CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 septembre 2003
sur le recours interjeté par André MENNET, Le Crêt-Rouge, 1073 Savigny
contre
la décision du 28 mai 2003 de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Savigny rejetant son recours contre la taxe d'exemption du service pompier pour l'année 2003.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Fernand Briguet et Mme Lydia Masmejan-Fey, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. André Mennet, né en 1960, a été durant vingt ans incorporé au corps des sapeurs-pompiers de la Commune de Savigny, y compris les douze années durant lesquelles il a été municipal. Il n'a toutefois effectué aucun service actif en 2002 et en 2003.
En date du 27 janvier 2003, la Bourse communale de Savigny lui a notifié la taxe d'exemption du service pompier pour l'année 2003, soit 50 francs (25 francs pour chaque époux).
B. André Mennet a contesté en temps utile cette taxe. Convoqué et entendu par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny, il a justifié, en substance, son pourvoi en expliquant qu'il aurait dû être exonéré du fait qu'il avait, par le passé, effectué du service actif de pompier durant la période où il siégeait à la municipalité. André Mennet a cependant reconnu qu'il n'avait jamais déposé une demande d'exonération auprès de la municipalité. Par décision du 28 mai 2003, la commission communale de recours a toutefois confirmé la taxe incriminée.
C. André Mennet a déféré en temps utile la décision de la commission précitée au Tribunal administratif, en concluant à son annulation. Il fait valoir à la fois des griefs d'ordre formel et d'ordre matériel que l'on reprendra dans les considérants ci-après; sur le fond, il reprend toutefois les arguments qui n'avaient pas été accueillis par l'autorité intimée.
La Municipalité de Savigny et la commission communale de recours concluent, pour leur part, au maintien de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. En premier lieu, on ne s'attardera pas sur les griefs formels soulevés par le recourant (en des termes parfois fort vifs) à l'encontre de la décision attaquée. Celui-ci se plaint en effet, d'une part, de ce que la séance devant l'autorité intimée aurait débuté avec retard, l'une de ses membres étant retenue, d'autre part, de ce que le président aurait tenu cette séance avec "peu de sérieux". L'essentiel est à cet égard de constater que l'art. 47 LIC a été respecté, puisque le recourant a été convoqué et entendu par l'autorité compétente et que celle-ci a rendu sa décision sans que l'on puisse lui reprocher un déni de justice, ni d'avoir statué dans une composition incomplète.
2. Quant au fond, le recourant se plaint, pour l'essentiel, de n'avoir pas été exonéré de la taxe due pour l'année 2003.
a) On rappelle que l'obligation de servir dans le corps des sapeurs-pompiers résulte des articles 15 et ss de la loi du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après : LSDIS), entrée en vigueur le 1er avril 1994. A teneur de l'art. 15, le recrutement des sapeurs-pompiers est déterminé par l'aptitude au service et les besoins du corps. L'art. 16 LSDIS étend depuis lors l'obligation de servir à toutes les personnes valides domiciliées dans la commune, en règle générale depuis l'âge de 20 ans jusqu'à l'âge de 52 ans. L'art. 18 al. 1 LSDIS dispense du service:
a) les personnes dont l'activité habituelle ne saurait, sans mise en danger de l'intérêt public, être interrompue dans les mesures qu'entraîne le service;
b) les personnes exerçant des fonctions officielles dont les devoirs de la charge sont inconciliables avec ceux du SDIS.
En outre, selon l'alinéa 2, les communes peuvent renoncer à incorporer provisoirement les personnes "qui, en raison de circonstances particulières ou de leur situation personnelle, se trouveraient en difficultés graves si elles devaient faire service." En application de cette disposition, l'art. 40 al. 2 RSDIS dispense notamment du service les membres du Conseil d'Etat, de la municipalité, du Tribunal cantonal et du Tribunal administratif, ainsi que le Procureur général, la faculté étant conférée aux communes, à l'al. 3, de dispenser d'autres personnes "pour autant que les conditions posées par l'art. 18 LSDIS soient respectées".
Le régime transitoire est régi par l'art. 26 LSDIS, qui prévoit que, dans un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la loi, les communes sont tenues de soumettre à l'approbation du Conseil d'Etat leur règlement sur l'organisation du Service de défense contre l'incendie. Le 1er décembre 1997, le Conseil communal de Savigny a adopté un nouveau règlement communal sur le service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après: RCSDIS) - approuvé au nom du Conseil d'Etat par le Chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances le 9 avril 1998 - dont l'art. 12 astreint au service les personnes valides âgées de 20 à 48 ans, quelle que soit leur nationalité. L'art. 13 RCSDIS donne à la municipalité la compétence de procéder, s'il y a lieu, à un recrutement (al. 1), auquel cas les personnes astreintes selon l'art. 12 sont convoquées par écrit, si l'effectif ne peut être complété ou renouvelé par des volontaires (al. 2).
b) Le financement du service de défense contre l'incendie est, à teneur de l'art. 20 al. 1 LSDIS, assuré par l'ECA dans les limites de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après : LAI). Il ressort des articles 73a et ss de dite loi que l'ECA participe aux frais de prévention des incendies et à ceux du SDIS par toute une série de prestations, dont la mise à disposition d'équipements, de matériel et de véhicules, ainsi que la prise en charge, notamment, des frais relatifs aux cours cantonaux et régionaux d'instruction et de formation des sapeurs-pompiers. Pour le surplus, l'art. 20 al. 2 LSDIS met à la charge des communes les dépenses faites pour ce service. Pour financer ces dernières, les communes disposent, vu l'art, 21 al. 1 LSDIS, de la faculté de soumettre toute personne en âge de servir et non incorporée à une taxe annuelle d'exemption dont les modalités sont fixés par un règlement communal approuvé par le Conseil d'Etat. Quant à sa nature, la taxe d'exemption est une prestation causale due par l'administré, en remplacement du service personnel obligatoire non accompli (v. à ce sujet, ATF 102 Ia 7, cons. 6; Pierre Moor, Droit administratif I, Berne 1991, no 4.2.4.3, p. 356; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, Bâle et Francfort s/Main 1991, nos 2775 et ss, not. 2784-2786); elle est due dès que, durant l'année d'assujettissement, la personne physique astreinte n'a pas effectué le service requis de sapeur-pompier. La mise en oeuvre de cette taxe dépend donc uniquement de la réalisation d'une condition objective, l'avantage résultant de la non-incorporation; elle ne dépend en revanche pas de faits subjectifs tels que, par exemple, une faute de la part de la personne qui aurait dû normalement accomplir le service (v. prononcé de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt - ci-après: CCRI - no 89/04, G., du 20 août 1991, cons. 4). En outre, elle est perçue indépendamment de la capacité contributive de l'exempté (v. arrêt FI 1996/0081 du 2 janvier 1997).
L'art. 21 al. 2 LSDIS précise, pour sa part :
"La taxe est personnelle. Toutefois, les couples mariés sont, cas échéant, astreints à une taxe réduite; ils en sont libérés si l'un des conjoints est incorporé dans le corps des sapeurs pompiers communal".
A teneur de l'article 22 RCSDIS:
"Les personnes valides, domiciliées dans la commune au 1er janvier, en âge de servir et non incorporées sont soumises au paiement d'une taxe d'exemption dont le montant est fixé par décision du Conseil communal et qui fait l'objet d'une annexe valant partie intégrante du présent règlement. Les couples mariés ne s'acquittent que d'une seule taxe."
L'annexe au règlement communal dont il est question ci-dessus, adoptée et approuvée en même temps que le règlement, fixe à 50 francs par personne la taxe d'exemption.
c) L'exemption de la taxe résulte de l'art. 22 LSDIS, à teneur duquel:
"Par voie réglementaire, les communes peuvent exempter du paiement de la taxe annuelle les personnes non valides, celles inaptes au service et celles dispensées de l'obligation de servir en vertu de l'article 18 de la présente loi.
En outre, sur demande expresse et motivée de l'intéressé, les communes peuvent renoncer à percevoir la taxe si des circonstances personnelles particulières le justifient."
Cette disposition confère donc aux communes une faculté d'exempter de la taxe certaines personnes, sans toutefois leur en imposer l'obligation (v. arrêts FI 2000/0035 du 15 septembre 2000; FI 1999/0059 du 9 décembre 1999). Le fait que la dispense de l'obligation de servir n'entraîne pas, d'office, celle de payer la taxe d'exemption correspond du reste à la volonté du législateur cantonal; celui-ci indique en effet dans l'exposé des motifs de la LSDIS, après avoir passé en revue les conditions sur la base desquelles la dispense de service sera accordée (art. 18), que cette dispense, quel qu'en soit le motif, ne supprime pas l'obligation de payer la taxe d'exemption (v. BGC, novembre 1993, p. 3071 et ss, not. 3077). S'agissant de la Commune de Savigny, l'art. 23 RCSDIS précise pour sa part:
"Sont considérées comme non valides ou inaptes au service au sens de la LSDIS et exemptées du paiement de la taxe d'exemption, les personnes au bénéfice d'une rente d'invalidité, les femmes durant la grossesse et les deux années qui suivent une naissance. Sont également exemptées du paiement de la taxe d'exemption les personnes expressément citées dans la (LSDIS) et (le RSDIS)."
La Commune de Savigny n'a en revanche pas fait usage, dans sa réglementation, de la faculté spécialement conférée à l'art. 22 al. 2 LSDIS d'exonérer en raison de "circonstances personnelles particulières". Cela ne fait toutefois pas obstacle à la remise de la taxe ou à l'octroi de facilités de paiement, lorsque le paiement exposerait l'assujetti à de sérieuses difficultés financières; une telle possibilité est généralement reconnue, sans qu'elle soit concrétisée par une base légale (v. FI 1996/0081, déjà cité). On relève enfin que celui qui entend se prévaloir de la taxe réduite ou de l'exemption de la taxe peut être tenu de démontrer qu'il remplit les conditions posées aux articles 21 al. 2 ou 22 al. 1 LSDIS (art. 45 al. 1 RSDIS).
3. Confrontées au cas d'espèce, ces quelques rappels permettent au tribunal de faire les constatations suivantes.
a) Il n'est pas contesté que le recourant soit valide et en âge de servir. Par ailleurs, il n'est pas allégué que la Commune de Savigny ait, pour 2003, convoqué par écrit les citoyens astreints au service, tout en négligeant de convoquer le recourant (v. sur cette question et ses conséquences, arrêts FI 1996/0120 du 5 mai 1998 et FI 1996/0081, déjà cité). En outre, le recourant n'a rempli, ni durant l'année 2002, ni durant l'année 2003, aucune des conditions qui, vu les articles 18 LSDIS et 40 RSDIS, lui auraient permis d'être dispensé du service de défense contre l'incendie. Les fonctions de municipal qu'il occupait jusqu'alors ont pris fin et il ne prétend pas au surplus faire partie du cercle des personnes visées à l'art. 18 al. 1 LSDIS.
Le recourant évoque sans doutes des circonstances personnelles particulières. On note en effet qu'il a été actif au service durant 20 ans, y compris une période de douze ans durant laquelle il aurait pu être dispensé (v. dans une optique voisine, FI 1993/0070 du 11 novembre 1993); en outre, un diplôme de vétéran pompier lui a été décerné. Ce ne sont toutefois pas des motifs permettant de revendiquer l'exonération de la taxe d'exemption, la Commune de Savigny n'ayant pas fait usage de la faculté conférée par l'art. 22 al. 2 LSDIS. Dans ces conditions, on ne voit aucune raison susceptible de faire obstacle à l'assujettissement du recourant à la taxe incriminée.
b) Au surplus, le recourant met en doute le principe même de l'assujettissement des habitants de la Commune de Savigny à une taxe d'exemption, du simple fait que l'ECA prendrait en charge la rémunération des sapeurs-pompiers du canton. Cet argument n'est guère pertinent dans la mesure où, s'agissant d'une contribution de remplacement, seul l'avantage que retire l'administré à ne pas exécuter son obligation en nature - et non la dépense de la collectivité - génère la perception de la taxe. Il est vrai cependant que, dans l'exposé des motifs à l'appui de l'adoption de la LSDIS, le Conseil d'Etat relevait que la taxe d'exemption ne devait pas constituer une source d'enrichissement pour les communes et devait entièrement être affectée aux dépenses du SDIS (BGC novembre 1993, p. 3079).
Sans doute, les frais d'intervention et d'exercice des corps communaux sont subventionnés (art. 8 et ss du règlement du 19 mai 1999 sur la participation aux frais de prévention et de défense contre l'incendie et les éléments naturels). Le recourant perd toutefois de vue le contenu des articles 73a et suivants LAI, dont il ressort que l'ECA ne finance pas la totalité des dépenses du service de défense contre l'incendie mais qu'au contraire, les communes doivent prendre en charge elles-mêmes de nombreux frais (les bâtiments et le matériel, notamment, v. articles 20 al. 2 LSDIS et 20 RSDIS), qui font l'objet d'un poste particulier du budget et des comptes communaux (v. BGC précité, p. 3078). La taxe incriminée ne constitue donc pas, comme le recourant le soutient implicitement, un impôt déguisé.
4. Ainsi, les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, celui-ci succombant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 28 mai 2003 de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Savigny est confirmée.
III. Un émolument d'arrêt de 50 (cinquante) francs est mis à la charge d'André Mennet.
Lausanne, le 25 septembre 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint