CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 juin 2003
sur le recours interjeté par Rainier WIND, Rayon-de-Soleil, 1346 Les Bioux
contre
la décision sur recours rendue le 3 février 2003 par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye (confirmation d'une taxe d'enlèvement et d'élimination des déchets pour l'année 2002)
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. André Donzé et M. Philippe Maillard, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Rainer Wind est propriétaire, sur le territoire communal de L'Abbaye, d'une maison d'habitation n° ECA 638, au lieu dit "Chez Besson" dans le village des Bioux; il y a vécu jusqu'au 30 avril 2002 avec Margaretha Robert-Nicoud et le fils de celle-ci, et y vit seul depuis lors.
B. En date du 20 novembre 2002, Rainer Wind s'est vu notifier par l'Office d'impôt du district de La Vallée un bordereau d'impôt portant, notamment, sur la taxe communale due en 2002 pour l'enlèvement et l'élimination des ordures, soit un montant de 184 fr. 80, TVA incluse. Rainer Wind a contesté cette taxe en invoquant le résultat de la votation cantonale du 24 novembre 2002, par laquelle le souverain vaudois avait refusé la modification du 6 mai 2002 de la loi sur la gestion des déchets.
Par décision du 3 février 2003, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye, sans avoir convoqué préalablement, ni entendu Rainer Wind dans ses explications, a rejeté le recours et a confirmé le bordereau attaqué.
C. Rainer Wind s'est pourvu en temps utile auprès du Tribunal administratif contre la décision de la commission précitée, en concluant à son annulation. La municipalité, par la plume de l'avocat Benoît Bovay, a conclu au rejet du recours.
Constatant que la commission communale de recours n'avait pas convoqué le recourant avant de prendre sa décision, le juge instructeur a interpellé la municipalité. L'avocat Benoît Bovay a invité le tribunal, par économie de procédure, principalement à suspendre la procédure afin de permettre à la commission d'entendre le recourant et de rendre une nouvelle décision, subsidiairement à réparer le vice formel en procédant lui-même à l'audition du recourant.
Le juge instructeur a prié la commission communale de recours d'indiquer si elle entendait rapporter la décision du 3 février 2003. L'avocat Benoît Bovay a indiqué que celle-ci allait procéder à l'audition de Rainer Wind, puis rendrait une nouvelle décision, laissant au juge instructeur le soin d'examiner si la cause pouvait être rayée du rôle ou s'il convenait de suspendre l'instruction de la cause.
Après avoir rappelé que le tribunal n'entendait pas procéder à l'audition du recourant en lieu et place de la commission communale de recours, le juge instructeur a derechef invité celle-ci à lui indiquer si elle entendait rapporter la décision attaquée. Il n'a cependant pas été donné suite à cette invitation dans le délai imparti.
Considérant en droit:
1. Avant d'entrer en matière, le cas échéant, sur la question de fond soulevée par le recourant, il importe de s'interroger sur la régularité de la procédure suivie par la commission communale de recours et ayant conduit à la décision dont est recours. En effet, nonobstant l'invitation qui lui a été faite par le juge instructeur, la commission communale de recours n'a pas rapporté la décision attaquée; on doit, dans ces conditions, partir du principe que cette dernière est maintenue.
a) Parmi les règles de procédure fondamentales qui s'imposent à elle, l'autorité de recours, doit, avant de rendre sa décision, respecter le droit du recourant d'être entendu sur les faits de la cause (v. plus particulièrement sur ce chapitre, Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, n° 2.2.7.2, références citées). Sans doute, cette garantie, dont la base constitutionnelle figurant à l'art. 29 al. 2 Cst. féd. ne désigne, selon l'expression de la doctrine, qu'un "standard minimum", n'est nullement celle de s'exprimer oralement devant l'autorité de décision (ibid., n° 2.2.7.3). Il n'en demeure pas moins que la portée de ce droit se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (v. ATF 111 Ia 273, cons. 2b), ainsi que sur la base du droit cantonal. Or, dans le cas concret, cette obligation des autorités communales de convoquer le recourant, avec pour corollaire le droit de celui-ci de s'exprimer oralement devant l'autorité de recours, et de respecter ainsi l'égalité des parties est consacrée en la matière par l'art. 47 al. 1 LIC, disposition dont on rappelle la teneur:
"La commission de recours prend connaissance du dossier, convoque le recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge nécessaires."
En raison de sa nature formelle, le droit d'être entendu, lorsqu'il n'est pas respecté, a fortiori lorsque sa violation empêche l'apport de faits pertinents pour la solution du litige, entraîne l'annulation de la décision viciée. Dans un arrêt FI 1993/0180 du 4 avril 1995, le Tribunal administratif a déjà condamné l'informalité rédhibitoire consistant à omettre l'audition du recourant, estimant qu'elle devait entraîner l'annulation de la décision. Récemment, le Tribunal administratif a annulé la décision sur recours d'une commission communale prise à l'issue d'une séance où le contribuable n'avait pas été convoqué, alors que le représentant de la municipalité, au contraire, y assistait (FI 2002/0039 du 7 octobre 2002). Plus récemment encore, le Tribunal administratif n'a renoncé à annuler la décision viciée d'une autre commission de recours, pour ce seul motif d'ordre formel, que parce que la taxe contestée ne pouvait, quant au fond, être confirmée (FI 2002/0033 du 27 novembre 2002). Encore plus récemment, il a confirmé l'annulation d'une décision d'autant plus viciée que la commission de recours avait, sans avoir convoqué, ni entendu le recourant, conféré avec la municipalité de la taxe contestée (FI 2002/0075 du 18 janvier 2003).
b) Il est vrai que, dans la cause ayant abouti au dernier arrêt précité, le juge instructeur avait au préalable attiré l'attention de la commission communale sur les conséquences de cette informalité. En l'occurrence, la municipalité, constatant que la décision intimée était effectivement viciée, a requis du reste la suspension de la présente cause afin de réparer ce vice. En réalité, cette question a trait au droit de l'autorité, dont la décision est contestée, de procéder au nouvel examen de celle-ci; sa résolution dépend, d'une part, de la qualité de partie de cette autorité à la procédure de recours, d'autre part, de l'effet dévolutif de ce dernier.
Il ressort de l'art. 53 LJPA que le recours au Tribunal administratif a un effet dévolutif; dès lors, celui-ci hérite de toutes les compétences de l'instance précédente relatives à la cause (v. Moor, op. cit., n° 5.7.3.2). Il en résulte que l'autorité dont la décision est attaquée perd la maîtrise du litige, donc la compétence de modifier ou de révoquer la décision attaquée; elle n'a plus en outre la faculté de procéder à des mesures d'instruction nouvelles ou complémentaires (v. ATF 127 V 238, cons. 2a, rés. in RDAF 2002 I 318; 125 V 345, rés. in RDAF 2000 I 726). Ce principe est, certes, tempéré par l'art. 52 al. 2 et 3 LJPA, lequel permet à l'autorité intimée de rapporter ou de modifier sa décision. Cette disposition est assurément applicable à l'autorité ayant rendu la décision initiale, celle-ci conservant sa qualité de partie tout au long de la procédure (v., en matière d'assurance-chômage il est vrai, ATF 126 V 404, cons. 2a; 114 V 230; 105 V 188; références citées). En revanche, son application est incertaine lorsque la décision attaquée émane, comme en l'espèce, d'une instance intermédiaire de recours instituée par la loi (système de juridiction à deux degrés); en effet, cette instance n'a sans doute pas à proprement parler la qualité d'autorité intimée (v. ATFA non publié du 28 mars 2002, cause n° C 325/00, F. c/CPCVC et TA VD).
Se pose en outre la question - également soulevée par la municipalité dans la présente cause - de la réparabilité éventuelle du vice par l'autorité dont émane la décision critiquée. Le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral des assurances s'accordent cependant à dire que cette hypothèse demeure avant tout exceptionnelle (v. ATF 126 I 68, cons. 2; 126 V 130, cons. 6; 124 V 180, cons. 4a; cf. en outre la note d'Etienne Poltier, in RDAF 2002 I 321-322). En outre, deux conditions doivent être réunies à cet effet; d'une part, le vice ne doit pas être d'une gravité particulière au point que la décision ne puisse être maintenue et, d'autre part, l'autorité de recours doit jouir d'un pouvoir de cognition au moins aussi étendu que celui de l'autorité de première instance (v. ATF 125 I 209, cons. 2; 123 I 63, cons. 3; 121 I 177, cons. 2b).
c) Ainsi, dans le cas d'espèce, la Commission communale de recours s'est réunie à l'insu du recourant, celui-ci n'ayant pas été convoqué. Cette informalité est surprenante de la part d'une autorité censée pourtant connaître la procédure applicable; par le passé, plusieurs taxes de la Commune de L'Abbaye ont en effet été contestées devant le Tribunal administratif (v. dossiers FI 2000/0048; 1998/0065 et 0066; 1997/0168). Or, la saisine du Tribunal administratif par le recourant implique, vu l'effet dévolutif du pourvoi, le dessaisissement de la commission de recours; dès lors, celle-ci n'a à tout le moins plus la possibilité d'instruire. Il n'y a donc pas lieu de faire droit à la requête de suspension présentée par la municipalité. Au surplus, le tribunal n'entend pas corriger lui-même ce vice en procédant lui-même à l'audition du recourant; il appartiendra au contraire à la commission de recours de reprendre la procédure dans le respect de l'art. 47 LIC. En l'état, la constatation de ce vice formel doit conduire à l'annulation pure et simple de la décision attaquée.
Dans ces conditions, on peut, en l'état, laisser indécise la question de fond soulevée par le recourant.
2. Le considérant qui précède conduit ainsi le tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. Le dossier est retourné à l'autorité intimée, à charge pour cette dernière de convoquer et d'entendre le recourant, préalablement à toute nouvelle décision. Un émolument judiciaire sera mis à la charge de la Commune de L'Abbaye, vu l'art. 55 al. 2 LJPA; en outre, il ne lui sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision sur recours rendue le 3 février 2003 par la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de L'Abbaye est annulée.
III. Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la Commune de L'Abbaye.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 juin 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint