueur le 1er août 2013, dispose ce qui suit :
1 Pour la livraison de l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire conformément à l'article 4 de la loi sur les impôts communaux (LICom) :
a. une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal;
b. une taxe de consommation d'eau au mètre cube ou au litre/minute ;
c. une taxe d'abonnement annuelle ;
d. une taxe de location pour les appareils de mesure.
2 Le règlement communal, respectivement la concession, définit les modalités de calcul des taxes ainsi que le cercle des contribuables qui y sont assujettis.
2bis La compétence tarifaire de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le règlement, respectivement la concession, qui définit dans ce cas le montant maximal des taxes en plus de ce qui est prévu à l'alinéa 2.
3 …
4 Les installations principales doivent s'autofinancer.
5 Les taxes sont calculées de manière que, après déduction de subventions éventuelles, les recettes permettent de couvrir les dépenses, notamment celles d'exploitation, d'entretien, du service des intérêts et de l'amortissement du capital investi ainsi que celles de la création et de l'alimentation d'un fonds de renouvellement, de recherche et d'investissement.
L’art. 14 LDE, dans sa teneur antérieure en vigueur jusqu’au 31 juillet 2013, prévoyait déjà, pour la livraison de l’eau, le prélèvement d’un prix de vente au m3 ou au l/min comprenant, le cas échéant, une finance annuelle et uniforme d’abonnement ; le règlement communal pouvait déléguer l’adoption du tarif applicable à la vente de l’eau et au prix de location des appareils de mesure.
b) Intitulé "Dispositions transitoires de la loi du 05.03.2013", l’art. 21a al. 1 LDE précise que les règlements communaux, ainsi que les concessions, doivent être adaptés aux exigences de la présente loi dans un délai de 3 ans dès son entrée en vigueur (al. 1) ; ce délai est donc venu à échéance le 1er août 2016.
C. Selon les allégations de la Confrérie, les organes de celle-ci se sont employés dès 2015 aux travaux de modification de la concession alors en vigueur, lesquels se sont révélés compliqués. Outre la révision des textes, il était nécessaire également d’installer des compteurs auprès des propriétaires raccordés. A cet effet, la Confrérie s’est assuré le concours de l’entreprise B.________, notamment pour l’installation des compteurs; celle-ci était chargée plus généralement de la surveillance du réseau de distribution (A.________, au demeurant, a œuvré pour cette entreprise jusqu’au début 2019).
La concession, modifiée dans le cadre de ce processus de révision, a été adoptée par le Conseil communal de Château-d’Oex le 23 juin 2022 et approuvée par la Cheffe du Département de l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine le 29 juillet 2022. Entre-temps, les travaux d’installation des compteurs se sont poursuivis, de sorte que la nouvelle concession a pu entrer en vigueur au 1er janvier 2023. Le nouveau texte prévoit, à son art. 25, que l’eau est fournie au compteur (al. 1), sous réserve de cas spéciaux (al. 2). Selon l’al. 4 de cette disposition, l’eau est toutefois fournie au forfait pendant la période transitoire d’installation des compteurs, selon le système en vigueur au moment de l’octroi de la présente concession/règlement.
D. a) En date du 30 juin 2022, la Confrérie a notifié à C.________ et A.________ une facture pour la consommation d’eau de 2022 ascendant à 615 Fr., TVA comprise ; cette taxe a été fixée sur la base forfaitaire usuelle (soit celle des équivalents-habitants).
b) A.________ a recouru contre cette décision en date du 20 juillet 2022. Le recours a été rejeté par décision de la Commission de recours en matière fiscale de la Commune de Château-d’Oex (ci-après: la Commission de recours ou l'autorité intimée) du 14 septembre 2022. Agissant par acte du 10 octobre 2022, soit en temps utile, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre cette décision (cause FI.2022.0135).
c) Par décision du 5 décembre 2022, la Commission de recours a toutefois rapporté son prononcé, de sorte que la cause FI.2022.0135 a été rayée du rôle du tribunal.
d) Après avoir entendu A.________, la Commission de recours a rendu une nouvelle décision, le 18 mars 2023, par laquelle elle a derechef rejeté le recours du prénommé.
Contre cette dernière décision, A.________ s’est pourvu à nouveau auprès de la CDAP, par acte du 8 avril 2023. Il demande que la facture du 30 juin 2022 soit annulée et qu'une nouvelle facture soit établie sur la base de la consommation d'eau effective. Il fait valoir que la décision attaquée, ainsi que la taxe qui lui est demandée, sont contraires aux dispositions de la LDE, ce d’autant que la Commune de Château-d’Oex a disposé, depuis le 1er août 2013, du temps nécessaire pour adapter sa réglementation.
Les autorités intimée et concernée se sont déterminées sur le recours, en concluant toutes deux à son rejet et à l’application de la concession/règlement, dans sa version de 1990, antérieure à celle entrée en vigueur le 1er janvier 2023.
Considérant en droit:
1. Le recours formé par acte daté du 8 avril 2023, certes remis à la poste le 13 avril suivant, a été formé en temps utile par le contribuable ; il est dès lors recevable. Il convient ainsi d’entrer en matière sur le fond.
2. a) Comme on l’a vu, l’art. 14 LDE prévoit, à son al. 1, que la commune, respectivement le distributeur peut exiger du propriétaire pour la livraison de l’eau une taxe de consommation d’eau au m3 ou au l/min. Selon l’art. 21a LDE, les communes disposaient d’un délai de trois ans dès l’entrée en vigueur de cette nouvelle disposition (nouvelle à tout le moins dans sa formulation) pour adapter leur réglementation ; ce délai venait à échéance le 1er août 2016.
b) Autrement dit, l’art. 21a LDE donnait aux communes un mandat législatif portant sur la réglementation de la distribution de l’eau et notamment des contributions perçues en contrepartie de la fourniture de l’eau. Il est constant que la commune de Château-d’Oex a tardé à adapter la réglementation existante, les nouvelles dispositions étant entrées en vigueur le 1er janvier 2023 seulement.
c) Dès l’échéance du délai fixé par l’art. 21a LDE, le régime appliqué par l'autorité concernée, soit un prélèvement de type forfaitaire basé sur les équivalents-habitants, n’était pas ou plus conforme à l’art. 14 al. 1 LDE. Non conforme au droit cantonal supérieur sur ce point, la réglementation communale (en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022) viole ainsi le principe de la hiérarchie des normes.
d) La question est dès lors de savoir si l'autorité concernée peut percevoir, pour l’année de consommation 2022, une taxe fondée sur les équivalents-habitants, contraire à l’art. 14 al. 1 LDE. La réponse est clairement négative ; il en découle que la taxe facturée le 30 juin 2022 doit en principe être annulée.
Dans son pourvoi, le recourant demande qu’une nouvelle facture soit établie et calculée sur la base de sa consommation d’eau effective. Cette solution paraît toutefois difficile à mettre en œuvre. Il est certes probable – même si le Tribunal n'en a pas la certitude – que le recourant soit équipé d’un compteur, ce qui permettrait une taxation fondée sur le volume d’eau consommé. Toutefois, l'autorité concernée n’a pas adopté de tarif applicable à la période de consommation 2022 et on ne voit pas qu’il soit possible d’appliquer en lieu et place le tarif entré en vigueur le 1er janvier 2023, soit postérieurement. Dans ces conditions, la taxe perçue par décision du 30 juin 2022 doit être purement et simplement annulée.
A toutes fins utiles, on relève que l'issue de la présente procédure ne remet pas en cause la perception de la taxe 2022 auprès des contribuables qui n'ont pas contesté la décision fixant le montant de la taxe (cf. ATF 143 II 37 consid. 6.3.1 p. 48 [avec référence à Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, p. 170], où le Tribunal fédéral a retenu qu'il n'y a pas paiement de l'indû [ni enrichissement illégitime de la collectivité], lorsque le versement de l'administré repose sur une décision entrée en force, même si celle-ci s'avère par la suite matériellement viciée; voir aussi arrêt du Tribunal administratif FI 1998.0093 du 24 juillet 2001 consid. 3d et 4).
e) Par surabondance, on peut se demander si l'ancien système, encore applicable en l'espèce, est conforme au principe de la légalité, en tant que le "tableau des critères choisis pour l'abonnement d'eau" a été établi par la Municipalité. La Cour de céans a eu l'occasion de se prononcer sur la question du caractère suffisant de la base légale sous l’empire de l’ancien droit ; on peut notamment citer l’arrêt de la CDAP du 2 octobre 2015 (FI.2015.0065 consid. 5, concernant la commune de Bex) :
« c) Les taxes annuelles d'abonnement ont pour fonction de financer l’exploitation et l’entretien du réseau. Elles peuvent également servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer des réserves et des provisions pour d’importantes réparations et pour des rénovations (cf. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière en particulier dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 224). La fourniture de l'eau faisant partie des devoirs d'intérêt public de la commune, celle-ci doit veiller à disposer des moyens financiers lui permettant d’exécuter des réparations importantes et les rénovations nécessaires, voire certains agrandissements. La finance annuelle d’alimentation en eau peut être considérée comme un émolument perçu en contrepartie de l’autorisation de se raccorder au réseau. Conçue généralement par les règlements communaux comme un montant forfaitaire, elle est le plus souvent complétée par une somme proportionnelle au nombre de mètres cubes consommé par année (Buffat, op. cit., p. 224).
La taxe annuelle d’utilisation est une contribution causale, par quoi l’on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133). Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; arrêt FI.2012.0098, précité, consid. 2e).
d) Le Règlement communal pour le service de distribution d'eau, adopté par la Municipalité de Bex dans sa séance du 8 septembre 1970 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 21 mai 1971 (ci-après: RDE), renvoie au tarif du prix de vente de l'eau et de la location des appareils de mesure (ci-après: le tarif) annexé au règlement (cf. art. 43 RDE). Ledit tarif prévoit la perception d'une taxe d'abonnement annuelle, calculée à partir de l'assurance incendie indexée et selon le barème suivant: 0,55 ‰ jusqu'à un million; 0,30 ‰ pour les sommes en dessus du premier million (let. B du tarif). En sus de la taxe d'abonnement, est perçue une taxe au m3 de l'eau consommée et passant par le compteur. Le prix au m3 est fixé à 0,80 fr. Le tarif réserve les abonnements à forfait ou à la jauge, ainsi que les cas spéciaux et conventions, selon entente avec la Municipalité (let. C du tarif).
La fixation, dans le tarif adopté par la Municipalité, du prix de vente de l'eau, sans qu'un montant maximal ne soit prévu dans la réglementation communale, pose problème sous l'angle du principe de la légalité. L'art. 14 al. 2bis LDE précise en effet que la compétence tarifaire de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le règlement, respectivement la concession, qui définit dans ce cas le montant maximal des taxes en plus de ce qui est prévu à l'alinéa 2. En l'occurrence, l'art. 43 RDE renvoie, s'agissant du prix de vente de l'eau et de la location des appareils de mesure, au tarif annexé au RDE, qui ne semble pas avoir été approuvé par le Conseil d'Etat. Le RDE ne contient pas une délégation formelle en faveur de la Municipalité pour établir le tarif. Dans un arrêt récent, le Tribunal cantonal a néanmoins relevé que l'ancien art. 14 al. 2 LDE, en vigueur jusqu'au 31 juillet 2013, octroyait à la municipalité la compétence de fixer elle-même le prix de vente de l'eau et le prix de location des appareils de mesure, avec une certaine autonomie (arrêt FI.2014.0119 du 10 juillet 2015 consid. 3). D'après l'art. 2 des dispositions transitoires de la LDE, les règlements communaux doivent être adaptés aux nouvelles exigences de la LDE dans un délai de trois ans à compter du 1er août 2013. Il appartiendra également à la commune, d'ici au 31 juillet 2016, de faire approuver son tarif par le département compétent du Conseil d'Etat, conformément aux exigences de l'art. 5 al. 1 LDE. Dans l'intervalle, la perception de la taxe relative à la consommation d'eau repose sur une base légale suffisante (cf. également arrêt FI.2014.0119 précité, consid. 3). »
Il convient cependant d’ajouter que le Tribunal fédéral, saisi d’un recours dans l’affaire FI.2014.0119 précitée, concernant la commune de Blonay, a jugé « qu'en matière de tarifs de distribution d'eau potable, ni le principe de la couverture des frais, ni celui de l'équivalence ne permet aux citoyens d'évaluer la légalité de la taxe et ainsi de compenser le manque de base légale formelle. Une loi au sens formel doit donc contenir les critères de calcul, dont la fixation ne peut être simplement laissée à l'organe exécutif par délégation » (ATF 143 I 220 consid. 6.2). Appliquée de manière rigoureuse, cette jurisprudence fédérale pourrait conduire à la conclusion que le tarif adopté par la Municipalité et appliqué en l’espèce ne reposait de toutes façons pas sur une base légale suffisante. On laissera cependant cette question indécise, le recours devant de toutes manières être admis pour le motif évoqué plus haut (supra consid. 2a-2d).
3. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis; la décision rendue le 18 mars 2023 par la Commission de recours en matière fiscale de la Commune de Château-d’Oex est réformée en ce sens que la facture du 30 juin 2022 adressée par la Confrérie des eaux du Village de Château-d’Oex au recourant est annulée.
Vu le sort du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au recourant qui n'est pas assisté d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 18 mars 2023 par la Commission de recours en matière fiscale de la Commune de Ch´eau-d’Oex est réformée en ce sens que la facture du 30 juin 2022 adressée par la Confrérie des eaux du Village de Château-d’Oex à A.________ est annulée.
III. Il n’est pas perçu d’émolument d’arrêt.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 septembre 2023
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.