CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 juillet 2003
sur le recours interjeté par Isabelle VAN DEN BROEK et consort, chemin du Grammont 1, 1806 Saint-Légier-La Chiésaz
contre
la décision sur recours rendue le 14 mars 2003 par la Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens (taxe forfaitaire annuelle pour l'entretien du réseau d'épuration des eaux usées).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Philippe Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. La taxe litigieuse a déjà été soumise au Tribunal administratif, sur recours d'Isabelle van den Broek (cause n° 2002/0075; arrêt du 28 janvier 2003); on reprend ci-après dans la mesure utile les faits retenus :
A. Isabelle van den Broek d'Obrenan et sa mère, Cora-Irène Bourlon de Rouvre-Schlatter, sont propriétaires en indivision de la parcelle n° 6 du cadastre communal de Bofflens. D'une contenance de 116 m², cette parcelle abrite une maison d'habitation n° ECA 55, d'une emprise au sol de 42 m²; celle-ci serait occupée quelques jours par an, seulement par l'une des deux membres de l'indivision.
B. En date du 29 août 2001, la Municipalité de Bofflens a notifié à Isabelle van den Broek une facture portant à la fois sur la consommation d'eau potable du 30 juin 2000 au 30 juin 2001 et sur la taxe d'épuration des eaux usées durant la même période et dont la teneur était la suivante:
"Consommation d'eau - forfait annuel, soit 200 m³
Consommation d'eau 200 m³ à CHF 1,50 le m³ CHF 300,00 Taxe d'épuration 200 m³ à CHF 1.- le m³ CHF 200,00 CHF 500,00 Location compteur CHF 20,00
Net à 30 jours CHF 520,00 (...)"
Isabelle van den Broek a contesté cette facture en ce qu'elle ne tient aucun compte de la consommation d'eau effective. La municipalité, par courrier du 4 décembre 2001, lui a fait savoir qu'elle avait appliqué aux deux taxes le minimum forfaitaire réglementaire de 200 m³ prévu pour les "petits" consommateurs et les résidences secondaires (article 33 lit. a de l'Avenant au Règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées; ci-après : avenant au RCE); en outre, la municipalité lui a indiqué qu'elle entendait percevoir une taxe d'épuration personnelle forfaitaire de 300 francs par résidence secondaire (art. 33 lit. c, ibid.). Isabelle van den Broek a, nonobstant ces explications, maintenu son pourvoi.
Par courrier du 27 décembre 2001, la municipalité, constatant qu'elle avait commis une erreur, est revenue sur la facture du 29 août 2001 et a indiqué à Isabelle van den Broek qu'elle allait lui notifier une taxe d'épuration personnelle de 300 francs (au lieu de 200 fr.), conformément à l'art. 33 lit. c annexe RCE. Un bordereau rectificatif de 620 francs lui a en conséquence été notifié le 20 mars 2002. Isabelle van den Broek ayant indiqué qu'elle maintenait son pourvoi, le dossier a été transmis à la Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxe de Bofflens. Par courrier du 24 septembre 2002, cette dernière autorité a fait savoir à Isabelle van den Broek qu'après s'être réunie, sans convoquer ni entendre préalablement la recourante, elle avait décidé de maintenir les taxes querellées.
C. Isabelle van den Broek a déféré en temps utile la décision de la commission communale de recours au Tribunal administratif, en concluant à son annulation. La recourante y consentant, le juge instructeur a transmis le pourvoi, en tant qu'il était dirigé contre la facture relative à la consommation d'eau potable, au Service de l'intérieur comme objet de sa compétence; ce dernier service s'est à son tour dessaisi en faveur du Secrétariat général du Département de la sécurité et de l'environnement. En revanche, le juge instructeur a enregistré le recours, dirigé contre la taxe annuelle d'épuration des eaux usées, celui-ci relevant de la compétence du Tribunal administratif.
B. Par arrêt du 28 janvier 2003, le Tribunal administratif a annulé la décision sur recours rendue le 24 septembre 2002 par la commission communale de recours pour vice de forme.
C. La commission communale de recours a repris l'instruction du dossier et a convoqué Isabelle van den Broek à la séance qu'elle a tenue le 17 février 2003; celle-ci a maintenu les griefs invoqués à l'encontre du bordereau du 29 août 2001, modifié le 27 décembre 2001. Par décision du 14 mars 2003, la commission communale de recours, "bien que consciente de la justesse des arguments présentés", a néanmoins rejeté le pourvoi.
Isabelle van den Broek, tant en son nom qu'en celui de sa mère (elle détient à cette fin une procuration de celle-ci) a derechef interjeté recours au Tribunal administratif contre cette décision, en concluant à son annulation. La municipalité et la Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens ont toutes deux conclu à la confirmation de la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. Sur le plan matériel, la recourante se plaint d'une inégalité de traitement avec les autres propriétaires d'immeubles. Elle reproche à la municipalité d'avoir fait application dans le cas d'espèce d'un forfait de 300 francs, lequel ferait totalement abstraction de la consommation réelle d'eau potable; or, vu le faible taux d'occupation de l'immeuble, la prise en compte de cette consommation aboutirait, selon elle, à un résultat nécessairement inférieur. Dès lors, pour elle, la décision entreprise conduit au surplus à une violation du principe de causalité consacré par la LPE et ses dispositions d'application.
a) En vigueur depuis le 1er novembre 1992, la LEaux a remplacé l'ancien texte qui datait du 8 octobre 1971 (LPEP); elle consacre désormais la prévention et la réparation des atteintes nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention susceptible de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c LEaux). Le principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article 7 al. 1. L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux d'égouts publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant des zones à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir pour lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b). L'obligation de raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée à l'art. 11 LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement obligatoire dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des égouts publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du périmètre des égouts public, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement est opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).
aa) Le financement de ces tâches est prévu à l'art. 60a LEaux. Cette disposition, issue de la novelle du 20 juin 1997, prévoit à son alinéa premier, 1ère phrase, que les cantons "(...)veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux, concourant à l'exécution de tâches publiques, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées". Il s'agit là d'une mise en oeuvre du principe de causalité consacré par l'art. 2 LPE dont l'application est confiée aux cantons; une grande souplesse en la matière leur est conférée. Toutefois, pour être conformes, ces taxes devront donner la priorité à la consommation d'eau comme critère de fixation (v. Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 1999, p. 539 ss, not. 552, 557). Elles devront en outre s'inscrire dans les conditions-cadres énoncées à l'art. 60a LEaux al. 1, 2ème phrase (v. FF 1996 IV 1213 et ss, not. 1219), lesquelles recoupent au moins en partie les principes relevant de l'équivalence et la couverture des coûts, inhérents à toute contribution causale (sur ce point, v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport publié in ZSR/RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 217; références citées).
bb) Dans le Canton de Vaud, les obligations de raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LVPEP), été transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation, d'une part, d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire (art. 20 al. 1 LVPEP), d'autre part, d'organiser l'épuration de ces dernières (art. 29 al. 1 LVPEP).
b) De façon générale, le fondement des contributions causales perçues par les communes repose sur l'art. 4 LIC, base légale des contributions prélevées en vertu d'un rapport de droit public; on rappelle le contenu de cette disposition:
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
En application de cette disposition, les communes disposent, pour le financement de leurs tâches, des moyens mis en oeuvre par l'art. 66 LVPEP:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations."
aa) L'alinéa premier de cette disposition permet aux communes de percevoir deux taxes différentes. On rappelle en effet que l'émolument, comme la charge de préférence, sont des contributions causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le Canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, n° 2775). En premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées. En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour l'évacuation et le traitement des eaux, usées notamment. Pour Buffat, cette taxe annuelle constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du droit de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p. 171). Il est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à constituer la contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou que la prestation a été fournie (v. Moor, op. cit., ch. 7.2.4.1, p. 364, références citées; cf. arrêt FI 1997/0012 du 12 mai 1997).
bb) Comme toute contribution fiscale, la redevance doit reposer sur une base légale et son montant doit respecter le principe d'équivalence, lequel concrétise (v. art. 4 al. 4 LIC) ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Il en résulte que le montant réclamé doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables.
La taxe litigieuse doit ainsi tenir compte, dans la répartition entre les usagers des coûts engendrés par les services publics, du principe de causalité énoncé aux art. 2 LPE et 3a LEaux, rester dans les limites définies par le droit cantonal et respecter les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (v. arrêt FI 2000/0011 du 28 novembre 2000). Pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence admet cependant un certain schématisme dans le choix, par le législateur communal, des critères permettant de cerner l'avantage que retire un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau collectif; les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (v. ATF 126 I 180, cons. 3a/bb; 122 I 279, cons. 6c; 121 II 183, cons. 4). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, Danielle Yersin, p. 210; ZBl 1985, 107; voir aussi DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 245, ch. 31).
Ainsi l'égalité de traitement entre les contribuables ayant leur domicile dans la commune et les propriétaires de résidences secondaires devant les taxes foncières doit, en principe, être respectée. Dans un arrêt du 20 novembre 1995, le Tribunal fédéral a ainsi exposé, en matière de taxes d'ordures ménagères, qu'on ne pouvait pas déduire du principe de causalité de l'art. 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction de la quantité effective d'ordures ménagères était admissible, mais qu'en revanche la perception d'une taxe plus élevée pour les ordures ménagères de propriétaires d'appartements ou de maisons qui n'ont pas de domicile dans la commune est contraire au principe de l'égalité devant la loi (v. DEP 1996, 829). De l'avis du Tribunal administratif, cette jurisprudence n'impose toutefois pas aux cantons et aux communes, dans le cadre des contributions causales de leur compétence, de prévoir un tarif plus bas pour les propriétaires de résidences secondaires ou de maisons de vacances que celui pratiqué pour les résidents principaux (arrêt FI 2000/0011, déjà cité). Du reste, dans un arrêt antérieur, du 10 juillet 1997, le Tribunal fédéral a estimé que le principe de l'égalité de traitement n'était pas violé lorsque la taxe de raccordement à une station d'épuration des eaux provenant de maisons de vacances ou d'exploitation de la restauration était calculée uniquement sur le nombre de lits ou le nombre de places assises, car les stations d'épuration doivent être conçues en fonction d'une charge maximale. Par surcroît, dans le même arrêt, il a confirmé que les problèmes particuliers engendrés par les résidences secondaires et les maisons de vacances (dimensionnement, disponibilité opérationnelle, éloignement, etc..), pouvaient être pris en compte dans les taxes d'utilisation annuelles, mais pas par la notification de taxes de raccordement plus élevées (v. ZBl 1999, 174).
cc) De façon générale, les taxes d'utilisation comprennent une taxe de base (Grundgebühr) et une taxe quantitative (Verbrauchsgebühr). La taxe de base, fixe, se fonde sur le coût du maintien de la valeur de remplacement des infrastructures et sur le coût de l'évacuation des eaux pluviales; elle devrait s'élever à environ 30-50% du total des frais et être déterminée en fonction de la surface du bien-fonds raccordé. La taxe quantitative (également appelée taxe de consommation), variable, subvient aux charges non couvertes par la taxe de base; elle devrait représenter 50-70% du total des frais et dépendre de la consommation effective (cf. Karlen, op. cit., p. 556; cf. en outre FF 1996 IV 1213 et ss, not. 1219; v. également VSA - Association suisse des professionnels de la protection des eaux -/ ORED - Union des villes suisses -; Directive concernant le financement et l'assainissement au niveau des communes et de leurs groupement, mars 1994, pp. 28-29). Toutefois, ce critère n'est au demeurant guère adéquat pour les immeubles connaissant une faible utilisation ou une utilisation sporadique, à l'image des résidences secondaires; en effet, les installations publiques sont établies et entretenues en tenant compte des capacités maximales qui doivent être offertes aux immeubles raccordés (v. sur ce point, arrêt FI 1996/0044 du 6 septembre 1996). Il n'en demeure pas moins que, selon le Tribunal fédéral, une taxe annuelle hybride - comme c'est le cas ici - destinée à couvrir non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son entretien doit inclure dans sa base de calcul la consommation effective de l'immeuble (v. ATF Hoirs B. c/TA et St-Légier-La Chiésaz du 10 octobre 2001, in RDAF 2001 II 539, cons. 4a; contra cependant, ATF S. et consorts c/ TA et Chavornay, du 7 octobre 1999, in RDAF 2000 I 280, dans lequel le Tribunal fédéral, s'agissant il est vrai d'une taxe d'élimination des déchets, s'est montré moins rigoureux).
La répartition choisie entre les deux composantes de la taxe devrait être inscrite dans la réglementation communale; dans certaines situations en effet les communes, notamment lorsqu'elles comprennent une forte proportion de résidences secondaires ou de maison de vacances, auront intérêt à prélever une taxe de base plus élevée (v. VSA/ORED, Commentaire relatif à la directive précitée, p. 50).
2. En l'espèce, la municipalité a fait application, dans le bordereau contesté, de l'art. 33 avenant RCE, adopté par le conseil général le 16 décembre 1998 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 janvier 2000, à teneur duquel :
"a) Pour tous m³ d'eau potable utilisée, il est perçu une taxe annuelle de Fr. 1.-- mais au minimum Fr. 200.--. b) D'autre part, il est perçu annuellement une taxe personnelle de Fr. 120.-- par adulte. Il est tenu compte de la résidence dans la commune au 1er janvier. En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, il est perçu une demi taxe personnelle. c) Il est perçu un forfait total annuel de Fr. 300.-- par résidence secondaire."
a) A en croire les recourantes, le bâtiment incriminé serait occupé à raison de quelques jours seulement par Cora-Irène Bourlon de Rouvre-Schlatter; il en résulterait une consommation d'eau potable relativement faible. Dès lors, si l'on ne tenait pas compte des deux éléments dont se compose la taxe annuelle, concrétisés in casu par le forfait découlant de la règle précitée, la contribution litigieuse que l'on calculerait exclusivement en fonction des mètres cubes d'eau potable effectivement consommée par les occupants de l'immeuble, ne dépasserait sans doute pas quelques dizaines de francs; l'autorité intimée, quand bien même elle s'est retranchée derrière la réglementation communale pour confirmer le bordereau contesté, en convient du reste elle-même. Or, en lieu et place, c'est une taxe de 300 francs qui a été notifiée aux recourantes.
b) En réalité, le système forfaitaire découlant de l'art. 33 lit. c avenant RCE se révèle incompatible avec l'art. 60a LEaux; un tel forfait ne répond pas au postulat incitatif consacré par cette dernière disposition (v. sur cette question, FF 1996 IV 1219; cf. en outre RDAF 2001 II 539, déjà cité, cons. 5b/bb). On voit en effet que, dans le cas d'une résidence secondaire, il est fait totalement abstraction de la consommation effective. Il est vrai que l'avantage économique que retire le propriétaire d'une telle résidence, en ne l'occupant que quelques jours par an, de l'utilisation du réseau collectif est plus difficilement quantifiable que chez le résident principal. Cela étant, il ne se justifie nullement de mettre en place dans ce cas un régime différent, en introduisant une taxe fixée sur une base exclusivement forfaitaire pour les propriétaires de résidence secondaire. Ainsi, la taxe incriminée, outre qu'elle ne respecte pas le principe de l'équivalence, n'est pas conforme à l'égalité de traitement entre propriétaires.
c) Cette constatation devrait conduire la Commune de Bofflens à revoir prochainement la problématique de la taxation des résidences secondaires. Dans cette optique, si l'on garde à l'esprit les deux éléments dont se compose une taxe annuelle d'utilisation, serait sans doute conforme à l'art. 60 LEaux et au principe de l'équivalence un système de perception comprenant une taxe de base fixe schématique, par personne ou par ménage (soit en l'espèce 120 francs, conformément à l'art. 33 lit. b avenant RCE). Cette taxe personnelle devrait être couplée avec une taxe de consommation, calculée en fonction des mètres cubes d'eau potable utilisée (sur le modèle de la lettre a de la disposition précitée), sans toutefois que l'on exige du propriétaire un montant minimum.
3. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée; un émolument judiciaire sera mis à la charge de la Commune de Bofflens, celle-ci succombant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur recours rendue le 14 mars 2003 par la Commission communale de recours en matière d'impôt de Bofflens est annulée.
III. Un émolument d'arrêt de 100 (cent) francs est mis à la charge de la Commune de Bofflens.
Lausanne, le 15 juillet 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint