CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 juillet 2002
sur le recours interjeté par KIF PARECHOC SA et par la FONDATION DES OEUVRES SOCIALES DE KIF PARECHOC SA, au Sentier, dont le conseil est l'avocat Michel Renaud, case postale 3640, à 1002 Lausanne
contre
les décisions de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai 1998 (taxe d'élimination des ordures - arrêt du Tribunal fédéral du 24 mai 2001).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Philippe Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Propriétaires d'immeubles situés sur le territoire de la Commune de l'Abbaye, les recourantes ont contesté en vain devant la Commission communale de recours en matière d'impôt de cette commune des taxes communales qui leur étaient réclamées. Saisi d'un recours portant sur la taxe d'élimination des ordures due pour 1997 (1'892,75 fr. pour Kif Parechoc SA et 920,30 fr. pour la Fondation et les oeuvres sociales de Kif Parechoc SA), le Tribunal administratif a donné tort aux recourantes en considérant que si le règlement communal applicable, entré en vigueur le 1er janvier 1997, ne paraissait pas, en tant qu'il calculait la taxe litigieuse d'après la valeur d'assurance incendie de l'immeuble, conforme au principe de la causalité introduit à l'art. 32a LPE avec effet au 1er novembre 1997, il fallait laisser à la commune un certain délai pour adapter son règlement aux exigences du droit fédéral (arrêt FI 98/0074 du 30 juin 1999).
Le Tribunal fédéral a admis le recours des recourantes et annulé l'arrêt du 30 juin 1999. Il a considéré qu'il n'est pas conforme aux principes généraux découlant de l'art. 4 Cst, en particulier ceux de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire - s'exprimant dans le principe de l'équivalence - de calculer des taxes annuelles sur la base de la seule valeur d'assurance incendie. Il a considéré aussi qu'il incombait aux autorités cantonales et communales compétentes d'adapter leur législation pour l'entrée en vigueur des modifications de la LPE et que le législateur fédéral n'avait pas accompagné le nouvel art. 32a LPE d'un délai d'adaptation (ATF 2P.249/1999 du 24 mai 2001).
B. Informant les parties qu'il devait statuer à nouveau suite à l'annulation de l'arrêt FI 98/0074, le Tribunal administratif a recueilli les déterminations des parties, du Service de justice, de l'intérieur et des cultes, ainsi que du Service des eaux, sols et assainissement.
Les recourantes ont fait valoir par lettre du 13 juillet 2000 qu'il découle de l'arrêt du Tribunal fédéral que les décisions de taxation contestées doivent être annulées.
La commune, par lettre du 29 juin 2000, a fait valoir que pour l'année 1997, le règlement communal sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets devrait être appliqué jusqu'au 30 octobre 1997 et qu'il serait conforme à la loi d'exiger les 10/12ème des taxes litigieuses pour l'année 1997. Elle s'interroge sur la manière de procéder pour la perception des taxes de la fin de l'année 1997 (novembre et décembre) et les années suivantes dans l'attente de l'établissement du nouveau règlement communal.
Le Service de justice, d'intérieur et des cultes, par lettre du 22 juin 2000, a relevé que le contrôle de la légalité des règlements communaux sur la gestion des déchets relevait des attributions du Service des eaux, sols et assainissement (SESA). Ce dernier, par lettre du 7 juillet 2000, a exposé que lors de l'examen des règlements communaux, il attire l'attention des municipalités sur le principe de causalité et qu'un projet de refonte de la loi cantonale sur la gestion des déchets était en préparation : le principe de causalité y sera intégré.
C. Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le Tribunal administratif doit statuer à nouveau ensuite de l'annulation par le Tribunal fédéral de l'arrêt FI 98/0074. L'objet du litige reste le même, à savoir la taxe d'élimination des déchets due pour 1997, qui s'élève à 1'892,75 fr. pour Kif Parechoc SA et à 920,30 fr. pour la Fondation et les oeuvres sociales de Kif Parechoc SA.
La commune de l'Abbaye déclare ne pas comprendre pourquoi le Conseil d'Etat ou les services cantonaux n'ont pas attiré son attention sur la nouvelle teneur du droit fédéral au moment d'approuver son règlement communal entré en vigueur le 1er janvier 1997. Pour le surplus, la commune ne discute plus, à juste titre, le principe de l'inadmissibilité du critère de la valeur d'assurance incendie comme base de perception d'une taxe communale d'enlèvement des ordures. La jurisprudence fédérale résultant de l'arrêt du 24 mai 2000 rendu au sujet de la commune intimée a d'ailleurs été confirmée dans un arrêt du Tribunal fédéral du 10 octobre 2001 concernant la commune valaisanne de Sierre (ATF 2P.148/2001, disponible sur Internet à l'adresse http:\www.bger; cet arrêt se réfère d'ailleurs à celui du 24 mai 2001 concernant la Commune de l'Abbaye, voir consid. 3b). La situation est d'ailleurs sensiblement la même en matière de taxe relative aux installations d'évacuation et d'épuration des eaux (voir l'arrêt FI 99/0048 de ce jour dans la cause C. c/ La Tour-de-Peilz, qui se réfère notamment à l'ATF 2P.125/2001, Commune de St-Légier La-Chiésaz, du 10 octobre 2001).
2. Il n'est pas contesté que la perception de la taxe litigieuse repose sur une base légale régulière du point de vue formel (le règlement communal a été approuvé par le Conseil d'Etat), mais il résulte de l'arrêt du Tribunal fédéral que le critère utilisé pour son calcul n'est pas conforme au droit fédéral. Contrairement à ce que soutiennent les recourantes dans l'écriture de leur conseil du 13 juillet 2000, on ne saurait admettre que la taxe litigieuse ne peut pas être perçue du tout. Le Tribunal fédéral a expressément écarté cette manière de voir dans un arrêt du 28 janvier 1998 concernant la taxe d'enlèvement des ordures de la commune grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998; cet arrêt, déjà cité dans l'arrêt FI 98/074, est partiellement publié dans DEP 1998 p. 739). Selon cet arrêt du Tribunal fédéral, l'autorité ne se trouve pas dans l'alternative consistant soit à maintenir la taxe prévue par le règlement, soit à renoncer totalement à la percevoir : la solution adéquate, conforme à la fois aux exigences du droit fédéral et aux intérêts financiers de la commune, peut consister en ce que la taxe soit, dans le cas du recourant, réduite au montant qui serait au moins dû en application de toute autre réglementation conforme au droit. A cet effet, on peut trouver de manière pragmatique des indices dans la comparaison des taxes perçues dans d'autres communes. On pourrait envisager aussi, selon cet arrêt concernant la taxe d'enlèvement des ordures, une solution provisoire consistant à réclamer au recourant le montant qu'il aurait à payer si la taxe était répartie également entre tous les ménages ou tous les logements. En tous les cas, il s'agira d'utiliser à cet effet des critères simples car il s'agit d'une réglementation transitoire. On pourrait aussi imaginer que le législateur communal déclare le nouveau règlement de taxe applicable rétroactivement pour tenir compte des inconvénients du précédent. Pour autant que le montant calculé selon de tels critères provisoires soit plus faible que celui qui résulte du règlement actuellement en vigueur, le recourant ne pourra pas se prévaloir de l'absence d'une base légale (ATF 2P.380/1996 précité, consid. 3b).
C'est donc à tort que les recourantes concluent, tant dans leurs recours initiaux du 15 juin 1998 que dans leurs déterminations du 13 juillet 2000, à libération complète de la taxe litigieuse.
2. Dans ses déterminations du 29 juin 2000, la Commune de l'Abbaye expose que son règlement communal entré en vigueur le 1er janvier 1997 devrait pouvoir être appliqué jusqu'au 30 octobre 1997 puisque la nouvelle loi fédérale est entrée en vigueur le 1er novembre 1997, ce qui permettrait de percevoir les 10/12ème de la taxe pour l'année 1997.
Il est vrai qu'on pourrait tirer une telle déduction de l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 mai 2000, en particulier du passage qui expose que le règlement communal, non conforme à l'art. 32a LPE, ne peut plus servir à calculer les taxes d'élimination des déchets depuis l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions fédérales le 1er novembre 1997 (ATF 2P.249/1999 du 24 mai 2000, consid. 4, en particulier let. c). Toutefois, à bien y regarder, il s'agit-là d'une motivation subsidiaire de l'arrêt du Tribunal fédéral (le considérant commence par "au demeurant"). En réalité, le Tribunal fédéral avait déjà condamné l'utilisation du critère de la valeur d'assurance incendie pour les taxes annuelles dans des arrêts concernant des périodes antérieures au 1er novembre 1997. C'est ainsi que dans l'arrêt concernant la Commune de Flims (2P.380/1996 du 28 janvier 1998), le Tribunal fédéral avait annulé la décision de l'autorité cantonale de recours relative à une taxe due pour 1996, ceci sans faire allusion à la nouvelle teneur de l'art. 32a LPE. En somme, le Tribunal fédéral avait anticipé par voie jurisprudentielle les exigences résultant de cette disposition fédérale entrée en vigueur le 1er novembre 1997. Il en va de même, et de manière plus claire encore, dans le cas de la Commune de Sierre où le Tribunal fédéral précise que l'art. 32a LPE ne saurait s'appliquer à une situation définitivement passée (la taxe litigieuse était celle des années 1991 et 1992), mais où il a néanmoins condamné la taxe d'élimination des déchets perçue en fonction de la taxe cadastrale des bâtiments en considérant ce système comme incompatible avec l'art. 2 LPE, qui pose le principe de causalité de manière générale, et avec les principes jurisprudentiels de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 2P.148/2001 du 10 octobre 2001, déjà cité, qu'on consultera avec profit sur Internet également sur la question de savoir quels sont les systèmes de perception de la taxe d'enlèvement des ordures que le Tribunal fédéral juge comme admissibles; on rappellera aussi que dans la procédure devant le Tribunal fédéral, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage - OFEFP - indiquait dans ses déterminations du 16 décembre 1999 qu'il publierait en l'an 2000 une directive sur l'interprétation de l'art. 32a LPE et de l'exception prévue par l'art. 32a al. 2 LPE, sur laquelle le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé en l'espèce. On notera enfin qu'une nouvelle loi sur la gestion des déchets a été adoptée par le Grand Conseil le 6 mai 2002.
Vu ce qui précède, on ne peut pas suivre la commune dans ses conclusions tendant à ce que la taxe soit perçue selon le règlement communal entré en vigueur le 1er janvier 1997 pour la période s'étendant jusqu'au 30 octobre 1997.
3. La question qui se pose ensuite est de savoir si le Tribunal administratif doit fixer lui-même le montant de la taxe réduite ou s'il doit renvoyer la cause à l'autorité communale pour qu'elle statue à nouveau. A cet égard, on constate que même si le montant de la taxe est relativement modeste, le Tribunal administratif ne possède pas suffisamment d'éléments de comparaison pour trancher. Il s'impose d'autant moins que le Tribunal administratif statue lui-même que la commune intimée devra modifier sa réglementation (il ne semble pas que l'autorité cantonale, à lire ses déterminations du 7 juillet 2000, ait déjà entrepris de l'y aider) et qu'on pourrait imaginer, même si cela pose de délicats problèmes de rétroactivité (v. p. ex. CCRI 89/35, B. c/ Cheseaux, du 14 mars 1991), que la nouvelle réglementation soit déclarée applicable aux cas antérieurs pour lesquels l'application de l'ancienne conduirait à des résultats non conformes au droit. Pour ces motifs, le Tribunal administratif juge qu'il ne peut pas, eu égard notamment au pouvoir formateur autonome que possède la commune dans ce domaine, statuer lui-même à nouveau sur le montant de la taxe à percevoir du recourant. Il y a donc lieu de renvoyer la cause à l'autorité communale, ce qui impliquera qu'une nouvelle décision soit rendue soit par la Commission communale de recours soit, par application analogique de l'art. 52 LJPA, directement par la municipalité.
4. Les recourantes étant déboutées dans leurs conclusions tendant à l'exonération de toute taxe, il se justifierait de mettre un émolument partiel à leur charge. On y renoncera toutefois, mais il n'y a pas lieu, pour le même motif, de leur allouer des dépens à la charge de la commune.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les décisions de la Commission communale en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai 1998 sont annulées, la cause étant renvoyée à l'autorité communale pour nouvelle décision.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
pe/Lausanne, le 16 juillet 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint