CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 mars 2000
sur les recours interjetés
par
A.________, rue ********, à ********, d'une part
et
B.________, ********, à ********, d'autre part
contre
les émoluments prévus par les décisions rendues par la Police cantonale, le 7 septembre 1999, leur refusant une autorisation de port d'arme.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; Mme Lydia Masmejan et M. Philippe Maillard, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) A.________ a déposé, le 15 février 1997, une demande en vue de l'obtention d'un permis de port d'arme. Par lettre du lendemain, le responsable du bureau des armes, auprès de la Police cantonale, a informé l'intéressé qu'il ne remplissait vraisemblablement pas les conditions d'octroi du permis demandé; ce dernier a toutefois maintenu sa demande, dans un formulaire du 1er mars suivant.
La Police cantonale, dans une décision du 7 septembre 1999, a écarté la demande; cette décision comporte la perception d'un émolument de 50 fr., à la charge du requérant.
b) B.________ a fait une demande similaire le 21 décembre 1998, confirmée le 22 février suivant, par le dépôt du formulaire prévu à cet effet. B.________ a lui aussi essuyé un refus, qui lui a été notifié par décision du 7 septembre 1999 également.
B. A.________ a recouru contre la décision en question, par acte du 15 septembre 1999; il conteste par ce biais exclusivement l'émolument mis à sa charge.
B.________ en a fait de même, par acte du 25 septembre suivant; l'objet de sa contestation se limite également à l'émolument de 50 fr. qui lui est demandé.
L'un et l'autre des pourvois ont été formés en temps utile.
Dans sa réponse du 17 novembre 1999, la Police cantonale conclut au rejet des recours; elle invoque notamment le fait que le groupe de travail chargé par la Confédération de préparer un projet de révision de l'ordonnance du 21 septembre 1998 sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions (ci-après : OArm; RS 514.541), a prévu que le texte de celle-ci soit précisé en ce sens que les émoluments sont dus également en cas de rejet d'une autorisation.
Les recourants ont complété leurs déterminations dans une écriture du 27 novembre suivant; la Police cantonale en a fait de même le 6 décembre 1999. Les moyens des parties seront repris dans la partie droit ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 32 de la loi vaudoise du 13 novembre 1963 sur le commerce des armes, munitions et explosifs, et sur le port et la détention des armes les décisions prises en application du concordat, de la présente loi et de leurs dispositions d'application peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil d'Etat. Se pose dès lors la question de la compétence du Tribunal administratif pour connaître du présent recours.
a) Tout d'abord, il faut constater que les décisions ici querellées sont fondées sur l'art. 35 al. 1 lett. i OArm; en d'autres termes, elles ne s'appuient pas sur l'art. 32 de la loi vaudoise précitée, de sorte que cette dernière règle, selon sa lettre, ne trouve pas à s'appliquer. Au contraire, la clause générale de l'art. 4 al. 1 LJPA conserve ici toute sa valeur, ce qui conduit à admettre la voie du recours au Tribunal administratif.
b) Au demeurant, la même solution découle en outre de l'art. 4 al. 3 LJPA. Selon cette disposition, le Tribunal administratif connaît en effet, à l'exclusion des autorités mentionnées à l'al. 2 (soit notamment à l'exclusion du Conseil d'Etat) et en dérogation à cette disposition, de tous les recours contre les décisions prises en application du droit fédéral, lorsque la cause est susceptible d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 98a OJF). Or, les décisions attaquées sont fondées sur le droit fédéral, de sorte que le recours de droit administratif sera ouvert contre la décision cantonale de dernière instance. L'on se trouve dès lors dans l'hypothèse visée par l'art. 4 al. 3 LJPA, ce qui fonde à nouveau la compétence du Tribunal administratif.
2. a) Les émoluments, également appelés taxes, constituent des contributions publiques dues en contrepartie d'une prestation de la collectivité publique, raison pour laquelle ont les qualifie de causales; l'on se trouve bien en l'occurrence en présence d'une taxe de ce type, plus précisément d'une taxe d'administration (voir par exemple à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif II 608 ss).
Les contributions causales, au même titre que les impôts, sont soumises au principe de la légalité; on exceptera tout au plus les taxes de chancellerie, à savoir des émoluments administratifs de valeur modique (ces dernières peuvent être perçues sans qu'une loi formelle ne les prévoient; voir par exemple à ce sujet Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berne, 1986 p. 271 et références citées; à la date de cet ouvrage, la jurisprudence admettait la nature de taxe de chancellerie pour des prélèvements allant jusqu'à 25 fr.).
Par comparaison avec les impôts, les exigences posées quant au contenu de la base légale formelle sont toutefois atténuées. On considère en effet que cette souplesse est compensée par les principes de la couverture des coûts, d'une part, et de l'équivalence, d'autre part. Néanmoins, la loi formelle doit contenir les principes essentiels de la perception, soit notamment elle-même le sujet, respectivement l'objet de la taxe, à tout le moins dans leurs grandes lignes; les précisions à cet égard, comme aussi les autres modalités de la perception doivent par ailleurs faire l'objet de dispositions réglementaires (celles-ci doivent notamment comporter le tarif des émoluments; sur ces questions, voir notamment ATF 123 I 248 et 254, résumé à la RDAF 1998 I 450; voir aussi Gygi, p. 267 à 270, ainsi que Pierre Moor, Droit administratif III 365 à 371).
Au surplus, dans la mesure où les émoluments relèvent du domaine du droit fiscal au sens large, les dispositions qui les prévoient doivent être interprétées conformément aux principes qui prévalent en cette matière. Or, il est de jurisprudence constante que le droit fiscal ne permet pas, par le biais du comblement de lacunes, de créer par voie d'interprétation de nouveaux cas d'imposition (voir à ce sujet Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. II, parag. 113 B IV, ainsi que Ergänzungsband, même référence et les arrêts cités par ces auteurs; dans le même sens, TA, RDAF 1994, 128).
b) L'art. 32 de la loi fédérale du 20 juin 1997 sur les armes, les accessoires d'armes et les munitions (LArm; RS 514.54) prévoit que le Conseil fédéral fixe les émoluments applicables aux autorisations cantonales prévues par la présente loi. Au demeurant, il incombe à l'autorité cantonale de délivrer le permis de port d'arme (art. 27 al. 3 LArm).
Au chapitre des émoluments, l'art. 35 al. 1 lettre i OArm prévoit "pour l'octroi des permis, des autorisations et des patentes, les émoluments suivants :
[...] i. permis de port d'arme : 1) Examen pratique Fr. 70.-- 2) Examen théorique Fr. 70.-- 3) Octroi Fr. 50.--"
c) Il découle de la lettre de la réglementation précitée que l'émolument de 50 fr. n'est prévu que dans l'hypothèse de l'octroi de permis de port d'arme et non dans celle du refus de ce document. Selon les recourants, il faut s'en tenir au texte exprès de cette réglementation, alors que l'autorité intimée estime que l'on peut s'écarter d'une interprétation purement littérale, l'autorité étant en effet amenée à offrir le même service dans les deux cas.
aa) On ne s'attardera pas au projet de modification de cette ordonnance, invoqué par l'autorité intimée. Cette dernière considère que ce texte vient à l'appui de sa thèse, considérant en quelque sorte que cette solution va de soi, de sorte que la future disposition se bornera à confirmer une évidence. Les recourants font valoir pour leur part, au contraire, que la modification projetée démontre plutôt qu'il était juridiquement nécessaire de préciser au niveau de l'ordonnance que le refus du permis donnait également lieu à la perception de l'émolument. En l'état, aucune de ces argumentations n'emporte la conviction.
bb) Force est dès lors d'en revenir aux principes généraux. En définitive, la question ne paraît pas relever des exigences découlant du principe de la légalité (une base légale matérielle apparaît de toute façon nécessaire, même si l'on devait qualifier l'émolument litigieux de taxe de chancellerie); il s'agit bien plutôt d'interpréter la règle de l'art. 35 OArm pour déterminer si elle entend viser tout à la fois l'octroi d'un permis de port d'arme et le refus d'un tel document. Ce texte ne vise pourtant expressément que le premier cas. On peut, il est vrai, considérer avec l'autorité intimée que la prestation fournie par la collectivité est sensiblement la même dans les deux hypothèses visées ici, de sorte qu'il serait sans aucun doute admissible de prélever le même émolument dans les deux cas. Cependant, dès lors que l'avantage retiré par l'administré est assurément moins tangible en cas de refus du permis de port d'arme, il est parfaitement envisageable de ne prévoir la perception d'un émolument que dans l'hypothèse de l'octroi de cette autorisation. Cela étant, il apparaît normal d'interpréter l'art. 35 let. i OArm selon sa lettre, sans chercher à compléter celle-ci par l'introduction d'un nouveau cas d'imposition distinct. En outre, au plan de l'équité fiscale, il n'est pas certain que la solution défendue par l'autorité intimée s'impose (sur le conflit entre le principe de la légalité et celui de l'égalité de traitement, voire de l'équité, voir Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992 II 1981 s), de sorte qu'il n'y a pas de motif réel d'écarter la solution découlant de la lettre de la règle précitée.
cc) Il découle des développements qui précèdent que les recours doivent être admis, les décisions querellées étant annulées en tant qu'elles prévoient la perception d'un émolument.
3. Vu l'issue des pourvois, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les pourvois formés par A.________ et B.________ sont admis.
II. La décision du 7 septembre 1999 de la Police cantonale concernant A.________ est réformée en ce sens qu'il n'est pas perçu d'émolument.
III. La décision du 7 septembre 1999 de la Police cantonale concernant B.________ est réformée en ce sens qu'il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument de seconde instance.
pe/Lausanne, le 17 mars 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)