TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 mai 2008
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Pierre-André Berthoud et Rémy Balli, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________, à 1.********, représentée par Yves NOEL, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par la Police cantonale du commerce, à Lausanne.
Objet
impôt sur les boissons
Recours A.________ c/ décision du Département de l'économie du 7 septembre 2007
Vu les faits suivants
A. Le 11 décembre 1984, le Grand Conseil a adopté la loi sur les auberges et débits de boissons (aLADB). Cette loi s¿appliquait aux établissements publics, ainsi qu¿aux débits de boissons alcooliques à l¿emporter, l¿une et l¿autre activité étant soumises à autorisation (art. 2 aLADB). Les titulaires de patentes d¿établissements publics (art. 6ss LADB) et analogues (art. 17ss aLADB) devaient payer une taxe annuelle, fixée tous les quatre ans, selon des barèmes établis par le Conseil d¿Etat, en fonction de l¿importance des recettes globales brutes (art. 43 aLADB). Les détenteurs de patentes de débit de boissons alcooliques à l¿emporter (art. 94 aLADB) devaient également payer une taxe, fixée tous les quatre ans, dans des limites déterminées par la loi (art. 97 aLADB). Le Conseil d¿Etat avait établi les barèmes pour l¿application de l¿art. 43 aLADB, dans un règlement du 18 décembre 1985. La révision de ces barèmes, par règlement du 28 octobre 1997, a donné lieu à un recours formé par plusieurs dizaines de cafetiers et restaurateurs, rejeté par le Tribunal administratif le 11 avril 2001 (cause FI.1998.0056). Par arrêt du 30 janvier 2002, le Tribunal fédéral a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours de droit public dirigé contre l¿arrêt cantonal (cause 2P.136/2001).
B. La LADB de 1984 a été abrogée par celle, homonyme, adoptée le 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31). La nouvelle loi s¿applique, comme la précédente, notamment aux établissements publics et à la vente à l¿emporter de boissons alcooliques (art. 2 LADB). Pour les établissements publics, la patente a été remplacée par une licence d¿établissement, comprenant l¿autorisation d¿exercer et l¿autorisation d¿exploiter (art. 4 LADB). Quant à l¿exploitation d¿un débit de boissons alcooliques à l¿emporter, elle nécessite une autorisation dite simple (art. 24 LADB). La loi prévoit que des émoluments seront perçus pour l¿octroi des autorisations d¿établissements et les autorisations simples (art. 54 LADB), ainsi que pour la surveillance des établissements (art. 55 LADB). Il est également institué une fondation de formation professionnelle, alimentée par des contributions dont le montant est identique à celui perçu en application de l¿art. 55 (art. 56 LADB).
C. Le 24 octobre 2006, le Grand Conseil a adopté les articles 53a à 53i de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB ; RSV 935.31), dont le contenu est le suivant :
« (¿) Chapitre I Dispositions générales
Art. 53a Débiteur
La taxe d'exploitation, les émoluments et les contributions perçus en application de la présente loi sont dus par les titulaires de licence ou d'autorisation simple.
Art. 53b Intérêts de retard
1. Des intérêts de retard sont dus dès l'échéance mentionnée sur la facture. 2. Leur taux correspond à celui qui est fixé par le Conseil d'Etat pour les dettes fiscales.
Art. 53c Force exécutoire des décisions de taxation
Les décisions relatives aux taxes, émoluments et contributions qui n'ont pas fait l'objet d'un recours, de même que les décisions cantonales de dernière instance ont force exécutoire au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 53d Exception
La contribution pour la fondation de la formation professionnelle sera prélevée auprès des titulaires d'autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter dont le chiffre d'affaires réalisé sur les boissons alcooliques au sens de l'article 53e est supérieur à un montant minimum fixé par le règlement.
Chapitre II Taxe d¿exploitation sur les débits de boissons alcooliques à l¿emporter
Art. 53e Taxe d'exploitation
1. Le département prélève une taxe d'exploitation auprès des commerces au bénéfice d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter. 2. Cette taxe est fixée à 0,8% du chiffre d'affaires moyen réalisé sur les boissons alcooliques au cours des deux années précédentes. 3. La taxe est perçue annuellement et ne peut être inférieure à Fr. 100.- par an. 4. Le Conseil d'Etat fixe, par voie réglementaire, les modalités de perception de la taxe.
Art. 53f Régime spécial
1. Les producteurs de vin du canton sont autorisés à vendre le produit de leur propre récolte sans être soumis à l'octroi d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter et au paiement d'une taxe d'exploitation. 2. Les autres dispositions de la présente loi sont réservées, notamment celles relatives à la licence de caveau.
Art. 53g Procédure de taxation
Les intéressés sont tenus de fournir aux autorités les renseignements nécessaires à la fixation des taxes d'exploitation.
Art. 53h Taxation d'office
Le département taxe d'office les titulaires d'autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l'emporter qui ne fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent sciemment des renseignements inexacts.
Art. 53i Taxe communale
1. Les communes sont autorisées à percevoir également une taxe d'exploitation auprès des titulaires d'autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l'emporter. 2. Le montant de la taxe communale ne peut pas être supérieur à la taxe cantonale. (¿) »
En exécution de ce qui précède, le Conseil d¿Etat a adopté le 20 décembre 2006 le nouveau règlement sur la taxe, les émoluments et les contributions à percevoir en application de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (RE-LADB ; RSV 935.31.5), dont les articles 7 à 10 ont le contenu suivant :
« (¿) Titre II Taxes d'exploitation (art. 53e à 53g de la loi)
Art. 7 Procédure de taxation
1. En vue de la taxation, le département transmet chaque année aux titulaires d'autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l'emporter une formule de déclaration du chiffre d'affaires réalisé sur les boissons alcooliques. 2. Cette formule doit être remplie et renvoyée dans les trente jours au département. 3. Il statue après avoir, dans des cas particuliers, demandé des renseignements ou des pièces complémentaires ou après avoir procédé à un contrôle. 4. Il fixe le montant de la taxe par appréciation, sur la base des données dont il dispose lorsque le titulaire de l'autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter ne retourne pas la formule ou refuse de la remplir.
Art. 8 Perception
La taxe est perçue annuellement auprès de la personne inscrite au 1er janvier de l'année en cours comme titulaire de l'autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter.
Art. 9 Création d'un nouveau débit
1. En cas de création d'un nouveau débit de boissons alcooliques à l'emporter en cours d'année, le département fixe provisoirement le montant de la taxe due par le nouveau titulaire. 2. Il procède à la taxation définitive après transmission par le nouveau titulaire de sa formule de déclaration de chiffre d'affaires.
Art. 10 Voies de droit
1. Les décisions fixant la taxe d'exploitation d'un débit de boissons alcooliques à l'emporter peuvent, dans les trente jours, faire l'objet d'une réclamation écrite auprès du département.
2. Les décisions sur réclamation sont sujettes à recours au Tribunal administratif. (¿) »
D. Par courrier du 1er mai 2007, la Police cantonale du commerce (ci-après : PCC) a fait parvenir aux titulaires d¿autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l¿emporter un formulaire de déclaration du chiffre d¿affaires réalisé sur la vente de telles boissons durant les années 2005 et 2006. Les destinataires ont été invités à retourner ce formulaire complété au 31 mai 2007.
E. A.________ exploite un supermarché à 1.********, à l¿enseigne « 2.******** », pour laquelle une autorisation simple au sens de l¿art. 24 LADB a été délivrée à B.________. Dans le délai imparti, le formulaire de déclaration a été retourné par ce dernier, dûment rempli. Le 26 juillet 2007, la PCC a notifié à A.________ une décision de taxation du débit de boissons alcooliques pour l¿année 2007 pour un montant de 57'032 fr.65. Cette décision concerne également la participation aux frais de la Fondation pour les métiers de bouche (art. 56 LADB ; 25 et 26 RE-LADB), non incluse dans le montant précité et non litigieuse en la présente espèce.
A.________ a formé une réclamation à l¿encontre de ces décisions de taxation; elle a requis du Département de l¿économie (ci-après : DEC) la notification d¿une décision de principe. Par décision du 7 septembre 2007, le DEC a rejeté la réclamation.
F. A.________ a recouru contre cette décision dont elle demande l¿annulation.
La PCC, agissant pour le DEC, propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, A.________ a persisté dans ses conclusions. Elle a requis en outre la convocation d¿une audience de jugement.
G. La cause a été reprise par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, après l¿intégration à celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1er janvier 2008.
H. Le Tribunal a délibéré à huis clos, à l¿issue d¿une procédure de coordination (art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1. La PCC semble soutenir, de manière implicite, que les dispositions litigieuses n¿ayant pas fait l¿objet d¿une requête à la Cour constitutionnelle, elles seraient, partant, soustraites à l¿examen de leur constitutionnalité par le Tribunal cantonal.
a) La Cour constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let. a Cst/VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d¿Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle ¿ LJC, RSV 173.32). Il est constant que la révision de la LADB du 24 octobre 2006, ainsi que le RE-LADB, consécutif à cette novelle, pouvaient faire l¿objet d¿un tel contrôle et qu¿ils n¿ont pas été contestés devant la Cour constitutionnelle.
b) En droit suisse, on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d¿application, ont le droit et l¿obligation d¿examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu¿ils appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; cf. Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le fait qu¿une norme n¿ait pas été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible, comme en l¿espèce, n¿exclut pas un contrôle concret ultérieur. Le fait que la recourante ait omis de saisir la Cour constitutionnelle des moyens développés à l¿appui de son recours ¿ alors qu¿elle aurait pu le faire ¿ ne porte dès lors pas à conséquence.
c) Il y a lieu d¿entrer en matière.
2. A l¿appui de sa réplique du 30 janvier 2008, la recourante a demandé, pour le cas où seraient examinés les motifs de santé publique invoqués par la PCC dans sa réponse au recours, la tenue d¿une audience avec l¿audition d¿experts.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n¿implique pas que les parties se voient réserver la faculté de s¿exprimer sur l¿appréciation des faits ou sur l¿argumentation juridique que l¿autorité se propose de retenir à l¿appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n¿est fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).
Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 44 al. 1 LJPA). Sans doute, le juge instructeur peut-il ordonner l¿audition des parties (art. 48 al. 1 let. b LJPA). Il lui est toutefois loisible de se dispenser de cette mesure lorsqu¿elle n¿est pas nécessaire pour résoudre les questions soulevées par le recours. Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 cst./VD n¿accordent pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d¿être entendu oralement, ni celui d¿obtenir l¿audition de témoins, à moins que soit en cause l¿examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l¿espèce, le Tribunal peut se dispenser de l¿audience réclamée par la recourante, et s¿en tenir à une procédure exclusivement écrite. Dans l¿acte de recours, la recourante a contesté que les dispositions litigieuses puissent poursuivre des objectifs de santé ou de sécurité publics. Dans sa réponse au recours, la PCC a développé son argumentation sur ce point, au sujet de laquelle la recourante a eu l¿occasion de répliquer ¿ ce qu¿elle n¿a pas manqué de faire, au demeurant. A cela s¿ajoute que le litige a trait à des questions d¿ordre exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d¿examen (art. 53 LJPA). En outre, la contestation qui lui est soumise ne met pas en jeu la recourante personnellement, et le Tribunal s¿estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de l¿avis d¿experts réclamé par la recourante.
c) Si la recourante entendait se prévaloir du droit à une audience publique, tel que garanti par les art. 30 al. 3 Cst., 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte ONU II (cf. ATF 133 I 106 consid. 8.1 p. 107/108), sa demande devrait également être rejetée. En effet, ces dispositions ne confèrent pas au justiciable le droit à des débats publics oraux; en revanche, lorsque de tels débats sont ordonnés, ils doivent être publics (ATF 128 I 288). Or, comme on vient de le voir, une audience n¿est pas nécessaire.
3. a) Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n¿est pas limitée par la Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération (art. 3 Cst.). Sous réserve des compétences fiscales propres de la Confédération (art. 134 Cst.) et dans le respect des droits et principes généraux constitutionnels (art. 127 Cst.), les cantons peuvent prélever des impôts spéciaux (Xavier Oberson/Pierre-Alain Guillaume, Le régime financier dans le droit constitutionnel des cantons, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [ed.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, ch. 16, p. 1229). Cette compétence n¿est pas exclue du seul fait que la nouvelle Constitution fédérale ne prévoit plus expressément la possibilité pour les cantons de percevoir des impôts professionnels, comme c'était encore le cas sous l¿empire de l'art. 31 al. 2 aCst. (ATF 128 I 102 consid. 5 p. 110/111).
b) La législation sur la fabrication, l¿importation, la rectification et la vente de l¿alcool obtenu par distillation relève de la compétence de la Confédération, laquelle tient compte en particulier des effets nocifs de la consommation d¿alcool (art. 105 et 131 al. 1 let. b Cst.). Cette compétence exclusive (Marc D. Veit, Commentaire saint-gallois, N.3 ad art. 105 Cst.) a été concrétisée par la loi fédérale du 21 juin 1932 sur l¿alcool (LAlc; RS 680). Celle-ci vise les boissons distillées, soit celles dont la teneur en alcool dépasse 15º (art. 2 al. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc, issu de la novelle du 19 décembre 1980, prévoit que l'exercice du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale compétente (al. 1); il s'applique notamment aux commerces de vins et de spiritueux, ainsi qu¿à ceux offrant un large assortiment de denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool (al. 3). Les cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 41a al. 6 LAlc). Cette disposition vise à obliger les cantons à soumettre le commerce de détail et le débit de boissons distillées au paiement d'un droit, échelonné non seulement d¿après le résultat de l¿exploitation, mais en tenant aussi compte, de manière spécifique, des systèmes particuliers d'activité commerciale, selon leur importance, leur structure et leur genre de clientèle; on attendait des cantons qu'ils s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (Message du Conseil fédéral du 11 décembre 1978, FF 1979 I p. 57 et ss, p. 102), caractérisé notamment par l'émergence de libres-services, de discounts et supermarchés (Message précité, p. 63). En introduisant ce critère, le législateur fédéral a donné aux cantons une plus grande liberté d¿imposer les diverses catégories d¿exploitation (Message précité, p. 96). Le prélèvement de redevances de patentes périodiques sur le commerce de détail correspond par conséquent aux intentions du législateur fédéral (ATF 2P.316/2004 du 31 octobre 2005 consid. 4.6). Il suit de là que l¿art. 41a LAlc constitue une base légale claire permettant aux cantons d¿imposer le débit et le commerce de détail des boissons distillées dans les limites de leur territoire (Message précité, p. 98). Hormis les boissons distillées, la Confédération peut également percevoir un impôt sur la bière (art. 131 al. 1 let. c Cst.). Cet impôt, qui fait l¿objet de l¿arrêté du Conseil fédéral du 4 août 1934 concernant un impôt fédéral sur les boissons (RS 641.411) frappe les premières transactions commerciales ¿ par quoi on entend soit l¿importation, soit la cession à un tiers dans un but lucratif, notamment la vente (art. 1 et 2 de l¿arrêté fédéral). Sa perception, selon les modalités spéciales qu¿il prévoit, n¿empêche pas les cantons de soumettre le débit ultérieur de bière à un impôt spécial complémentaire. Pour le surplus, il n¿est pas contesté que les cantons sont libres de percevoir des impôts spéciaux sur les autres boissons alcooliques fermentées (et non distillées), qui échappent aussi bien à la LAlc qu¿à l¿arrêté fédéral de 1934. En l¿occurrence, sous l¿étiquette générique de boissons alcooliques, la LADB s¿applique aussi bien aux boissons fermentées que distillées. La taxe qu¿elle prévoit, selon les art. 53ss LADB, ne heurte pas, en tant que telle, la répartition des compétences fiscales entre la Confédération et les cantons.
4. a) Les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l¿objet de l¿impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi (art. 127 al. 1 Cst., 167 Cst./VD). Le principe de la légalité de l¿impôt constitue un droit dérivé directement de la Constitution; les impôts doivent dès lors reposer sur une base légale formelle, qui en détermine les traits essentiels; le législateur peut déléguer sa compétence, pour autant qu¿il fixe lui-même le cercle des assujettis, l¿objet de l¿impôt et les bases de sa détermination (ATF 132 I 157 consid. 2.2 p. 159; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374; 131 II 271 consid. 6.1 p. 278, 562 consid. 3 p. 565, et les arrêts cités). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose aux organes de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'un degré supérieur; secondement, la réserve de la loi exige que toute atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi. En droit fiscal, l¿exigence de la densité normative (art. 127 al. 1 Cst.; ATF 132 II 562 consid. 3.1 p. 565) découle des principes généraux de la légalité, de la sécurité du droit et de l¿égalité devant la loi. Elle n¿est pas absolue, car on ne saurait imposer au législateur de renoncer à des notions générales, comportant une part nécessaire d¿interprétation. Cela tient au caractère général et abstrait de la règle de droit et à la nécessité de réserver une certaine marge de manoeuvre aux autorités d¿application de la norme; le degré de précision requis ne se laisse pas définir abstraitement; il dépend de la diversité et de la complexité des situations à régler, du cercle des destinataires et de la gravité de l¿atteinte aux droits des citoyens (ATF 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29, 271 consid. 6.1 p. 278; 129 I 161 consid. 2.2 p. 163, et les arrêts cités; arrêt FI.2004.0037 du 13 janvier 2006).
b) La taxe litigieuse est un impôt spécial sur l¿activité économique, et non point une taxe causale, dès lors qu¿elle est due indépendamment d¿une contre-prestation étatique (ATF 131 II 271 consid. 5.1 p. 276; 128 I 102 consid. 4b p. 107/108; 2P.136/2001, précité; 2P.8/2001 du 18 juin 2002, consid. 3.3, et les arrêts cités). Son principe est fixé dans une loi au sens formel, soit l¿art. 53e LADB, qui détermine également, de manière précise, le cercle des contribuables (soit les titulaires des autorisations simples de débit de boissons alcooliques à l¿emporter), ainsi que le taux de la taxe (soit 0,8% du chiffre d'affaires moyen réalisé sur les boissons alcooliques au cours des deux années précédentes, art. 53e al. 2 LADB), laquelle est perçue annuellement et ne peut être inférieure à 100 francs par an (art. 53e al. 3 LADB).
La recourante objecte à cela que la loi ne fixerait pas le montant maximum à payer. L¿impôt est calculé en fonction de la capacité contributive, dans la mesure où sa nature le permet (art. 127 al. 2 Cst. et 167 al. 2 Cst./VD; sur cette notion, cf. ATF 133 I 206 consid. 6.1 et 6.2 p. 216/217, consid. 7 p. 217-222). La taxe litigieuse visant à imposer le débit de boissons alcooliques à l'emporter en fonction de l¿intensité de l¿utilisation de ce moyen pour se procurer de l¿alcool, il n¿y a rien à redire au fait que la taxe soit calculée selon le chiffre d'affaires des établissements concernés (cf. sur ce point Marcel Mangisch, Die Gastwirtschaftgesetzgebung der Kantone im Verhältnis zur Handelsund Gewerbefreiheit, Berne 1982, p. 211). Cette règle répond au demeurant au principe de l'imposition selon la capacité contributive; on peut en effet exiger d'une grande entreprise qu'elle s'acquitte d'une taxe de patente plus élevée qu'une petite entreprise, même si, le cas échéant, la première ne réalise pas, proportionnellement à la seconde, un bénéfice aussi élevé (ATF 2P.136/2001, précité, consid. 3).
c) L¿exigence de la base légale est ainsi respectée.
5. a) Le prélèvement d'un impôt spécial sur l'activité économique est admissible s'il est justifié par des motifs objectifs ou des motifs d'intérêt général, dont la reconnaissance ne doit pas être soumise à des critères trop rigoureux (ATF 2P.136/2001, précité, consid. 2.4, et les références citées).
b) La révision de la LADB, du 26 octobre 2006, a été adoptée à la suite d¿un rapport du Conseil d¿Etat de septembre 2006 sur la démarche DEFI 2007, laquelle devait rapporter à l¿Etat 60 millions de francs. Parmi ces mesures, il a été proposé au Grand Conseil de réintroduire le système de taxes de licences d¿exploitation d¿établissements permettant le logement, la restauration et le débit de boissons par la modification de la LADB (n° 419). Il ressort des travaux du législateur que cette mesure devait augmenter le budget annuel d¿une recette supplémentaire de l¿ordre de 1'500'000 fr., afin de concourir au renflouement des caisses de l¿Etat. Ce n¿est que dans la réponse au recours qu¿a été allégué, pour la première fois, que la taxe litigieuse reposerait sur d¿autres motifs, notamment de santé publique, liés à la lutte contre l¿alcoolisme, des jeunes en particulier.
La recourante s¿insurge contre ce procédé. Dans sa réplique du 30 janvier 2008, elle expose que dès l¿instant où le législateur a fondé la révision de 2006 sur des raisons exclusivement fiscales, il ne serait plus possible de justifier la mesure contestée par d¿autres motifs, sauf à réinterpréter après coup la volonté du législateur, ce qui ne serait pas admissible. Cette argumentation n¿est pas dénuée de poids. Toutefois, il convient de garder à l¿esprit que la révision du 26 octobre 2006 s¿inscrit dans le cadre général de la LADB, qu¿elle complète. Or, cette loi a notamment pour but, selon son art. 1er al. 1, de contribuer à l¿ordre et à tranquilité publics (let. b), ainsi qu¿à la protection des consommateurs et à la vie sociale (let. d). Elle prend ainsi en compte, dans ses objectifs, la nécessité de lutter contre la consommation excessive d¿alcool (cf. consid. 5c ci-dessous).
c) L¿autorité intimée a produit, à l¿appui de ses écritures, plusieurs études de l¿Institut suisse pour la prévention de l¿alcoolisme (ci-après: l¿ISPA) et de l¿Office fédéral de la santé publique (ci-après: l¿OFSP), ayant trait à la consommation d¿alcool en Suisse. Le résultat de ces enquêtes est constrasté puisque, prise de manière globale, la consommation tend à diminuer ces dernières années. Au demeurant, 80% des consommateurs ne rencontrent aucun problème notable avec l¿alcool. Il n¿en demeure pas moins que, selon ces études, un million environ de personnes consomment de l¿alcool d¿une manière nuisible pour leur santé. Ainsi, sur une année, une part de 11% de la population ingère la moitié de la quantité totale d¿alcool consommée en Suisse. L¿enquête met notamment l¿accent sur la pratique des jeunes gens en la matière. L¿ISPA relève ainsi qu¿en 2004, un écolier sur quatre et une écolière sur six consommait de l¿alcool chaque semaine. La proportion de jeunes de quinze ans déclarant au moins deux ivresses hebdomadaires est en constante augmentation. En 2003, l¿OFSP a constaté que trois à quatre adolescents ou jeunes adultes en moyenne étaient dirigés chaque jour vers un hôpital en raison d¿un diagnostic lié à l¿alcool. Le plus souvent, l¿alcool est consommé en quantité excessive lors de fêtes et autres réunions (phénomène social dit du «binge drinking», consistant à boire une grande quantité d¿alcool dans un court laps de temps). Dans 30% des cas, les adolescents parviennent à se procurer de l¿alcool auprès des magasins, des supermarchés et des kiosques. Sans doute, la fréquentation des bars et autres cafés-restaurants est loin d¿être négligeable, mais c¿est avant tout vers la grande distribution et le commerce de détail que se tournent en règle générale les jeunes gens, essentiellement pour des raisons de coût de l¿approvisionnement. L¿OFSP a estimé à environ 6,5 milliards de francs par an les coûts sociaux liés à l¿alcoolodépendance à charge de la collectivité publique (thérapies, traitements médicaux, dommages causés par des accidents, pertes d¿emploi et de productivité, etc.), ceci sans tenir compte des frais générés par la consommation problématique, par la baisse de performances des consommateurs à risques ou par les dégâts causés par les violences exercées sous l¿influence de l¿alcool. Ainsi, le choix du législateur de lever un impôt spécial sur la vente au détail de boissons alcooliques pour financer tout ou partie des coûts induits par leur consommation excessive s¿inscrit dans les buts poursuivis par la LADB. Une contribution similaire est du reste perçue, comme l¿a rappelé le Conseil d¿Etat dans l¿exposé des motifs, dans les cantons de Fribourg (art. 28 de la loi du 25 septembre 1997 sur l¿exercice du commerce, RS/FR 940.1) et du Valais (art. 25 de la loi du 8 avril 2004 sur l'hébergement, la restauration et le commerce de détail de boissons alcoolisées, RS/VS 935.3). Ces deux cantons perçoivent en effet une taxe d¿exploitation annuelle de 1% du chiffre d¿affaires réalisés sur la vente au détail de boissons alcooliques.
Il ne fait dès lors aucun doute que la taxe litigieuse répond à un intérêt public suffisant, lié à la lutte contre la surconsommation d¿alcool, chez les jeunes en particulier. Elle concourt en particulier à l¿efficacité du train de mesures adopté par l¿OFSP dans le cadre du « Programme National Alcool 2008-2012 » (ci-après : PNA). L¿un des objectifs poursuivi par cet ambitieux projet est de réduire, dans une proportion importante, la consommation notamment chez les adolescents et les jeunes adultes. Répercutée sur le prix des boissons alcooliques, la taxe litigieuse poursuit un objectif de dissuasion, lié à une augmentation généralisée du prix des boissons alcooliques vendues au détail. Elle vise également à financer les coûts induits par l¿addiction à l¿alcool et les conséquences engendrées par une consommation excessive. Les cantons et les communes doivent assurer ou libérer les moyens nécessaires pour assumer leurs tâches dans le domaine de la politique en matière d¿alcool (v. annexe PNA, ch. 2.9) et investir des moyens financiers dans des projets allant dans le sens de ce programme de mesures (ibid.).
d) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l¿aptitude), qui ne peuvent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence ¿ ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).
Le PNA souligne (pp. 25-26) certaines faiblesses de la politique publique actuelle en matière d¿alcool, parmi lesquelles la libéralisation du marché. Constituent à cet égard un risque pour la prévention la poursuite de la dérégulation des marchés, la pression croissante sur les prix des boissons alcooliques et la disponibilité permanente de celles-ci. Sans doute, la loi prévoit-elle l¿interdiction de la vente au détail d¿alcool aux mineurs âgés de moins de seize ans (art. 50 al. 1 let. b LADB) et, s¿agissant de boissons alcooliques distillées, aux mineurs âgés de moins de dix-huit ans (art. 50 al. 1 let. c et 41 al. 1 let. i LAlc). Ces règles sont cependant faciles à contourner, soit parce que les exploitants d¿établissements publics et de débits d¿alcool ne procèdent pas aux contrôles avec toute la rigueur voulue, soit parce qu¿un majeur se charge du ravitaillement pour des mineurs. C¿est la raison pour laquelle, afin d¿atteindre le but escompté, l¿OFSP préconise, entre autres mesures, une augmentation du prix de l¿alcool, y compris par l¿introduction de taxes (PNA, p. 36). La taxe d¿exploitation entraîne une augmentation des prix des boissons alcoolisées au détail. Elle représente une mesure incitative dont l¿objectif est de parvenir à terme à une diminution de la consommation chez certaines catégories de la population. Il est intéressant à cet égard de noter que les enquêtes précitées ont révélé que la consommation des «alcoolpops», boisson alcoolisée favorite des jeunes gens après la bière, était en nette diminution depuis l¿introduction d¿une nouvelle taxe sur ces boissons dès 2004 et l¿augmentation du prix qui en a résulté. Il y a donc lieu d¿admettre que la contribution litigieuse est propre à atteindre le but qu¿elle s¿est fixé. Quant au financement des coûts sociaux induits par la consommation d¿alcool, la contribution litigieuse est idoine pour la réalisation de ce but qu¿elle poursuit également.
6. a) La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les cantons peuvent la limiter, pour autant que ces restrictions reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limitent à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Les mesures restreignant l'activité économique peuvent notamment viser à protéger la santé publique (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231;125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts cités). Le prélèvement d'impôts spéciaux cantonaux viole la liberté économique lorsque ces contributions frappent de manière prohibitive telle ou telle industrie au point de rendre son exercice excessivement difficile voire même impossible (cf. ATF 125 I 199; 75 I 112; 2P.136/2001, précité, consid. 2.4). En outre, de manière générale, il est interdit aux cantons de recourir aux impôts spéciaux en vue de satisfaire des buts de pure politique économique, par exemple en imposant certaines formes d'activité plus lourdement que d'autres à des seules fins protectionnistes (ATF 128 I 102 consid. 6b p. 110-112; 2P.136/2001, précité, consid. 2.4). L'égalité de traitement entre concurrents est également garantie par l'art. 27 Cst. (ATF 128 I 136 consid. 3 p. 141). Sont dès lors interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard, les art. 27 et 94 Cst. (comme auparavant l'art. 31 aCst.) offrent une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (auparavant 4 aCst.; ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435-436 et la jurisprudence citée).
b) En l'espèce, les conditions de la base légale, de l¿intérêt public et de la proportionnalité sont remplies (consid. 4 et 5 ci-dessus). La recourante ne prétend pas que les taxes litigieuses seraient prohibitives ou poursuivraient des buts protectionnistes. Elle se plaint en revanche d¿une inégalité de traitement par rapport aux cafés-restaurants et autres débits de boissons. Elle fait valoir à cet égard une discrimination du fait que, par la réintroduction des taxes de licences d¿exploitation découlant de la révision de la LADB du 24 octobre 2006, seule la vente de boissons alcooliques au détail et à l¿emporter est désormais imposée, puisque la taxe annuelle de patente des établissements publics, abrogée depuis l¿adoption de la loi du 26 mars 2002, n¿a, quant à elle, pas été rétablie.
aa) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, une norme soumet des situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 132 I 68 consid. 4.1 p. 74, 157 consid. 4.1 p. 162/163, et les arrêts cités). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable de traiter différemment deux situations, peut recevoir des réponses différentes selon les époques, au gré de l'évolution des mentalités et des conceptions. Le législateur dispose à cet égard, dans le cadre de ces principes et de la prohibition de l'arbitraire, d'une grande latitude (ATF 125 I 173 consid. 6b p. 178).
bb) La taxe annuelle de patente pour les établissements publics, qui existait dans la LADB de 1984, a été supprimée lors de l¿adoption de la nouvelle LADB en 2002. Dans l¿exposé des motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le Conseil d'Etat admettait lui-même que la taxe de patente de l'art. 43 aLADB "soumet les exploitants d'établissements à un véritable impôt créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires" (Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi; Exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, BGC janvier 2002, p. 7740 et ss, not. 7743). Depuis lors, l¿ouverture d¿établissements publics entraîne le paiement d¿un émolument de délivrance de licence de 500 francs (art. 54 LADB et 16 RE-LADB), 300 francs au renouvellement de celle-ci (art. 18 RE-LADB) et leur exploitation, un émolument de surveillance de 100 à 1000 francs (art. 55 LADB et 20 RE-LADB), auquel peuvent s¿ajouter des frais supplémentaires d¿intervention (art. 21 RE-LADB). A l¿instar des débits de boissons alcooliques, les établissements publics sont en outre astreints à une contribution à la fondation de formation professionnelle (art. 56 LADB; 25 et 26 RE-LADB). La différence de traitement, entre les deux catégories d¿autorisation, est claire, puisque les commerces au bénéfice d'une autorisation simple de débit de boissons alcooliques à l'emporter paient une contribution annuelle fixée en pourcentage de leur chiffre d¿affaires sur la vente de boissons alcooliques, qui n¿est pas mise à la charge des exploitants d¿établissements publics.
cc) A première vue, les deux types d¿activité, portant sur la vente de boissons alcooliques, sont similaires. Elles comportent toutefois des différences importantes. Les bars, cafés-restaurants et les établissements assimilés reçoivent les clients dans leurs locaux pour leur proposer le service des mets et de la boisson, la remise d¿alcool à l¿emporter n¿étant qu¿accessoire (cf. art. 11 al. 2 et 12 al. 2 LADB). Les commerces vendent l¿alcool à l¿emporter, ne servent pas de mets, et n¿accueillent pas les clients. Leur assortiment est en outre très divers. Les motifs pour lesquels les clients consomment de l¿alcool dans un établissement public ou s¿approvisionnent dans un commerce sont également fondamentalement différents. Le client d¿un café ou d¿un restaurant consomme de l¿alcool soit en accompagnement du repas, soit en partage d¿un moment de convivialité entre amis ou habitués, soit solitairement, le temps de lire le journal ou de regarder le temps passer, par exemple. L¿essentiel, de ce point de vue, est de se trouver dans un lieu public, de bénéficier de l¿animation qui y règne et d¿avoir l¿occasion d¿y rencontrer des gens. Le client qui va acheter de l¿alcool dans un commerce est animé par un simple besoin de ravitaillement. Il emporte l¿alcool dans un lieu propice à la consommation, solitaire ou collective, interdite sur place.
Ces différences se répercutent sur le prix de l¿alcool. Pour les cafés, bars et restaurants, une partie importante de la marge se réalise sur la vente de l¿alcool. Cela est indispensable notamment pour supporter les charges liées au personnel assurant le service. Les commerces vendant de l¿alcool à l¿emporter (particulièrement, comme en l¿espèce, ceux disposant de grandes surfaces de vente) ne sont pas soumis aux mêmes contraintes. La charge de personnel se limite à l¿achalandage, à l¿entretien, à la surveillance et à l¿encaissement du prix. Les établissements publics et les commerces ne sont ainsi pas des concurrents directs, au sens de la jurisprudence qui vient d¿être rappelée, car ils ne fournissent pas les mêmes prestations.
Du point de vue de l¿objectif de santé publique poursuivi par la taxe litigieuse (soit la lutte contre l¿alcoolisme, en particulier chez les jeunes), la différence de traitement entre les établissements publics et les commerces se justifie. En effet, même si les bars, cafés et restaurants restent des lieux où une certaine frange de la clientèle peut s¿adonner excessivement à la boisson, les nouvelles tendances relevées par l¿ISPA et l¿OFSP vont dans le sens d¿un développement de la surconsommation d¿alcool dans le cadre privé ou semi-privé (lors de fêtes, notamment), voire directement sur le domaine public. Cela s¿explique non seulement par un changement dans les habitudes d¿une partie de la population, spécialement les jeunes, mais aussi par une question de prix. A quantité et qualité égales, le vin, le cidre, la bière et les alcools forts seront toujours plus chers dans les établissements publics (qui en tirent une part souvent importante de leur chiffre d¿affaires) que dans le commerce de détail.
dd) C¿est en vain que la recourante se prévaut dans ce contexte de l¿ATF 2P.136/2001, précité. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral avait à examiner, après le Tribunal administratif, la constitutionnalité du règlement du 29 octobre 1997 fixant le barème de taxation des établissements publics, conformément à l¿art. 43 aLADB. A cette occasion, le Tribunal fédéral avait considéré que l¿impôt spécial découlant de cette disposition ne heurtait pas le principe d¿égalité et n¿était pas arbitraire, au motif que la consommation d¿alcool dans les établissements publics accroît le risque de conduite en état d¿ébriété; elle engendre en outre des troubles à l¿ordre public (problème de bruit, de stationnement et de circulation). Ces considérations liées à la sécurité publique restent actuelles. Elles ne changent rien à l¿appréciation des motifs de santé publique justifiant la taxe litigieuse. A cela s¿ajoute que sous l¿empire de l¿aLADB dans sa teneur du 11 décembre 1984, la vente d¿alcool à l¿emporter était également soumise à une taxe, analogue à celle que conteste la recourante.
ee) Le moyen tiré de l¿égalité de traitement est ainsi mal fondé.
7. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n¿y a pas lieu d¿allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département de l'économie du 7 septembre 2007 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge de A.________.
IV. Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2008
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.
Opinion minoritaire
(art. 134 Cst VD)
du juge Rémy Balli
La LADB en son art.1er al.1 lit. a à d n¿a pas pour but de lutter contre la consommation excessive d¿alcool et ainsi de servir de base à des mesures de santé publique.
L¿art. 53 e LADB n¿a été introduit dans la révision du 26 octobre 2006 que pour des motifs budgétaires et fiscaux. Ce n¿est que dans la réponse au recours qu¿a été alléguée pour la première fois la lutte contre l¿alcoolisme. Il y a là une grave entorse aux principes démocratiques. La taxe litigieuse ne répond dès lors pas à un intérêt public suffisant, en particulier en regard du principe de la liberté économique (art.27 al.1, 94 al.1 Cst et 26 al.1 Cst/VD).
La consommation d¿alcool par les jeunes est déjà réglementée par diverses dispositions ( 136 CPS, 50 LADB, 41 al.1 lit.i Lalc). Les excès se font bien plus dans le cadre de concerts, festivals, manifestations sportives, bals (57%) et dans les restaurants/bars (29%) que dans le cadre de la vente à l¿emporter. De plus la distinction entre officines à l¿emporter et restaurants/bars tend à se réduire dans des exploitations modernes où des alcools sont vendus à l¿emporter dans des bars à vins ou restaurants vinothèques et des mets et boissons servis dans des commerces de ventes à l¿emporter (autoroutes, stations services, etc).
Dans l¿exposé des motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le Conseil d¿Etat admettait lui-même que la taxe de patente de l¿art. 43 aLADDB « soumet les exploitants d¿établissements à un véritable impôt créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires »(v. réf. Arrêt p.14). Cela s¿applique également en l¿espèce car une seule catégorie de distributeurs de boissons alcooliques est touchée par la taxe litigieuse(violation du principe de la généralité).Ce distinguo n¿est pas soutenable et le TF a déjà constaté que la suppression d¿une taxe (finance incendie) pour l¿une des catégories (sur le mobilier) a eu pour effet de créer l¿inégalité de traitement. La casuistique est la même en l¿espèce. (ATF 122 I 305ss ; FI.1998.0093).
Enfin la taxe litigieuse dans son montant qui n¿est pas limité est totalement disproportionnée pouvant atteindre plusieurs centaines de milliers de francs par an. Reportée sur le consommateur, elle est source d¿inégalité du commerce entre cantons le client étant ainsi incité à acheter ses boissons alcooliques dans un autre canton.