CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 avril 2001
sur le recours interjeté par
1. L'ASSOCIATION CANTONALE VAUDOISE DES HOTELIERS (ACVH), avenue d'Ouchy 60, 1006 Lausanne,
2. L'ALPE FLEURIE, J. Ch. Michellod, 1884 Villars,
3. AUBERGE DU CERF, Roland et Laurence Petit, Antoine Saladin 2, 1299 Crans-près-Céligny,
4. AUBERGE DU CHASSEUR, Famille S. Karlen, route d'Yverdon 10, 1028 Préverenges,
5. AUBERGE DE LA COURONNE, Famille Bovet-Gonin, 1420 Fiez,
6. AUBERGE DE LA CROCHETTAZ, Jocelyne et Daniel Gyser, route de la Corniche, 1098 Epesses,
7. BUVETTE ZAZOU PLANETT, Philippe Graf, La Crémaillère, place de Barboleuse, 1882 Gryon,
8. CAFE DES ALPES, Famille Welser-Quiblier, 1882 Gryon,
9. a) CLASSIC HOTEL, b) GENTLEMAN, c) HOTEL CENTRAL d) RESIDENCE ET DISCOTHEQUE CESAR, tous représentés par la société R.E.A.T. S.A, case postale 66, 1854 Leysin,
10. a) CAFE DE LA ROUVENAZ, b) SI RUE DU MARCHE, tous deux représentés par Monique Vialmin, 1, rue du Marché, 1820 Montreux,
11. CAMPING DU PARC DU RHONE, Bruce Reynier, Grand-Hôtel des Bains, 1890 Lavey-Ies- Bains,
12. a) Restaurant WHITE HORSE PUB OUCHY, avenue d'Ouchy 66, 1006 Lausanne, b) Hôtel ROYAL SAVOY, avenue d'Ouchy 40,1000 Lausanne 13, c) Restaurant BUFFET DE LA GARE, Place de la Gare 11, 1003 Lausanne, d) Restaurant LE CHALET SUISSE, Signal de Sauvabelin, route du Signal 40, 1018 Lausanne, e) Café restaurant BELLERIVE-PLAGE, avenue de Rhodanie 23, 1007 Lausanne, f) Buvette BELLERIVE-PLAGE, Place de Bellerive, 1007 Lausanne, tous représentés par la société CDM HOTELS & RESTAURANTS S.A., Reto De Mercurio, avenue d'Ouchy 66, 1006 Lausanne
13. L'ECUSSON VAUDOIS, Pierre-André Michoud, rue de la Plaine 29, 1400 Yverdon- les-Bains,
14 L'ERMITAGE, Isabelle Krebs, rue du Lac 75, 1815 Clarens,
15. EUROTEL LES DIABLERETS, Klaus Wartner, chemin du Vernex, 1865 Les Diablerets,
16. EUROTEL RIVIERA MONTREUX, Karlheinz Lukey, 81, Grand'rue, 1820 Montreux,
17. EUROTEL VICTORIA, Dominique Dietrich, 1884 Villars-sur-Ollon,
18. GOLDEN PASS HOTEL, Jacques D. Bettex, 1820 Montreux,
19. GRAND CAFE DU CASINO, Carlos Da Graça, 3, allée E. Ansermet, 1003 Lausanne,
20. a) GRANDHOTEL, 1865 Les Diablerets, b) RESTAURANT-FROMAGERIE “LES MAZOTS”, 1865 Les Diablerets, c) LAOUISSALET, MEILLERET S.A., Le Sépey, tous représentés par Daniel Biedermann, 1865 Les Diablerets,
21. GRAND HOTEL DES BAINS, Pierre-Alain Leresche, avenue des Bains 22, 1400 Yverdon,
22. GRAND HOTEL EXCELSIOR ET BON PORT S.A., GiOl'Sio Brandani, rue Bon Port 21, 1820 Montreux,
23. GRAND HOTEL DU PARC S.A., Pierre Chevrier, 1884 Villars-sur-Ollon,
24. a) GRAND HOTEL DES RASSES, b) DISCOTHEQUE DU GRAND HOTEL, tous deux représentés par Hans Wyssbrod, 1452 Les Rasses
25. HOLYDAY INN GARDEN COURT, Fernand Donnet, chemin du Cerisier 8-10,1004 Lausanne,
26. HOSTELLERIE CAFE DE GENEVE, Anne-Christine Caioni, Place du Marché, 1800 Vevey,
27. HOSTELLERIE CHEZ CHIBRAC, Francis Chibrac, En Gort 1, 1081 Le Mont-Pèlerin,
28. HOSTELLERIE LES SOURCES, HOTEL LES SOURCES S.A., Vincent Grobéty, chemin du Verney, 1865 Les Diablerets,
29. a) HOTEL ALPHA, rue du Petit-Chêne 34, 1003 Lausanne, b) HOTEL AGORA, rue du Rond-Point 9, 1006 Lausanne, c) HOTEL CITY, rue Caroline 5-7, 1003 Lausanne, tous trois représentés par Georges Fassbind, rue du Petit-Chêne 34, 1003 Lausanne,
30. HOTEL DES ALPES VAUDOISES, Werner Wyss, 1823 Glion,
31. HOTEL AMBASSADOR, Vincenzo Solazzo, rue St-Jean 26, 1260 Nyon,
32. HOTEL AULAC - RESTAURANT LE PIRATE, Jean-Philippe Fleury, Place de la Navigation 4, 1006 Lausanne,
33. a) HOTEL BEAU-RIVAGE PALACE S.A., b) HOTEL LA RESIDENCE tous deux représentés par Christian Marich, 1000 Lausanne 6,
34. HOTEL BEAU RIVAGE, RESTAURANT LA VERANDA, Nicola Tracchia, rue de la Rive 49, 1260 Nyon,
35. HOTEL BRISTOL, Bernard Russi, avenue de Chillon 63, 1820 Montreux,
36. HOTEL LE BRISTOL, Eric et Angelina Coulaud, 1884 Villars-sur-Ollon,
37. HOTEL CARLTON, Philippe Leclerc, avenue de Cour 4, 1007 Lausanne,
38. a) HOTEL CECIL b) BAR-DANCING DE L'HOTEL CECIL, tous deux représentés par Bernard Cachin, 1071 Chexbres,
39. HOTEL DE CHAILLY, RESTAURANT LE POIVRIER, Johann Bach, route des Châtaigniers, 1816 Chailly-sur-CIarens,
40. a) HOTEL CHATEAU D'OUCHY, b) HOTEL CHATEAU D'OUCHY, tous deux représentés par Pascal Jacob, Place du Port 2, 1006 Lausanne,
41. HOTEL DE CHAVANNES-DE-BOGIS, Didier Frédéric Cuendet, Les Champs Blancs, 1279 Chavannes-de-Bogis,
42. HOTEL LES CHEVREUILS, Alexandre Tannaz, Vers-chez-Ies-Blanc, route du Jorat 80, 1000 Lausanne 26,
43. HOTEL LA CHOTTE, Minella Bassi, chemin du Village 19, 1032 Romanel,
44. HOTEL DU COMMERCE, Gérard Ferry, 1170 Aubonne,
45. HOTEL CONTINENTAL, Lucien Gibiser, 2, Place de la Gare, 1001 Lausanne,
46. HOTEL DE LA COURONNE, Philippe Thuner, Grand'Rue 88, 1110 Morges,
47. HOTEL CRYSTAL, Pierre-Yves Fiora, rue Chaucrau 5, 1003 Lausanne,
48. HOTEL DU DEBARCADERE, Antony Kluvers, chemin du Crêt 7, 1025 St-Sulpice,
49. HOTEL ECUREUIL, Louis-Charles Seeholzer, rue Centrale, 1884 Villars-sur-Ollon,
50. HOTEL EDEN AU LAC, Bernard Tschopp, rue du Théâtre 11, 1820 Montreux,
51. HOTEL ELITE, Marcel Zufferey, avenue Sainte-Luce 1, 1003 Lausanne,
52. HOTEL FLEUR DU LAC, Rudolf W. Schelbert, 70, route de Lausanne, 1110 Morges,
53. HOTEL DE FRANCE, Ruth Bovay, 1450 Sainte-Croix,
54. HOTEL LE GRAND CHALET, Livio et Claudine Bonnelli, 1854 Leysin,
55. HOTEL HELVETIE, Daniel Krahenbuhl, avenue du Casino 32, 1820 Montreux,
56. HOTEL IBIS, Olivier Recher, Esparcette 4, 1023 Crissier,
57. HOTEL INTEREUROP, Philippe Delessert, route cantonale, 1096 Cully,
58. HOTEL LES IRIS, Arthur Schaerer, 1822 Chernex,
59. HOTEL DU LAC, Oswald Schnyder, Grand-rue, 1296 Coppet,
60. HOTEL DU LAC, Peter Ehrensperger, 1, rue d'Italie, 1800 Vevey,
61. HOTEL DU LION D'OR, Chantal Locatelli-Tripet, Grand'rue 17, 1347 Le Sentier,
62. HOTEL MARIE-LOUISE, André Angelini, Hôtel du Golf, 1884 Villars-sur-Ollon,
63. HOTEL LES MARINES, Detlev Doll, 1844 Villeneuve,
64. HOTEL MIRABEAU, René Buttet, avenue de la Gare 31, 1003 Lausanne,
65. HOTEL MlRAMONTE, Reto Bradutt, avenue Florimont II, 1820 Montreux,
66. HOTEL LE MIRADOR, Jean-R. Herren, 1801 Le Mont-Pèlerin,
67. HOTEL DU MONT-BLANC, Françoise Heppel, Quai du Mont-Blanc, 1110 Morges
68. a) HOTEL MONTREUX PALACE DU CYGNE, PETIT PALAIS, b) HARRY'S NEW YORK BAR, tous deux représentés par Han Wiedemann, Grand'Rue 100, 1820 Montreux,
69. HOTEL MONT-RIANT, Jean-Marc Ryhen, 1854 Leysin,
70. HOTEL D'ORANGE, Francesco Savoca, Grand'Rue 61, 1296 Coppet,
71. HOTEL DE L'OURS-RESTAURANT PIZZERIA “LA MASSERIA", Cosimo SabateIIi, rue du Bugnon 2, 1005 Lausanne,
72. HOTEL DE LA PAIX, Jacqueline Imfled, avenue Benjamin Constant 5, 1002 Lausanne,
73. HOTEL PARC & LAC, Antonio AneIlo, Grand'Rue 38, 1820 Montreux,
74. HOTEL DU PARC, Didier Chappex, chemin du Parc 5,1801 Le Mont-Pèlerin,
75. HOTEL PAVILLON DE LA GARE, Gestion Hôtelière MING, Niklaus Ming, Place de la Gare 4, 1800 Vevey,
76. HOTEL-PENSION MASSON, Anne-Marie Sévegrand, rue Bonivard 5, 1820 Veytaux-Montreux,
77. HOTEL PENSION LES PAPILLONS, FamiIle Maag-Heron, 1884 ViIlars-Arveyes,
78. HOTEL DU PONT S.A., Christian Bleiker, rue du Pont 12, 1820 Montreux,
79. HOTEL DU PORT - RELAIS DE VILLENEUVE, Livorina S.A., Gérard Raneda, rue du Quai, 1844 Villeneuve,
80. HOTEL DE LA POSTE, Elim Michaux Jamakez, 1264 Saint-Cergue,
81. a) HOTEL DE LA PRAIRIE, b) BAR-DANCING “CHARLES' BAR" S.A., tous deux représentés par Besse-Lucchina SA, Jacques Besse, avenue des Bains 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
82. HOTEL REGINA, Michel Bagnoud, 18, rue Grand-Saint-Jean, 1003 Lausanne,
83. a) HOTEL-RESIDENCE I.A ROCAILLE, b) MY LOVE, tous deux représentés par Patrick Gazeau, Les Bossons, 1837 Château-d'Oex,
84. HOTEL RESTAURANT DE LA NAVIGATION, Rolaz Janine, avenue de la Harpe 49, 1006 Lausanne,
85. a) HOTEL RIVESROLLE, 1180 Rolle, b) DANCING-DISCOTHEQUE “LE BARBEROUSSE”,1180 Rolle, tous deux représentés par Olav Vaage, 42, rue de Lausanne, 1180 Rolle,
86. a) HOTEL ROYAL PLAZZA INTERCONTINENTAL, Grand'rue 97, 1820 Montreux, b) NIGHT CLUB LE DUKE'S, Grand'rue 97,1820 Montreux, tous deux représentés par Jean-Claude Annen, directeur général,
87. HOTEL DU SIGNAL DE CHEXBRES, Yves de Gunten, 1070 Puidoux-Gare,
88. HOTEL DE SONLOUP, D. et E. Zollinger-Crettol, 1833 Les Avants,
89. HOTEL SUISSE ET MAJESTC, Detlev Doll, avenue des Alpes 43,1820 Montreux,
90. HOTEL DES TROIS COURONNES, Jean-Paul Ingold, 49 rue d'Italie, 1800 Vevey,
91. HOTEL DES 3 SUISSES, Régis Bernex, 1346 Les Bioux,
92. HOTEL DE LA TRUITE, Daniel Lehmann, 1342 Le Pont,
93. HOTEL VICTORIA, Anton G. Mittermair,1823 Glion-sur-Montreux,
94. HOTEL VICTORIA LAUSANNE S.A., Jean-Michel Marti, avenue de la Gare 46, 1001 Lausanne,
95. HOTEL DE VILLE, Bajram Krasniqi, 1344 L'Abbaye,
96. HOTEL DES VOYAGEURS, Rose-Marie Bannenberg, Grand Saint-Jean 19, 1003 Lausanne,
97. LACOTEL Partner Sàrl, Ollo Wenig, Les Joncs, 1580 Avenches,
98. LAUSANNE-PALACE, Jean-Jacques Gauer, Grand-Chêne 7-9, 1002 Lausanne,
99. LA GRACIEUSE S.A. Geneviève Lucchetta-Cramatte, chemin des Vignes 14, 1027 Lonay,
100. LE CHALET SUISSE, Patrick Darbois, route du Signal 40, 1018 Lausanne,
101. LES DIABLOTINS, Patrick Grobéty, 1865 Les Diablerets,
102. LE PARK, Olivier Vulliamy, avenue Gratta-Paille 2, 1000 Lausanne 30,
103. MOTEL DES BAINS, Alexander Theine, avenue des Bains 21, 1400 Yverdon-les-Bains,
104. MOTEL DES QUATRE VENTS, Solange Salamin, route de Blonay 20, 1800 Montreux,
105. MÖVENPICK RADISSON HOTEL, François Bolle, avenue de Rhodanie 4, 1000 Lausanne 6,
106. RELAIS DE LAVAUX, SSG, Restoroute de Villette, Guy Pernet, 1091 Aran,
107. RESTAURANT D'ISENAU, Famille A. et Ph. Cottier-Burgsteiner, 1865 Les Diablerets, Villard-Chamby,
108. RESTAURANT DU MONTAGNARD, Christian Odermatt, route du Vallon 2, 1831 Villard-Chamby,
109. BUFFET DE LA GARE, Jean-Gustave Criblet, 1400 Yverdon-les-Bains,
110. RESTAURANT SAN MARINO, Guerino Strangis, avenue de la Gare 20, 1003 Lausanne,
111. CAFE RESTAURANT DU ROND-POINT, R. Favre, avenue des Bergières 6, 1004 Lausanne,
112. LES RESTAURANTS DU PALAIS DE BEAULIEU, MM. Jung et Fonjallaz, chemin du Presbytère, 1004 Lausanne,
113. CAFE DE LA TOUR, HOTELEX S.A. Xavier Noverraz, rue des Terreaux 1, 1095 Lutry,
114. RESTAURANT DE LA CITE UNIVERSITAIRE-DORIGNY, Nino Cananiello, 1015 Lausanne,
115. HOTEL DE VILLE, Jean-Marc Labrousse, Grand'Rue 29, 1347 Le Sentier,
116. AU BOULEVARD 1900, HOTEL DU BOULEVARD S.A., restaurant Da Geppetto, Joseph Pica, bld de Grancy 51, 1006 Lausanne,
117. HOTEL BELLEVUE, Olivier Vulliamy, 1071 Chexbres,
118. LUNIKA-BAR-MOTEL, LUNIKA HOTEL-RESTAURANT S.A., Pierre A. Monsciani, Route suisse 3, 1163 Etoy,
119. CAFE RESTAURANT “LE PINOCCHlO", Giuseppe Famiglietti, avenue de la Harpe 16, 1007 Lausanne,
120. BRASSERIE DU CROSET, Gerhard Fischer, route du Bois 31, 1024 Ecublens,
121. HOTEL DES ALPES ET RESTAURANT LE PERDTEMPS S.A., Michèle Liechti, avenue Viollier 1, 1260 Nyon,
tous représentés par l'Association cantonale citée sous ch. 1 ci-dessus et dont le conseil à tous est l'avocat Olivier Burnet, à Lausanne,
ainsi que par
122. HOTEL DE VILLE ET DU RAISIN, Adolf Blokbergen (recours du 29 avril 1998), place de l'Hôtel-de-Ville 1, 1096 Cully,
123. HOTEL BELLERIVE LAUSANNE SA (recours du 18 septembre 1998 par Me Burnet),.
124. HOTEL VILLA TOSCANE, Kathe Kraehenbuehl, rue du Lac 2/8, 1820 Montreux (recours du 7 septembre 1998 par Me Burnet contre décision du 27 août 1998),
125. Grand Hôtel des Bains à Yverdon (recours du 7 septembre 2000 par Me Burnet, dossier joint FI 000/078).
contre
les décisions notifiées à chacun d'eux (sauf l'Association précitée) par l'Office cantonal de la police du commerce (taxes de patente).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Dino Venezia et Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boisson, du 11 décembre 1984, contient notamment les dispositions suivantes:
Patente
Art. 2 Quiconque veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (appelé ci-après: le département). (...)
Sous son titre II "Etablissements publics et analogues" (art. 6 à 64 LADB), cette loi contient notamment les dispositions suivantes:
2) Nature et conditions d'octroi des patentes
Nature de la patente
Art. 28 Les patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles. Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux déterminés. Si une personne morale, une indivision ou une autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa tête un gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la personne morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du paiement de la taxe de patente. (...)
3) Règles diverses
Autorisation et responsabilité du propriétaire
Art. 35 Celui qui demande une patente d'établissement public ou analogue et n'est pas lui-même propriétaire de l'immeuble dans lequel il se propose d'exploiter cet établissement doit produire l'autorisation du propriétaire. Ce dernier est responsable du paiement de la taxe des patentes utilisées dans son immeuble.
(...)
5. Taxes de patente
Art. 43 La taxe annuelle des patentes, émolument non compris, est fixée tous les quatre ans par le département dans les limites suivantes: a) Etablissements publics 1. Patente de café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel (art. 12), d'hôtel garni (art. b 13), d'apparthôtel (art. 15): Fr. 150.- à Fr. 20 000.-. 2. Patente de tea-room (art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel sans alcool (art. 14): Fr. 150.à Fr. 10 000.-.
b) Etablissements analogues Toutes les patentes (art. 18 à 27): Fr. 100.- à Fr. 4 000.-. Le maximum de la taxe de patente est porté à Fr. 8 000.- en cas d'autorisation spéciale pour la vente de boissons alcooliques.
Dans les cas prévus sous lettres a) et b) ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première catégorie étant taxées au double de celles des autres catégories. En cas de circonstances économiques exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au cours d'une période quadriennale.
Réduction
Art. 44 Le titulaire de la patente d'un établissement public ou analogue ne débitant que du vin vaudois pour la consommation sur place et, pour la vente à l'emporter, du vin vaudois bouché en flacon d'origine bénéficie d'une taxe réduite.
Taxes communales
Art. 45 Les communes sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente une taxe annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente cantonale. (...)
Procédure de fixation des taxes
Art. 47 Les intéressés sont tenus de fournir aux autorités les renseignements nécessaires à la fixation de la taxe de patente. La municipalité et le préfet donnent leur préavis sur les renseignements fournis par les intéressés, après leur audition ou celle des délégués de leur corporation si la demande en est faite.
Taxation d'office
Le département taxe d'office les titulaires de patentes qui ne fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent sciemment des renseignements inexacts. (...)
d) défaut de paiement de la taxe de patente
Art. 81 Si la taxe de patente ou la taxe communale n'est pas acquittée dans le délai fixé par le règlement d'exécution, le département retire la patente après sommation. Les bordereaux de taxe, les prononcés sur recours et les listes de frais de recouvrement ont force exécutoire, au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite, dès qu'ils sont devenus définitifs. Il en est de même des bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés.
Pour les autres débits de boissons (titre III de la loi), la loi sur les auberges et les débits de boisson prévoit notamment, pour la vente au détail de boissons alcooliques, une taxe de patente fixée tous les quatre ans en fonction du "prix d'achat" au taux de 0,8% pour les boissons non distillées et au taux de 2% pour les boissons distillées.
B. Le Conseil d'Etat a adopté le règlement fixant les barèmes de taxation des établissements publics et des établissement analogues. Dans chacune de ses deux versions successives, ce règlement contient les textes suivants:
Article premier . - Le barème de taxation des recettes globales brutes «boissons» est fixé de la manière suivante: (...)
Art. 2 . - Le barème de taxation des recettes globales brutes «restauration» et «logement» est fixé de la manière suivante: (...)
Chacun de ces deux articles contient un tableau fixant les positions du barème.
Dans la teneur du règlement du 18 décembre 1985 entré en vigueur le 1er janvier 1986, les deux barèmes (reproduits côte à côte ci-dessous) contenaient respectivement les positions suivantes, qui correspondent dans le tableau ci-dessous aux positions extrêmes du barème et à quelques positions intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel
taxe
taxe
de
à
boissons
rest. et logement
0
20'000
40
20
100'000
120'000
390
195
200'000
220'000
740
370
500'000
550'000
1840
920
1'000'000
1'500'000
3850
1875
2'000'000
2'500'000
4'250
2'125
3'000'000
3'500'000
4'750
2'375
4'000'000
4'500'000
5'250
2'625
5'500'000
6'000'000
6'000
3'000
6'000'000
6'500'000
3'125
7'500'000
8'000'000
3'500
Le règlement de 1985 a été remplacé au 1er janvier 1998 par un règlement du 29 octobre 1997 dont les barèmes contiennent notamment les positions suivantes, qui correspondent dans le tableau ci-dessous aux positions extrêmes du barème et à quelques positions intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel
taxe
taxe
de
à
boissons
rest. et logement
0
100'000
100
50
100'000
200'000
300
150
200'000
400'000
600
300
400'000
600'000
1'250
625
600'000
750'000
2'400
1'200
750'000
1'000'000
3'900
1950
1'000'000
1'500'000
5'000
2'500
2'000'000
2'500'000
7'000
3'500
3'000'000
3'500'000
9'000
4'500
4'000'000
4'500'000
11'000
5'500
5'500'000
6'000'000
14'000
7'000
6'000'000
6'500'000
15'000
7'500
7'500'000
8'000'000
18'000
9'000
8'000'000
8'500'000
19'000
9'500
8'500'000
et plus
20'000
10'000
C. Le 7 avril 1998, l'Office cantonal de la police du commerce (OCPC) du Département de la justice, de la police et des affaires militaires (devenu depuis lors, pour ce domaine-là de compétence, le Département de l'Economie; ci-dessous "le département") a notifié des décisions intitulées "Révision générale des taxes de patentes d'établissements publics et analogues et de débits de boissons alcooliques à l'emporter".
Ces décisions ont été expédiées aux adresses correspondant aux établissements désignés sous nos 2 et suivants de la liste figurant en tête du présent arrêt. Aucune de ces décisions ne désigne une personne physique ou une personne morale identifiable. Ce sont les recourants qui, reprenant textuellement dans le recours les désignations utilisées dans les décisions contestées, y ont ajouté les indications relatives aux personnes morales ou physiques apparaissant dans la liste ci-dessus, en regroupant certains établissements en fonction de leur mandataire ou exploitant commun.
Toutes les décisions fixent la taxe cantonale annuelle subdivisée en deux montants, à savoir une taxe "boissons" et une taxe "restauration et logement". Pour ce qui concerne la taxe "restauration et logement", la confrontation des déclarations des contribuables et des chiffres arrêtés par l'autorité sur les déclarations montrent que pour l'application du barème, l'autorité n'a pas calculé la taxe séparément mais qu'elle a additionné le chiffre d'affaires "restauration" au chiffre d'affaire "logement" et appliqué le barème au total ainsi obtenu.
Le résultat total de la taxation est suivi d'un code désignant la taxation comme taxation définitive (RTP), taxation provisoire (TP), taxation d'office (TO) ou "paiement par mois pour patente saisonnière" (PPM).
Pour plusieurs des recourants, la taxe "restauration et logement" est fixée à 10'000 francs. En recherchant leurs déclarations respectives de chiffre d'affaires sur les formules ad hoc recueillies par l'autorité intimée (du moins pour les cas où cette confrontation est possible dans la documentation fournie par l'OCPC), on constate (pour les établissements W, Y et Z ci-dessous) que leur chiffre d'affaire dépasse (parfois d'un multiple de ce chiffre) le chiffre d'affaires de 8'500'000 francs prévu par la dernière position du barème "restauration et boissons".
Pour deux de ces recourants au moins, la taxe "boissons" atteint également 10'000 francs et dans un cas (établissement W ci-dessous), l'application du barème "boissons" conduirait à prélever une taxe boissons de 15'000 francs. Toutefois, la décision correspondante fixe les deux taxes à 10'000 francs.
"boissons"
"restauration" et "logement"
Total
Etablissement
chiffre d'affaires
taxe selon barème
taxe selon décision
chiffre d'affaires
Taxe selon barème
Taxe selon décision
taxe perçue
W
6'169'419
*15'000
10'000
20'008'109
10'000
10'000
20'000
X
1'620'566
6'000
6'000
8'781'515
10'000
10'000
16'000
Y
3'700'080
10'000
10'000
18'177'286
10'000
10'000
20'000
Z
2'873'000
8'000
8'000
21'188'500
10'000
10'000
18'000
*(ce chiffre n'apparaît pas dans la décision correspondante)
D. Par acte de recours collectif du 28 avril 1998, les recourants se sont pourvus contre les décisions contestées en concluant à leur annulation, à l'annulation du règlement du 29 octobre 1997 et à la constatation que les art. 43 à 45 LADB sont contraires à la Constitution fédérale.
Un recours a encore été déposé le 29 avril 1998 sous la signature d'Adolf Blokbergen, Hôtel de Ville et du Raisin à Cully, contre une décision analogue du 7 avril 1998. Il a été considéré comme une déclaration d'adhésion au recours principal, auquel il se référait.
D'autres recours ont été déposés séparément et enregistrés dans le rôle de la chambre des affaires générales (GE, où sont habituellement enregistrés les recours en matière de délivrance et retrait de patente) du Tribunal administratif. Il s'agit en particulier:
a) du recours GE 98/0063 (PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste figurant en tête du présent arrêt). La cause GE 98/0063 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause.
b) du recours GE 98/0064 (PJ) déposé le 9 avril 1998 par Marika Modoux, Buvette du centre sportif à Chesières. La cause GE 98/0064 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause.
c) du recours GE 98/0065 déposé le 15 avril 1998 par Pierre-A. Monsciani, Lunika hôtel restaurant à Etoy (no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt). Ce recourant-là a écrit le 23 avril 1998 qu'il désirait annuler son recours et s'associer au recours commun de la SVCRH et de la ACVH. La cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle par décision du 24 avril 1998.
d) du recours GE 98/0069 (GI) déposé le 10 avril 1998 par Pascal Bujard, Café de l'Oubliette à La Tour-de-Peilz. La cause GE 98/0069 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. L'OCPC a annoncé qu'il était prêt a reconsidérer sa décision de taxation provisoire sur la base du chiffre d'affaires 1997.
e) du recours GE 98/0076 (GI) Le Castel Jaquier & Pahud SA, Pub Le Castel à Echallens. La cause GE 98/0076 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. L'OCPC a annoncé qu'il procéderait à une taxation définitive sur la base du chiffre d'affaire de la première année pour la patente délivrée dès le 1er février 1998.
f) du recours GE 98/0077 (PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Roc et Neige à Château-d'Oex. La cause GE 98/0077 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. Par lettre du 12 mai 1998, l'OCPC a fourni des explications à la recourante au sujet de l'autorisation spéciale pour exploitation saisonnière en annonçant un premier bordereau pour la taxe de décembre 1997 à avril 1998.
g) du recours GE 98/078 (PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Reine Fabiola à Leysin. Cette cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause après que l'OCPC et la recourante avaient échangé diverses explications sur l'autorisation spéciale permettant de loger et servir des mets avec ou sans alcool aux seuls membres de l'Alliance des mutualités chrétiennes de Belgique.
D'autres recours encore ont été déposés puis rayés du rôle sans qu'un arrêt au fond soit rendu:
- GE 98/066 (AZ), Centre Revital aux Rasses, suspendu puis retiré suite à nouvelle décision
- GE 98//067 (DH), Frédy Mauch, Café Logis du Pont à Puidoux, suspendu puis retiré
- GE 98/068 (IG) Provencenter SA, Provencenter à Lausanne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/071 (IG), Provencenter SA, Supermarché Provencenter à Lausanne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/073 (DH), Zeltag Ltd, Madison Pub à Payerne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
- GE 98/079 (AZ), déclaré irrecevable faute de paiement de l'avance de frais
- GE 98/080 (PJ), White Horse Pub à Territet, René Dumont, suspendu puis retiré
- GE 98/081 (DH) Auberge de la Couronne à Apples, Claude Joseph, suspendu puis retiré
- GE 98/082 (EB), La Boule du Jorat à Froideville, déclaré sans objet
E. S'agissant des moyens invoqués dans le recours collectif du 28 avril 1998, il sont en bref les suivants:
- Les recourants font valoir que le principe de la couverture des coûts n'est pas respecté par la taxe de patente qui serait, selon eux, destinée à couvrir les frais que la collectivité publique encourt du fait de la délivrance de l'autorisation d'exploiter une entreprise d'hôtellerie et de restauration et du fait de la surveillance de son exploitation: le prix de la patente dépasserait de loin le coût de la prestation fournie par la collectivité.
Les recourants font valoir que dans le mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la taxe de patente viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que la charge de l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la différence de traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la capacité contributive particulière des entreprises assujetties mais cette capacité particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire confrontée à de grandes difficultés.
- Pour les recourants, la taxe de patente n'a pas de base légale suffisante car elle s'écarte du principe de l'équivalence. Ce qu'ils entendent pas là, c'est que la loi ne fixe que le maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de la taxe (ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil d'Etat). Les recourants complètent ce moyen en invoquant une violation du principe de l'équivalence pour le cas où la taxe de patente serait une taxe causale. Ils affirment que la délégation législative serait prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise.
- La perception de la taxe de patente en fonction du chiffres d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaire important tout en faisant des pertes.
- Enfin les recourants soutiennent que le règlement du Conseil d'Etat viole l'égalité de traitement en instaurant un barème qui, du fait de l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu par la loi, ce qui a amené l'autorité à ne pas appliquer son propre barème. Les recourants produisent à cet égard une lettre du Conseiller d'Etat Zisyadis, alors chef du Département JPAM, adressée à la recourante ACVH. Il en ressort que si les taxes calculées en fonction des deux barèmes dépassaient 20'000 francs, la décision de taxation qui serait notifiée n'excéderait pas ce montant.
Les recourants ont encore déposé le 29 mai 1998 un mémoire ampliatif où ils développent leurs moyens en se référant notamment aux dispositions fédérales constitutionnelles et légales en matière d'imposition des boissons alcooliques:
- pour les recourants, la vente de boissons distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) tandis que la vente de boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de patente modeste (art. 32quater al. 3 [recte: al. 2] Cst).
Les recourants en déduisent que le canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les boissons non alcooliques ni sur la restauration et le logement. En outre, à supposer que l'autorité intimée considère que la taxe doit être reportée sur le prix des chambres d'hôtel ou de la restauration, la taxe de patente constituerait un impôt de consommation du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est interdit aux cantons par l'art. 41ter al. 2 Cst.
- Exposant que le barème atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente à un établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds.
- Les recourants voient une violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires "restauration et logement". Cela violerait l'art. 41a al. 6 LAlc, tout comme l'absence de distinction selon le genre de l'établissement (café-restaurant, hôtel garni, dancing, apparthôtel).
- les recourants critiquent également la structure du tarif, qui fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs.
A titre de mesures d'instruction, les recourants ont demandé production par l'Etat et les communes d'un état de l'ensemble des coûts générés par la délivrance des patentes et d'un état de l'ensemble des recettes encaissées au titre de la taxe de patente.
F. Sur requête renouvelée par le conseil des recourants le 11 mai 1998, à laquelle l'OCPC s'est opposé par déterminations du 29 mai 1998, l'effet suspensif a été accordé au recours principal et à celui d'Adolf Blokbergen par décision du juge instructeur du 8 juin 1998.
L'OCPC a écrit le 18 juin 1998 aux recettes de district (chargées de l'encaissement) pour leur demander de suspendre la notification des factures de taxes de patente, les rappels et les poursuites; cette lettre ajoutait que les taxes communales ne devaient plus être perçues. L'OCPC a écrit le 9 juillet 1998 aux communes encaissant elles-mêmes les taxes (cette lettre concerne apparemment les taxes communales, non litigieuses dans la présente cause) pour leur communiquer la même injonction.
I. Les parties ont été interpellées sur divers points le 8 juin 1998, notamment sur la qualité pour recourir de l'Association (no 1 de la liste figurant en tête du présent arrêt), sur le fait que nombre de décisions paraissaient libellées au nom d'entités sans personnalité juridique et sur la recevabilité du recours s'agissant des décisions de taxations désignées comme provisoires.
L'Association cantonale vaudoise des hôteliers a renoncé à recourir en ce qui la concerne elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998).
J. L'autorité intimée a déposé le 7 juillet 1998 sa réponse au recours, dans les termes suivants:
I. RECEVABILITE :
S'agissant du point B des mesures d'instructions (annexe à la lettre du 8 juin) concernant le fait qu'un certain nombre de décisions sont libellées au nom d'entités qui ne possèdent pas la personnalité juridique (enseigne de l'établissement), il est évident que la décision de taxation était destinée au titulaire de patente dudit établissement (problème d'informatique). Pour notre part et au vu de ce qui précède, nous ne contestons pas la recevabilité des 121 recours pour autant que la décision et le recours concernent le même établissement et sous réserve de la question de la taxation provisoire pour certaines décisions (nous y reviendrons ci-après).
Nous tenons toutefois à relever que le recours déposé le 15 avril 1998 par M. Pierre Alfred Monsciani pour son «Lunika Bar Motel» à Etoy a été retiré le 24 avril 1998 (GE 98/065 EB). Or, nous avons constaté qu'il fait également partie des recourants représentés par Me O. Burnet.
De plus, nous vous signalons que le recours pour l'établissement «Le Chalet Suisse», à Lausanne a été déposé deux fois (ou mentionné deux fois p. 2 et 6), soit par M. Patrick Darbois et par la Société CDM Hôtels et Restaurants SA. Enfin, M. Rudolf-Werner Schelbert a déposé un recours en son nom (GE 98/063 PJ) et figure également dans la liste des hôteliers représentés par Me O. Burnet (Hôtel «Fleur du Lac», à Morges).
Il. FAITS :
1.- La loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (LADB) précise à son article 2 que quiconque veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le département (anciennement de la justice, de la police et des affaires militaires et actuellement de l'économie).
L'article 28 LADB dispose que les patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles. Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux déterminés.
Si une personne morale, une indivision ou une autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa tête un gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la personne morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du paiement de la taxe de patente (al. 2).
Quant aux taxes de patentes, les dispositions légales qui les réglementent figurent aux articles 43 à 48 LADB, notamment l'article 43 qui prévoit :
«La taxe annuelle des patentes, émoluments non compris, est fixée tous les quatre ans par le département dans les limites suivantes:
a) Etablissements publics
1. Patente de café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel (art. 12), d'hôtel garni ( art. 13), d'apparthôtel ( art.15) : Fr. 150.- à Fr. 20'000.-.
2. Patente de tea-room (art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel sans alcool (art. 14) : Fr. 150.- à Fr. 10'000.-.
b) Etablissements analogues
Toutes les patentes (art. 18 à 27) : Fr. 100.- à Fr.- 4'000.-.
Le maximum de la taxe de patente est porté à Fr. 8'000.- en cas d'autorisation spéciale pour la vente de boissons alcooliques.
Dans les cas prévus sous lettres a) et b) ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première catégorie étant taxées au double de celles des autres catégories.
En cas de circonstances économiques exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au cours d'une période quadriennale.»
Selon l'article 45 LADB, les communes sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente une taxe annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente cantonale. La plupart des communes perçoivent une taxe de patente de même montant.
2.- En l'espèce, les périodes quadriennales les plus récentes sont les suivantes :
- du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1997 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre 1993 sur la base des chiffres d'affaires 1991 et 1992);
- du 1er janvier 1998 au 31 décembre 2001 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre 1997 sur la base des chiffres d'affaires 1995 et 1996); décision du 7 avril 1998.
3.- Il convient de rappeler ici, pour une meilleure compréhension, quelles ont été les principales modifications légales relatives aux taxes de patentes.
a) Dans la loi du 3 juin 1947 sur la police des établissements publics et la vente des boissons alcooliques (LPEP), c'est l'article 57 qui prévoyait le prix des patentes, en tenant compte notamment du genre de l'établissement ou du débit, du chiffre d'affaires «boissons» et du nombre de lits (maximum Fr. 2'500.- pour le café-restaurant et Fr. 3'500.- pour les débits).
b) Le 17 novembre 1970, une modification légale a été apportée à cet article 57, prévoyant notamment d'une part, une augmentation du prix maximum des patentes (maximum Fr. 5'000.- pour le café-restaurant et Fr. 10'000.- pour les débits) sur la base d'un nouveau barème établi d'entente avec les associations professionnelles intéressées et dans un sens favorable aux petits et moyens commerces et d'autre part, l'introduction d'un nouvel alinéa 2, qui précisait que «dans des cas particuliers, le Conseil d'Etat peut autoriser le département à dépasser le maximum des montants prévus ci-dessus».
Le Conseil d'Etat ayant fait usage de cette possibilité à l'égard d'une dizaine d'entreprises (grandes surfaces), qui furent frappées d'une taxe de patente excédant le maximum de Fr. 10'000.- (jusqu'à Fr. 96'000.-), ces dernières interjetèrent recours auprès du Conseil d'Etat, puis du Tribunal fédéral. Celui-ci, dans trois arrêts du 22 mai 1974, admit le grief d'inconstitutionnalité de l'alinéa 2 de l'article 57 LPEP .
c) Le 18 mai 1977, l'article 57 LPEP fut alors modifié pour tenir compte de la jurisprudence fédérale (cf. copie de l'article 57 LPEP joint en annexe, cf. bordereau de pièces). C'est à cette époque que la distinction recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement» a été introduite pour calculer la taxe de patente. L'exposé des motifs du projet de loi expliquait ainsi cette modification (BGC printemps 1977 p. 206 et ss.) :
«Le Conseil d'Etat a dû constater en effet que si l'on ne prend en considération que les recettes «boissons», les petits établissement de notre canton - et ils sont nombreux - sont proportionnellement plus lourdement frappés que les grandes entreprises de la restauration et de l'hôtellerie.
...L'idée essentielle de cette révision de loi étant de rechercher la plus grande équité possible, il est évident que le choix du chiffre d'affaires global comme critère de base pour la taxation se justifie, car il permet de réaliser une meilleure égalité de traitement entre les différentes patentes d'établissements publics, ainsi qu'entre les petites, moyennes et grandes entreprises.»
De plus, le rapport de la Commission parlementaire précisait ce qui suit (BGC printemps 1977 p. 212 et ss) :
«A l'origine, de profondes divergences séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de taxation. Finalement, les deux associations se sont entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement».
Le département a finalement accepté ce système, de même que la proposition desdites associations de taxer le poste «boissons» au double par rapport aux deux autres postes «restauration» et «logement».
C'est également à l'occasion de cette modification légale que la taxe maximale de patente était passée de Fr. 5'000.à Fr. 10'000.- pour les cafés-restaurants.
Enfin, un nouveau système avait été prévu pour la taxe de patente des débits de boissons alcooliques à l'emporter (% du prix d'achat pour boissons distillées et non distillées).
d) Lors de la révision totale de la LPEP en 1984, le système de taxation des patentes a été repris de l'ancienne loi, sans modification, dans la nouvelle LADB (art. 43), car il donnait satisfaction.
e) En 1995, la clause du besoin a été abrogée. A cette occasion, le maximum de la taxe de patente pour les établissements publics avec alcool a été augmenté à Fr. 20'000.- (à Fr. 10'000.- pour les établissements sans alcool et à Fr. 4'000.- pour les établissements analogues).
Toutefois, l'exposé des motifs du projet de loi précisait ce qui suit (BGC juin 1995 p.620) :
«Le Conseil d'Etat a renoncé à augmenter les limites minimales des taxes, afin de ne pas pénaliser les petits établissements.
Par ailleurs, il relève qu'il n'est pas possible à l'heure actuelle pour le canton, vu l'état de ses finances, de renoncer totalement ou même partiellement à cette taxe cantonale de patente, comme cela a été demandé par les associations professionnelles lors de la consultation. Cependant, le Conseil d'Etat a l'intention de modifier le règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes de taxation des établissements publics et analogues, cela afin d'augmenter la taxe des établissements importants qui bénéficient actuellement d'un tarif très dégressif (au-dessus d'un million de francs de chiffre d'affaires), notamment les restaurants de grandes surfaces et les fast-foods. En revanche, il s'engage à favoriser les petits et moyens établissements, souvent sans alcool, en baissant leur taxe de patente.»
f) Afin de respecter les promesses précitées, le Conseil d'Etat a établi un nouveau projet de règlement fixant les barèmes de taxation des établissements, en vue de la révision quadriennale des taxes de patentes pour la période débutant le 1er janvier 1998. Il a été procédé ainsi: les taxations de patentes réalisées pour la période 1994-1997 ont été reprises (avec l'ancien barème et les anciens chiffres d'affaires) et comparées avec différentes possibilités de barèmes, donnant soit un gain supplémentaire pour l'Etat, soit une perte. Par ailleurs, il convient de rappeler que les chiffres d'affaires produits dans le cadre de la révision actuelle (automne 1997), bien plus bas que les précédents de 1993, amèneront de toute façon une baisse du montant de taxes perçu par l'Etat (situation conjoncturelle) .
Par lettre du 27 mai 1997, ledit projet (avec 2 versions, l'une permettant un gain supplémentaire de 0,3% pour l'Etat et l'autre une perte de 16% pour l'Etat; cf. bordereau de pièces) a été soumis en consultation auprès des associations et autorités concernées. Les réponses de la SVCRH, de l'ACVH et de l'AVESA ont été négatives, en ce sens que lesdites associations, d'une part souhaitaient la modification de la base légale de l'article 43 LADB et d'autre part indiquaient que la baisse des taxes de patentes, prévue dans le barème proposé, était insuffisante (le barème proposé par la SVCRH donnait une perte de 30,2% pour l'Etat). Si la SVCRH était consciente qu'il fallait attendre pour la révision légale (art. 43 LADB), l'ACVH, quant à elle, souhaitait l'abandon immédiat de la partie «logement» de la taxation de patente.
Suite à cette consultation, le Conseil d'Etat a modifié son projet de règlement fixant les barèmes de taxation dans le sens suivant :
- perte approximative pour l'Etat de 10% sur le montant total des recettes de taxes de patentes (vraisemblablement plus si l'on tient compte de la baisse des chiffres d'affaires intervenue depuis la dernière révision, vu la conjoncture économique difficile);
- favoriser les établissements réalisant un chiffre d'affaires jusqu'à Fr. 750'000.- (courants);
- faible augmentation de la taxe pour les établissements réalisant jusqu'à un million de chiffre d'affaires;
- ne répercuter qu'à 2/3 seulement sur les établissements importants (art. 2 du règlement du 22 janvier 1986 des examens de CRH) la diminution des recettes consécutive à l'abaissement du barème pour les établissements courants.
Le nouveau règlement fixant les barèmes de taxation des établissements publics et des établissements analogues a été adopté par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1997.
4.- Enfin, par décisions du 7 avril 1998, l'Office cantonal de la police du commerce a adressé aux intéressés leur nouvelle taxation annuelle de patente, valable pour quatre ans, basée sur les nouveaux chiffres d'affaires produits à fin 1997 et calculée par rapport au nouveau barème. C'est contre une certaine partie de ces décisions que sont interjetés les présents recours.
L'effet suspensif a été accordé par décision du 8 juin 1998. Notre Office est intervenu à ce propos auprès des Recettes de district par lettre du 17 juin 1998 ( cf. copie de ce courrier qui est déjà en mains du TA).
III. DROIT:
1.- Préalablement, il convient d'examiner les 10 recours qui concernent des taxations provisoires. Il est évident qu'il ne s'agit pas de décision définitive de taxation, puisque dans tous ces cas, nous ne possédions pas un chiffre d'affaires portant sur au moins douze mois, soit qu'il s'agissait d'un nouvel établissement (Café-bar «Minigolf du Croset», à Ecublens), soit d'une faillite (Apparthôtel «Le Bristol», à 0lIon), soit d'une réouverture après plusieurs mois de fermeture (Hôtel «Ambassador», à Nyon, «Grand Café du Casino», à Lausanne), soit encore d'une autorisation provisoire pour une buvette saisonnière (Buvette «Zazou Planett», à 0lIon). Il est donc clair que ces taxations seront de toute façon revues prochainement sur la base du chiffre d'affaires produit et réalisé sur une année. Ces dossiers de taxation provisoire sont en effet agendés par notre Office.
De plus, il faut préciser que notre Office est toujours à disposition pour discuter de la fixation de la taxe provisoire. Cependant, de manière générale, en cas de fermeture ou de faillite par exemple, nous reprenons l'ancienne taxe de patente provisoirement, avant d'obtenir de nouveaux chiffres réels, mais cette pratique peut être discutée en cas de changements du mode d'exploitation ( en fonction du loyer de l'établissement, du nombre d'employés, etc.).
De même, notre Office a toujours fait preuve d'une grande souplesse dans l'application de l'article 43, dernier alinéa de la LADB qui prévoit une nouvelle taxation en cas de circonstances économiques exceptionnelles. Les demandes de baisse de taxation déposées dans le courant de la période quadriennale, pour autant qu'elles ne portent pas sur quelques francs seulement, ont toujours été acceptées. Il faut souligner que des hausses n'ont jamais été demandées pour le même motif.
En l'espèce, nous sommes bien entendu à disposition pour réexaminer lesdites taxations provisoires à la demande des intéressés-recourants. Toutefois, si pour certains, cela paraîtrait adéquat (Buvette «Zazou Planett» Fr. 800.- de taxe provisoire de patente), pour d'autres, il s'agit peut-être également d'une question de «principe» relative au nouveau barème proprement-dit.
2.- Si l'on se réfère aux mémoires des recourants, représentés par Me O. Burnet, il nous semble qu'il y a deux questions juridiques distinctes qu'il convient d'examiner d'une part, l'anticonstitutionnalité invoquée de l'article 43 LADB (a) et d'autre part, le nouveau règlement fixant les barèmes de taxation pour les établissements publics et analogues qui est contesté (b).
D'entrée de cause et en guise d'introduction, nous tenons à rappeler que lors de la modification légale de 1977, de profondes divergences séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de taxation: c'est ainsi que la SVCRH demandait que la taxation porte sur les recettes globales brutes, alors que l'ACVH voulait s'en tenir, comme par le passé, à une taxation unique sur les recettes «boissons». Finalement les deux associations s'étaient entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement» (art. 43 al. 2 LADB - recettes «boissons» taxées au double de celles des autres catégories). La situation actuelle découle donc des propositions faites par les associations elles-mêmes. L'idée essentielle de la révision de la loi de 1977 était de rechercher la plus grande équité possible (le projet de modification de loi a quand même pris trois ans). Certes, la conjoncture a changé depuis, mais il n'était pas possible de modifier immédiatement l'article de loi, tel que souhaité par l'ACVH (suppression de la catégorie «logement»), sans présenter un projet de loi au Grand Conseil. A ce propos, on relèvera que le projet de révision de la LADB, soumis actuellement à une large consultation, va dans ce sens !
a) Comme le rappellent tant la décision du Conseil d'Etat (du 7 septembre 1973) que l'arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Carrefour (du 22 mai 1974 ) , la taxe de patente prévue par l'ancien article 57 LPEP, puis repris par l'article 43 LADB, est avant tout un impôt; selon le TF, ce droit est en effet pour sa plus grande partie en tout cas, une contribution de droit public perçue sans conditions, dont le prélèvement n'est pas lié à une contrepartie quelconque de la part de l'Etat ni à un avantage particulier conféré au contribuable, et qui est affectée au financement des tâches générales incombant à la collectivité publique (RO 99 la 598, cons. 3a). De même, «le droit de patente est en effet un impôt spécial qui s'ajoute aux impôts ordinaires» (cf. arrêt du 28 novembre 1978 du TF dans la cause Magasins Placette et consorts). Elle est soumise en conséquence au principe de la légalité. Celui-ci implique qu'une loi au sens formel détermine elle-même les éléments essentiels de l'imposition et en particulier le cercle des contribuables, l'objet et la mesure de la contribution. Il résulte de cette jurisprudence que le législateur doit, soit fixer lui-même les éléments déterminant le montant de l'impôt, soit «le minimum et le maximum de la taxe, ainsi que les principes généraux gouvernant la perception de cette contribution». En l'espèce, les deux systèmes ont été utilisés à l'article 43 et 97 LADB. S'agissant de l'article 43 LADB, la base légale est suffisante puisqu'il y a un maximum et un minimum, que les différentes catégories de patentes sont traitées différemment et que la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la premières catégories étant taxées au double de celles des autres catégories. Par ailleurs, l'arrêt Carrefour précisait que la délégation par le législateur cantonal de ses compétences (en l'espèce au Conseil d'Etat qui établit les barèmes différenciés) à une autre autorité cantonale ne constituait pas nécessairement une violation du principe de la légalité (cf. p. 9 et ss).
Il convient également d'examiner l'argument des recourants selon lequel la fixation de la taxe de patente en proportion des recettes des établissements publics serait contraire à l'article 41 ter, al. 2 CF. Dans son arrêt Carrefour, le TF relevait que si le chiffre d'affaires pouvait être un des critères utilisés pour déterminer le montant du droit de patente, il n'en devenait pas pour autant un impôt sur la consommation. Toujours d'après l'arrêt Carrefour, la différence tient en ceci :
Le droit de patente est - un montant fixe, notifié d'avance au contribuable;
- ce montant est calculé sur la base notamment, mais pas exclusivement, d'un chiffre d'affaires réalisé antérieurement .
Bien que, dans le passage précité, le TF paraissait considérer que le chiffre d'affaires ne saurait être le seul critère pour calculer le droit de patente, nous estimons qu'il ne faut pas attacher une importance décisive à cette remarque, qui est en contradiction avec toute la jurisprudence antérieure (RO 75 I 209 et RO 87 I 29). En effet, le droit de patente ou impôt spécial devant être proportionné à l'importance de l'activité du contribuable, pour satisfaire à ['article 4 CF, nous considérons ce critère comme le mieux adapté.
Si l'on admet que les recettes brutes peuvent servir de critère exclusif pour arrêter le montant du droit de patente, il n'y a pas de motif constitutionnel de ne prendre en considération que les recettes provenant de la vente des boissons alcooliques (comme le proposent les recourants) ou celles de toutes les boissons, et non pas les recettes globales. Au contraire, les établissements publics étant comme tels astreints à surveillance et à patente, et non seulement en tant qu'ils servent des boissons alcooliques ou non, il est plus conforme au principe d'égalité consacré par l'article 4 CF de les imposer sur les recettes globales. La distinction entre la provenance de ces recettes ne peut jouer de rôle qu'en ce qui concerne les limites de la taxe (qui sont respectées en l'espèce) :
1) pour les boissons non distillées - art. 32 quater al. 3 CF - droit de patente modéré;
2) pour les boissons distillées - art. 32 bis al. 8 CF (pas de plafond) - impôt spécial pas prohibitif au regard de l'art. 31 al. 2 CF;
3) pour les autres recettes, en l'absence de toute disposition constitutionnelle particulière, imposition soumise à la restriction générale de l'art. 31 al. 2 CF et ne doit donc pas être prohibitive.
Rappelons encore que lors de la modification de l'article 57 LPEP, en 1977, tant l'exposé des motifs et projet de loi de février 1977 que les débats parlementaires du mois de mai 1977 évoquaient cette recherche d'une plus grande égalité de traitement entre les petits et grands établissements d'une part, et les cafetiers-restaurateurs et hôteliers d'autre part (taxe sur recettes «boissons» n'atteignait pas ce but). Les parties en présence étaient donc arrivées à la solution de la taxation sur la base des recettes globales brutes «boissons, restauration et logement», avec pondération pour les recettes «restauration et logement». Certes, déjà à l'époque, les associations professionnelles avaient critiqué non le système envisagé mais la quotité des taxes envisagées, considérant qu'elle conduirait à une augmentation considérable des taxes pour les uns et pour les autres. Toutefois finalement, elles s'étaient entendues sur une pondération en faveur des hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons», «restauration» et «logement» et de taxer au double le poste «boissons». Aujourd'hui, l'ACVH invoque à nouveau le même argument, en ce sens que le secteur «logement» doit être supprimé des recettes globales brutes pour calculer la taxe de patente. Or, comme nous l'avons indiqué dans notre partie «faits» ci-dessus, il n'était de toute façon pas possible de modifier la LADB dans un temps si bref. Cette question fera l'objet d'un examen approfondi dans le cadre de la révision en cours de la LADB.
Quant à l'augmentation du maximum de la taxation de patente, qui est passé de Fr. 10'000.- à Fr. 20'000.- en 1995, elle a été acceptée par le Grand Conseil et n'a pas été contestée par référendum.
En conclusion, nous ne considérons pas que l'article 43 LADB est contraire à la CF.
b) Lorsque le premier barème a été établi suite à la modification de l'article 57 LPEP en 1977, la taxe maximale ne dépassait pas Fr. 8'000.- pour la prochaine période quadriennale de taxation, tel qu'il ressort de l'exposé des motifs. Toutefois, les chiffres d'affaires des établissements publics ont augmenté, de même que le coût de la vie depuis lors. Rappelons de plus que le maximum prévu dans la loi en 1977 n'avait pas été augmenté lors de la révision totale de la LADB en 1984 mais seulement en 1995, soit 18 ans après. Certes le précédent tarif était plus avantageux pour les grands établissements, compte tenu du tarif très dégressif prévu. Un établissement de Fr. 700'000.- de chiffre d'affaires s'acquittait en effet d'une taxe en moyenne de Fr. 2'020.- (40% du chiffre d'affaires en restauration), alors qu'un établissement réalisant un chiffre d'affaires 10 fois supérieur ne s'acquittait, selon le même ratio, que d'une taxe de Fr. 7'500.- Les grands établissements ne se sont jamais plaints de cette disproportion et en ont bénéficié depuis de nombreuses années.
Il convient de préciser que déjà lors de la taxation quadriennale de 1994-1997 (règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes), la taxe maximale de Fr. 10'000.- (selon chiffre d'affaires produit) était dépassée pour certains établissements mais seule une taxe de patente de 10'000 francs était perçue.
Dans son exposé des motifs et projet de loi de juin 1995, le Conseil d'Etat avait précisé les limites dans lesquelles le règlement fixant les barèmes de taxation serait modifié :
- limites minimales des taxes maintenues pour ne pas pénaliser les petits établissements;
- il n'est pas possible pour le canton de renoncer totalement ou partiellement à la taxe cantonale de patente, vu l'état de ses finances;
- modification du règlement fixant les barèmes de taxation des établissements dans le sens d'une part, d'une augmentation de la taxe des établissements importants, qui bénéficient d'un tarif très dégressif au-dessus d'un million de francs de chiffre d'affaires et d'autre part, d'un abaissement de la taxe de patente des petits et moyens établissements, souvent sans alcool.
Or, le Conseil d'Etat a été plus loin puisque le nouveau règlement du 29 octobre 1997 provoquera pour l'Etat une diminution d'au moins 10% des recettes provenant des taxes de patentes (sans compter la diminution du montant des chiffres d'affaires qui provoquera une baisse des taxes plus importante). Comme nous l'avons indiqué ce règlement favorise les établissements courants (jusqu'à Fr. 750'000.-) et ne répercute qu'à concurrence de 2/3 seulement sur les établissements importants la diminution de recette consécutive à cet abaissement.
Rappelons encore que, pour autant que la quotité envisagée demeure dans les limites constitutionnelles (ce qui est le cas en l'espèce), il appartient à l'Etat de déterminer quelles recettes globales il entend encaisser. C'est sur cette base qu'il faut ensuite arrêter les barèmes.
Les recourants invoquent une violation de l'égalité de traitement du fait que certains établissements ont reçu une décision de taxation de Fr. 20'000.- (maximum légal possible), alors que selon leur chiffre d'affaires (plus de Fr. 20'000'000.-), ils auraient dû payer une taxe plus importante, s'il n'y avait pas eu de maximum légal. En revanche, il n'y a pas d'autres établissements publics qui paient une taxe maximale (2 établissements avec une taxe de patente de Fr. 18'000.-). Les recourants citent à ce propos l'arrêt Winkler c/Etat de Vaud du 22 mai 1974.
Rappelons d'entrée de cause que la loi plafonne à Fr. 20'000.- la perception des taxes de LADB. Ce principe n'est pas remis en cause par l'adoption du nouveau règlement. Il est vrai, à première vue, qu'en cumulant les deux montants maximaux prévus par ce texte, on obtient un chiffre de Fr. 30'000.-. Il existe en effet de grands établissements fondés quasiment exclusivement sur la vente de boissons; il est donc apparu plus conforme au principe d'égalité de traitement de permettre une taxation jusqu'à Fr. 20'000.- des établissements ne réalisant qu'un chiffre d'affaires sur la vente de boissons et de ne pas limiter le barème à quelque Fr. 13'000.- Agir différemment aurait été, cette fois, contraire à , l'égalité de traitement.
Au demeurant, l'article 43 LADB indique bien que la taxe annuelle fixée quadriellement doit se situer, selon les catégories, dans la fourchette de Fr. 150.- à Fr. 20'000.-, Fr. 150.- à Fr. 10'000.- et Fr. 100.- à Fr. 4'000.- Cet article ne précise nullement que ces maxima impliquent que le maximum des recettes boissons ajouté au maximum des recettes restauration/logement ne dépasse pas Fr. 20'000.-. C'est le montant réellement perçu et non le détail de ces composants, qui est visé par ce plafond. Au surplus, si on devait admettre le raisonnement des recourants, celui-ci devrait également s'appliquer aux deux autres catégories (tea-room et établissements analogues). Cela impliquerait la création de trois barèmes différents.
Si l'on examine les nouvelles décisions de taxation de patente, sur les 3149 patentes d'établissements publics et analogues (chiffre 1997), seuls deux hôtels dépassent en pratique la taxe maximale et un café-restaurant s'est vu taxé d'office de Fr. 20'000.- n'ayant pas produit son chiffre d'affaires. De plus, la plus grande majorité des établissements sont satisfaits de ce nouveau règlement, ayant une taxe de patente moins élevée (nous produisons au bordereau une pièce relative au % que représente la taxe par rapport au chiffre d'affaires global selon l'ancien et le nouveau barème). Deux hôtels, est-ce suffisant pour dire que ce barème est arbitraire ? De plus, il s'agit d'hôtels de luxe, qui auraient de toute façon une taxe de patente maximale (chiffre d'affaires de plus de Fr. 8'500'000.-), même sans les recettes «logement». Il convient également de rappeler que les recettes globales brutes «boissons» sont taxées au double de celles «restauration et logement». Dès lors, un établissement peut présenter un chiffre d'affaires global plus important qu'un autre et avoir une taxe de patente moins importante, en raison de la répartition de ses recettes globales brutes. Rappelons également que dans la cause Carrefour, la taxe maximale avait été dépassée et que contrairement à l'arrêt Winkler précité, seuls les deux hôtels précités paient la taxe de Fr. 20'000.- (deux autres établissements paient une taxe de Fr. 18'000.-).
Précisons encore qu'en prévoyant une taxe pour recettes «boissons» de Fr. 20'000.- pour un chiffre d'affaires de Fr. 8'500'000.- et plus, il prévoyait les cas d'établissements publics ne faisant pas de restauration, tels que les dancings ou les pubs, considérant en effet que l'égalité de traitement ne serait pas respectée si seuls les établissements faisant de la restauration et du logement pouvaient atteindre le maximum (par addition des deux sortes de chiffre d'affaires).
Enfin, les recourants font état de la restructuration dont la branche de l'hôtellerie et de la restauration est actuellement l'objet. Toutefois, ils n'invoquent pas la liberté du commerce et de l'industrie et par conséquent, ils ne prétendent pas que les taxes seraient prohibitives (rappelons en effet que la taxe communale de patente vient s'ajouter généralement à la taxe cantonale). Ils ont raison; en effet, selon Aubert (Droit constitutionnel suisse, p. 694, no 1948), un impôt est prohibitif lorsqu'il est lourd au point d'enlever pratiquement toute possibilité de gain. Cette appréciation doit être faite objectivement, en considérant la branche dans son ensemble. Or, en l'espèce, la grande majorité des établissements ont vu leur taxe de patente diminuer. De plus, selon la jurisprudence du TF, un commerçant qui prétend qu'une taxe est prohibitive doit prouver son allégation (RO 87 132 cons. 4).
IV. CONCLUSION:
Au vu de ce qui précède, le département maintient ses décisions du 7 avril 1998 et conclut au rejet des recours, avec suite de frais.
K. Le conseil des recourants a encore déposé, en se référant au recours principal, un recours pour Hôtel Bellerive Lausanne SA (recours du 18 septembre 1998 invoquant la réception - après demande de renseignement à l'OCPC - le 7 septembre 1998 d'une copie de la décision du 7 avril 1998) ainsi qu'un recours pour Hôtel Villa Toscane, Kathe Kraehenbuehl (recours du 7 septembre 1998 contre une décision analogue du 27 août 1998). L'effet suspensif a été accordé à ces recours par décision du 8 octobre 1998.
Le Tribunal a fait verser au dossier les arrêts du Tribunal fédéral invoqué par l'autorité intimée dans sa réponse au recours.
L. Le conseil des recourants s'est enquis de l'aboutissement de la procédure.
Des correspondances ont encore été échangées au sujet du recours de l'Hôtel de Chavannes de Bogis, apparemment exploité par une société anonyme, en raison du changement de titulaire de la patente (ni ce titulaire ni la société ne sont mentionnés dans la décision du 7 avril 1998, voir no 41 de la liste figurant en tête du présent arrêt).
L'autorité s'est à son tour enquise de l'aboutissement de la procédure, par lettre du 10 avril 2000.
M. De nouvelles correspondances ont été échangées au sujet du recours du Grand Hôtel des Bains (no 21 de la liste figurant en tête du présent arrêt) en raison du changement de titulaire de la patente (ce titulaire n'est pas désigné dans la décision attaquée). Ces correspondances ont été enregistrées sous un nouveau dossier FI 000/078 qui a été joint au présent dossier dans la convocation à l'audience.
Par lettre du 29 septembre 2000, la Cheffe du Département de l'Economie a demandé la jonction de ce dossier à la présente cause en précisant qu'elle ratifiait les décisions prises sous la signature de l'OCPC ainsi que la réponse au recours déposée par ce dernier.
N. Le Tribunal administratif a tenu audience le 8 février 2001. Ont participé à cette audience, pour les recourants, François Bolle, (Mövenpick Radisson Hôtel), Daniel Krähenbühl, président de l'Association cantonale déjà citée, Jacques Pernet, depuis 1999 à l'Hôtel Bellerive Lausanne et président de la Société des Hôteliers de Lausanne et environs, puis en cours d'audience Philippe Thuner (Auberge de la Couronne), tous assistés de l'avocat Olivier Burnet, ainsi que pour l'autorité intimée Philippe Sordet, Chef du Service de l'Economie et du Tourisme, Florence Merz, juriste à l'OCPC, et Jean-Luc Schwaar du Service de Justice, de l'Intérieur et des Cultes.
Les parties ont fourni en audience diverses précisions qui seront reprises (et signalées comme telles) dans les considérants de droit.
Considérant en droit:
I. Recevabilité
1. a) L'Association cantonale vaudoise des hôteliers ayant renoncé à recourir en ce qui la concerne elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998), la question de sa qualité pour recourir (voir à ce sujet RDAF 1996 p. 485 et l'art. 2 a de ses statuts) ne se pose plus.
b) Le recours GE 98/0065 déposé par Pierre-A. Monsciani contre la décision notifiée à l'adresse "Lunika-Bar-Motel, 1163 Etoy" le 15 avril 1998 (Lunika hôtel restaurant à Etoy est le no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt) a été "annulé" par son auteur qui déclarait simultanément qu'il désirait s'associer au recours commun de la SVCRH et de la ACVH. Le fait que la cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle par décision du 24 avril 1998 devrait en principe entraîner l'entrée en force de la décision correspondante. Toutefois, comme la déclaration "d'annulation" contenait simultanément la volonté de contester la décision concernée par un recours dont le dépôt était annoncé, il serait arbitraire de déclarer irrecevable, pour ce qui concerne ce recourant-là, le recours collectif, qui a effectivement été déposé dans le délai de recours.
Le recours GE 98/0063 (PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste figurant en tête du présent arrêt) a été suspendu jusqu'à droit connu sur la présente cause. Comme l'annonce la lettre adressée ce jour à ces recourants-là, ce recours sera probablement rayé du rôle comme sans objet du fait du présent arrêt.
L'autorité intimée n'étant manifestement pas en mesure d'établir la notification antérieure de la décision attaquée par le recours séparé déposé par Hôtel Bellerive Lausanne SA après réception d'une copie de la décision, ce recours ne peut être considéré comme tardif.
c) L'autorité intimée semble mettre en doute la recevabilité du recours contre celles des décisions attaquées qui déclarent "provisoire" la taxation correspondante.
Il est vrai que dans la pratique fiscale vaudoise, les autorités considèrent (à lire les formules préimprimées en usage) que les taxations provisoires, établies en principe sur la base des éléments déclarés (art. 98 LI (1956)), ne sont pas censées pouvoir faire l'objet d'un recours; en cas de recours, l'impôt est dû sur les éléments déclarés ou admis par le contribuable, (art. 110 al. 2 (1956)). Les bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés ou admis par le contribuable ont néanmoins force exécutoire au sens de l'article 80 LP (art. 113 al. 3 LI (1956); v. art. 216 ss et 229 LI (2000)). En matière de taxe de patente, l'art. 81 al. 2 LADB prévoit également que les bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés ont force exécutoire au sens de la LP. Cette solution s'écarte de celle du droit fédéral où les taxations, décisions et prononcés des autorités fiscales ne sont assimilés aux jugements exécutoires au sens de l'art. 80 LP que s'ils sont définitifs (art. 117 al. 2 AIFD, art. 162 et 165 LIFD).
On peut sérieusement se demander si les taxations provisoires échappent à tout recours. Elles touchent aux droits et obligations (art. 29 LJPA) des recourants concernés en tant que ceux-ci peuvent être tenus de mettre à disposition les sommes correspondantes. Même considérées comme des décisions incidentes, les taxations provisoires devraient probablement être considérées comme susceptibles de recours si elles engendrent un préjudice irréparable (RDAF 1998 I 88, RDAF 2000 II 289), celui-ci pouvant consister dans l'obligation de mettre la somme litigieuse à disposition. On peut cependant s'abstenir d'en juger définitivement car la cause peut être tranchée sur la base des considérants qui suivent.
II. Equivalence et couverture des coûts
2. D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4 Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Ces exigences ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 et les références citées; ATF 123 I 254 consid. 2a; ATF du 26 septembre 1997 dans Archives 67 490 traduit dans RDAF 1998 II 169).
En l'espèce, l'autorité intimée a été interpellée en audience sur sa pratique en matière d'émolument, notamment en regard du règlement du Conseil d'Etat du 22 novembre 1991 fixant les émoluments en matière administrative, qui prévoit un émolument de 40 à 1'900 francs pour les patentes, permis et autres autorisations prévus par la LADB (ces chiffres n'ont pas été modifiés par le nouveau règlement du même nom, du 8 janvier 2001, qui a remplacé celui du 22 novembre 1991). L'autorité intimée a précisé en audience qu'elle perçoit exclusivement un émolument de 40 francs lors de la délivrance de la patente et un émolument de 100 francs en cas de changement d'enseigne; le maximum de 1'900 francs n'est en fait jamais utilisé.
Quand bien même l'autorité intimée ne fait pas usage de toute la latitude du tarif en matière d'émolument, l'existence d'une base réglementaire pour cet émolument laisse supposer que les frais de l'activité administrative relative aux établissement soumis à la LADB sont censés être couverts par cet émolument et que la taxe de patente n'est pas une contribution causale susceptible d'être prélevée en tant que telle au bénéfice d'une base légale moins rigoureuse au sens de la jurisprudence citée ci-dessus. On observe d'ailleurs que l'art. 43 LADB fixe les taxes de patentes "émolument non compris", ce qui suffit à montrer que la taxe de patente ne correspond pas à un émolument censé couvrir une activité administrative. De fait, dans sa réponse au recours, l'autorité intimée fait état des négociations qu'elle a conduites avec la SVCRH (Société vaudoise des cafetiers restaurateurs et hôteliers) et la SCVH (Association cantonale vaudoise des hôteliers): ces négociations portaient essentiellement sur la nécessité de garantir à l'Etat le produit de la taxe (d'après une pièce produite en audience, il oscille autour de 5 à 6 millions environ par année depuis 1995) et sur la manière de répartir cette charge entre les différents établissements: on ne discerne là aucune préoccupation relative au coût de l'intervention de l'autorité cantonale ou communale en matière d'application de la LADB, mais exclusivement la poursuite d'un but purement fiscal. Il résulte finalement de la réponse au recours que l'autorité intimée admet que la taxe de patente litigieuse est un impôt et elle a confirmé en audience qu'elle n'entendait en conséquence pas soutenir que le principe de l'équivalence ou celui de la couverture des coûts seraient respectés.
Dans ces conditions, le Tribunal constate que l'on ne se trouve pas dans un cas où les exigences constitutionnelles en matière de base légale pourraient être assouplies en raison de la possibilité d'un contrôle fondé sur les principes de l'équivalence et de la couverture des frais. Il est donc inutile de donner suite aux réquisitions des recourants tendant notamment à faire établir l'ensemble des coûts générés par la délivrance des patentes. Que l'on considère la taxe de patente comme un impôt (v. ég. BGC printemps-septembre 1977 p. 217 et 220) ou comme une contribution mixte, la question qui se pose est de savoir si elle est conforme au droit constitutionnel et si elle est au bénéfice d'une base légale.
III. Droit constitutionnel et législation sur l'alcool
3. Les recourants invoquent les dispositions fédérales constitutionnelles et légales en matière d'imposition des boissons alcooliques. Ils rappellent que la vente de boissons distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) et que la vente de boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de patente modeste (art. 32quater al. 2 Cst).
Ces dispositions de l'ancienne constitution fédérale de 1974 (en abrégé Cst (1974) ci-dessous) ont été abrogées par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000. L'essentiel des règles correspondantes ont été ramenées au niveau de la loi (FF 1997 I 318 ss). Elles sont cependant applicables en tant que le litige porte sur la taxe des années 1998 et 1999.
a) Constatant que la Constitution fédérale permet aux cantons la perception d'une redevance (qui ne doit pas être prohibitive) pour la patente de vente des boissons distillées ainsi qu'un "modeste émolument" pour le commerce de boissons non distillées, il font valoir qu'il n'existe aucun motif de soumettre à un impôt spécial les boissons non alcoolisées, la restauration et le logement. En audience en particulier, ils ont soutenu que faute d'y être autorisé par la Constitution fédérale, le canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les boissons non alcooliques ni sur la restauration et le logement.
Les recourants font fausse route sur ce point. En Suisse, la compétence primaire appartient aux cantons en matière fiscale comme dans les autres domaines: ce ne sont pas les cantons, mais bien la Confédération qui ne peut prélever des impôts qu'en vertu d'une disposition expresse de la Constitution fédérale (Rivier, Droit fiscal suisse, 2e éd. 1998 p. 62; v. ég. Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 1994, p. 19 s.). Les cantons sont donc souverains dans les domaines qui n'ont pas été affectés exclusivement à la Confédération et ils sont en principe libre de décider d'introduire ou non un impôt particulier, la détermination de la nature de celui-ci étant laissée à leur appréciation (Ryser/Rolli, p. 21, qui relèvent que si l'on retrouve dans tous les cantons un impôt sur les véhicules à moteur, on constate la plus grande diversité pour ce qui concerne l'impôt sur les mutations, sur les successions et les donations, sur les chiens, sur les spectacles, sur la propriété foncière, les hôpitaux, les entreprises hydrauliques, l'hébergement, les loteries, etc.). Par exemple, la souveraineté fiscale des cantons leur permet de prélever un impôt sur le mise en circulation des engins nautiques et ils n'ont pas besoin pour cela d'une habilitation dans le droit fédéral, et même l'art. 105 LCR qui réserve le droit des cantons d'imposer les véhicules ne fait que confirmer une compétence qui résulte déjà de la souveraineté financière des cantons (ATF 101 Ia 269, spéc p. 271).
Comme le relève le commentateur des art. 32 bis et 32 quater Cst (1874) (Aubert, dans Commentaire de la constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 32 quater, note 14 in fine ad no 25), le droit de patente perçu comme impôt spécial sur les auberges et les petits commerces relève de la compétence fiscale des cantons instaurée par l'art. 31 al. 2, première phrase, Cst. Cette disposition constitutionnelle réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie et sur leur imposition.
La taxe de patente de l'art. 43 LADB peut donc être prélevée par le canton sans que la Constitution fédérale n'ait à l'y habiliter. Les recourants ne peuvent ainsi invoquer que d'éventuelles restrictions à la compétence cantonale pouvant découler de la Constitution fédérale ou du droit fédéral prévalant sur le droit cantonal.
La Constitution fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (applicable également puisque les taxes litigieuses sont fixées pour la période quadriennale 1998-2001) n'a rien changé sur ce point: l'art. 3 Cst (1999) prévoit que les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération. Cette disposition consacre notamment l'autonomie substantielle des cantons en matière de détermination et de prélèvement de leurs recettes (Message du Conseil fédéral, FF 1997 I p. 131).
b) L'art. 32 quater al. 2 Cst (1874) permet aux cantons, tout en respectant la liberté du commerce et de l'industrie, de subordonner le commerce de boissons non distillées à une autorisation et au paiement d'un "modeste émolument". Quant à l'art. 32 quater al. 3 Cst (1874), il prohibe la perception d'impôts spéciaux autre que ce "droit de patente".
Comme on vient de le voir, la compétence des cantons d'édicter des prescriptions sur le commerce et de l'imposer découle déjà de l'art. 31 al. 2 Cst (1874) si bien que la seule portée de l'art. 32 quater al. 2 Cst est de limiter le pouvoir du législateur cantonal en ce sens que seul un émolument "modeste" peut frapper le commerce de boissons non distillées (Aubert, dans Commentaire de la constitution fédérale de la Confédération suisse, no 39 ad art. 32 quater). L'art. 32 quater al. 2 et 3 Cst avait pour but d'empêcher les cantons d'augmenter par l'impôt le prix des boissons fermentées, ainsi que le rappelle les recourants. Il s'agissait d'amener les consommateurs à se détourner des boissons distillées, soit en particulier de l'alcool de pomme de terre puis de l'alcool de pomme et de poire (Aubert, op. cit., no 3, 4, 7 et 43 ad art. 32 quater; pour un historique plus complet de cette préoccupation voir ch. 3 à 15 ad art. 32 bis). On notera au passage que selon ce commentateur, qui se fonde sur les renseignements de la Régie fédérale des alcools, les cantons qui ont fait usage de la permission de prélever un modeste émolument sur le commerce de boissons non distillées ne sont pas nombreux (Aubert, ch. 41 ad art. 32 quater Cst).
Bien que l'autorité intimée s'attache elle aussi à l'art. 32 quater Cst (1874), pour démontrer que l'art. 43 LADB le respecte, on peut sérieusement se demander si la taxe de patente de l'art. 43 LADB relève réellement de cette disposition qui limite la compétence fiscale des cantons en leur impartissant de ne prélever qu'un "modeste émolument".
Certes, le "prix des patentes" était anciennement fixé en fonction des boissons alcooliques que les différentes sortes de patentes permettaient de débiter ou de vendre (loi du 21 août 1903 sur la vente en détail des boissons alcooliques et sur la police des établissements publics, art. 18, ROLV 1903 p. 190 s., modifié par novelle du 26 novembre 1919, ROLV 1919 p. 639 s.; on note qu'il y avait néanmoins un prix pour la patente des "auberges de tempérance et établissements sans alcool"; loi du 17 mai 1933 sur la polices des établissements publics et la vente des boissons alcooliques, art. 27, ROLV 1933 p. 84). Cependant, la loi du 3 juin 1947 a modifié ce système en fixant le prix des patentes - du moins celles des établissements publics - non plus en fonction des boissons alcooliques, mais principalement en fonction du genre d'établissement - café-restaurant et glacier, restaurant et tea-room, hôtels, etc. (loi du 3 juin 1947 sur la polices des établissements publics et la vente des boissons alcooliques, art. 57, ROLV 1947 p. 143 s.; d'après l'exposé des motifs, il s'agissait, sans diminuer le prix des patentes, de simplifier le système et de mettre fin aux inégalités d'un district à l'autre, BGC printemps-août 1947 p. 455 s. et 459 s.; l'art. 57 de la loi de 1947 prenait en compte, outre le genre de l'établissement, le "chiffre d'affaires boissons" et le nombre de lits). Comme le rappelle la réponse de l'autorité intimée citée dans l'état de fait du présent arrêt, la pondération doublant la charge fiscale du chiffre d'affaires "boissons" a été introduite en 1977 à la suite des arrêts du Tribunal fédéral de 1974 et de négociations entre l'association des hôteliers et celles des cafetiers-restaurateurs (c'est à ce moment que le chiffre d'affaires "restauration" et "logement" a commencé d'être pris en compte). La LADB de 1984 a remplacé la loi de 1947 sans apporter de modifications de fond sur la question des taxes de patente (BGC automne 1984 p. 644).
Ainsi, la taxe de patente de l'art. 43 LADB n'est pas une taxe sur les boissons alcooliques. Elle frappe un autre objet, qui est l'exploitation d'un établissement public ou d'un établissement analogue, y compris sans alcool. Certes, la loi, en instaurant un maximum de 10'000 francs au lieu de 20'000 francs pour les établissements sans alcool (art. 43 al. 1 lit. a ch. 2 LADB), paraît prévoir un barème différent pour les tea-rooms, bars à café et hôtels sans alcool mais en pratique, d'après les explications recueillies en audience, le barème appliqué est le même que pour les autres établissements (il se trouve simplement qu'un tea-room n'atteint jamais un chiffre d'affaires pouvant conduire à une taxe de plus de 10'000 francs selon le barème; le recours ne porte pas sur cette question, qu'il n'y a pas lieu d'élucider plus avant). Quant aux critères de taxation de l'art. 43 al. LADB, ils se réfèrent au chiffre d'affaires "boissons" mais ils ne distinguent pas spécialement les boissons alcooliques des autres boissons.
On peut finalement s'abstenir d'élucider la portée de l'art. 32 quater Cst (1874) en regard de la taxe de patente de l'art. 43 LADB: à supposer que cette disposition constitutionnelle soit applicable, les recourants ne soutiennent finalement pas qu'elle serait violée parce que la taxe de patente dépasserait, en tant que cette taxe frappe l'alcool, le "modeste émolument" qu'autorise l'art. 32 quater al. 2 Cst (1874). Quant à l'art. 32 quater al. 3 Cst (1874) prohibant les impôts spéciaux, il ne vise pas les droits de patente ni les émoluments prélevés sur les aubergistes et le commerce (Aubert, no 44 ad art. 32 quater).
c) Les recourants invoquent l'art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool (LAlc). L'art. 41a LAlc a le teneur suivante:
"Les cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation."
2 Celui qui exploite plusieurs points de vente ou de livraison de boissons distillées, doit être au bénéfice d'une patente pour chacun d'eux.
3 Peuvent être admis à pratiquer le commerce de détail des boissons distillées, les producteurs d'eau-de-vie, les établissements de l'hôtellerie et de la restauration y compris les services de restauration dans les aéronefs et les trains ainsi que sur les bateaux, les commerces de vins et de spiritueux, les boutiques hors-taxe, les pharmacies et les drogueries, de même que les commerces offrant un large assortiment de denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool.
4 ...
5 Est réservée la compétence des cantons de soumettre le commerce de détail à des restrictions supplémentaires exigées par le bien-être public.
6 Les cantons perçoivent pour la patente de commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre et l'importance de l'exploitation.
Pour les recourants, l'art. 41a al. 6 LAlc est violé (comme le principe de l'égalité de traitement) par le fait que l'art. 43 LADB traite de manière semblable des établissements de nature foncièrement différente (café-restaurant, hôtel garni, dancing, apparthôtel) alors que l'art. 41a al. 6 LAlc impose de tenir compte du genre et l'importance de l'exploitation.
La loi fédérale sur l'alcool ne vise que les boissons distillées (soit, en simplifiant, celles dont la teneur en alcool dépasse 15º, art. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc prévoit que l'exercice du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale compétente. Il s'applique notamment aux établissements de l'hôtellerie et de la restauration (al. 3). A en croire le message du Conseil fédéral relatif à la modification de la loi fédérale sur l'alcool du 19 décembre 1980, l'art. 41a al. 6 LAlc est censé transformer en obligation la faculté des cantons de soumettre le commerce de détail et le débit de boissons distillées au paiement d'un droit; en outre, ce droit doit être échelonné non plus en fonction de l'importance des opérations et du chiffre d'affaires mais en fonction des systèmes particuliers d'activité commerciale, selon leur importance, leur structure et leur genre de clientèle; on attendait des cantons, disait le Conseil fédéral, qu'ils s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (FF 1979 I p. 102) caractérisé notamment par l'émergence de libres-services, de discounts, etc. (FF 1979 I p. 63 s.; on observe au passage que la clause du besoin que le Conseil fédéral prévoyait d'obliger les cantons à introduire n'a pas été adoptée par le législateur fédéral).
On peut ici aussi se demander si la taxe de patente des établissements publics et analogues instaurée par l'art. 43 LADB peut réellement être considérée comme un droit prélevé sur le commerce de détail au sens de l'art. 41a al. 6 LAlc. En effet, la taxe de patente de l'art. 43 LADB frappe, on vient de le rappeler, l'exploitation d'un établissement public dans sa globalité et non pas le commerce ou le débit de boissons distillées (seules visées par la LAlc) ni même le commerce de boissons alcooliques en général (contrairement à la taxe des débits de boissons alcooliques à l'emporter prévue par l'art. 97 LADB). Peu importe cependant car tous les établissement "avec alcool" soumis à l'art. 43 LADB ont, du point de vue de l'alcool en général, pour caractéristique d'en servir à leurs hôtes dans leurs locaux. On ne voit donc pas que l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer qu'il soit applicable, puisse imposer une distinction justifiée par un "système particulier d'activité commerciale" en matière de boissons distillées, ni qu'il y ait matière pour le canton, en matière d'établissement publics, à s'adapter aux nouvelles habitudes du marché des boissons distillées que le législateur avait en vue.
Le grief de violation de l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer que celui-ci s'applique, est mal fondé.
IV. Chiffre d'affaires et taxe sur la valeur ajoutée
4. Les recourants font valoir, presque de manière indirecte, que si l'autorité intimée devait considérer que la taxe doit être reportée sur le prix des chambres d'hôtel ou de la restauration, la taxe constituerait un impôt de consommation du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est interdit aux cantons par l'art. 41ter al. 2 Cst (1874).
On ne voit tout d'abord pas comment les exploitants pourraient, en pratique, reporter la taxe de patente sur le prix réclamé à leurs clients puisque cette taxe ne s'exprime pas en un pourcentage fixe du prix et que, déterminée selon un barème progressif (puis dégressif dans sa partie supérieure) en fonction du chiffre d'affaires des années écoulées, elle ne correspond pas à une proportion prévisible du chiffre d'affaires de l'année en cours.
Quoi qu'il en soit, le moyen soulevé par les recourants doit être rejeté. En effet, le Tribunal fédéral a jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur (l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357, ainsi résumé dans ATF 122 I 213 consid. 3c). Le Tribunal fédéral a aussi jugé que le droit des pauvres prélevé dans le canton de Genève, même destiné à être reporté sur le consommateur, n'est pas un impôt du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée car il frappe uniquement certaines prestations de service, soit les divertissements (ATF 122 I 213, rappelé dans un arrêt récent concernant la taxe bernoise sur les déchets, ATF 125 I 449, consid. 2 c).
La taxe de patente de l'art. 43 LADB, qui frappe la branche de l'hôtellerie et de la restauration, se trouve dans la même situation: elle ne tombe pas sous le coup de l'art. 41ter al. 2 Cst (1874) ni sous celui de son équivalent actuel, l'art. 134 Cst (1999).
V. Généralité de l'impôt
5. Les recourants font valoir que dans le mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la taxe de patente viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que la charge de l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la différence de traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la capacité contributive particulière des entreprises assujetties mais cette capacité particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire confrontées à de grandes difficultés. Les recourants font encore valoir que la perception de la taxe de patente en fonction du chiffres d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaire important tout en faisant des pertes. A l'audience, ils ont souligné que dans le tout récent Exposé des motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits de boissons, le Conseil d'Etat admet lui-même que la taxe de patente de l'art. 43 LADB "soumet les exploitants d'établissements à un véritable impôt créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires" (Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi, exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi sur les préfets, document du Grand Conseil janvier 2001 no 241, R.62/00, P.L. 35-36/00).
a) Dans un arrêt récent concernant l'impôt prélevé par le canton de Bâle sur les immeubles des personnes morales exonérées d'impôt en tant qu'institution de prévoyance professionnelle, le Tribunal fédéral a rappelé que le principe de l’égalité devant la loi trouve sa concrétisation en matière d'impôt dans les principes de la généralité de l’impôt et de l’égalité de l'imposition, ainsi que dans le principe de l’imposition d’après la capacité contributive (voir désormais la règle explicite de l'article 127 al. 2 Cst de la Constitution fédérale du 18 avril 1999). Ainsi, les contribuables qui se trouvent dans une situation économique identique doivent être imposés de manière égale. Cependant, le législateur possède aussi en matière fiscale, dans les limites de la Constitution, un pouvoir formateur qui lui confère une liberté étendue. L’égalité devant la loi n'est pas violée du seul fait que le législateur adopte des solutions qui ne suivent pas en tous points un système économique, juridique ou financier déterminé. Le principe de l'imposition d'après la capacité contributive n'exige pas non plus, sur le plan horizontal, une imposition absolument égale en cas de capacité contributive identique, car ici également les possibilités de comparaison sont limitées. Le juge constitutionnel doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l'examen des réglementations légales qui, inévitablement, ne sont pas parfaites. A défaut, il risque de créer de nouvelles inégalités en tentant d’établir l’égalité entre deux catégories de contribuables. A ceci s'ajoute que pour être praticable, le droit fiscal ne peut éviter de recourir dans une certaine mesure à des règles schématiques et forfaitaires, qui sont admissibles pour ce motif. Dans la mesure où l'égalité de traitement absolue ne peut pas être atteinte, il suffit que la réglementation légale ne conduise pas à imposer plus lourdement ou à pr