CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 18 juillet 2001
sur le recours interjeté par Jean-Luc BERNEY, domicilié à 1346 Les Bioux, représenté par Me Michel Rossinelli, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de l'Abbaye du 21 novembre 1997 relative à une demande de restitution de taxe d'équipement.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Henriette Dénéréaz-Luisier et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière, Mlle Franca Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Jean-Luc Berney exploite dans le village des Bioux une entreprise de construction de chalets et de maisons familiales.
B. En date du 21 août 1972, le Conseil communal de la commune de l'Abbaye a décidé de prélever une contribution pour l'équipement des nouveaux quartiers de la commune lors de la vente de terrains à bâtir. Le procès-verbal de cette séance a la teneur suivante :
"(...)
"3. Rapport : Contributions équipement nouveaux quartiers
M. Héli Reymond, rappelle le préavis qui propose le prélèvement d'une contribution de f. ... (illisible) à f. 6.-lors de la vente de nouveaux terrains à construire. La commission, dans son rapport, propose une contribution de f. 10.-- maximum (somme à indexer au coût de la vie); ce montant serait encaissé avant la délivrance du permis de construire. M. Héli Reymond ajoute que la commission souhaite voir la municipalité marquer une différence entre les habitants de la commune et les gens de l'extérieur, dans la fixation de cette contribution.
Discussion M. Emile Berney se déclare surpris du montant prévu, qu'il trouve exagéré. (A quoi M. Héli Reymond rétorque que la commission propose une marge de 0 à 10 f.!, d'où toutes les nuances possibles). M. Jean-Jacques Meylan demande que soit précisé le sens de "nouveaux quartiers"; M. le syndic déclare qu'il s'agit des zones où tout est à faire, et où la commune est tenue de construire les routes nécessaires, il est donc normal que les amateurs - surtout étrangers à la commune - assument une partie de ces frais.
La discussion est close. La proposition de la commission (contribution de fr. 0.- à 10.- indexée au coût de la vie) est admise sans opposition; cette contribution, ainsi que son mode d'encaissement (avant délivrance du permis de construire) sont admis sans opposition."
C. La municipalité a adressé à Jean-Luc Berney le 6 octobre 1982 une facture de 4'228 fr. au titre de participation à l'équipement de sa parcelle. Cette facture a fait l'objet d'un rappel le 22 février 1983 puis elle a été réduite à 2'114 fr. par une nouvelle facture du 2 mars 1983, précisant que la participation aux frais d'équipement n'était calculée que sur la moitié de la surface du terrain, soit 1'057 m2, et que le prix de 10 fr. par m2 avait été réduit à 2 fr. par m2 pour les habitants de la commune. Une facture de 12'015 fr. a été adressée à Jean-Luc Berney le 24 avril 1989 lors de l'octroi du permis de construire une maison familiale. La facture précise qu'il s'agit d'une taxe d'équipement pour un terrain de 801 m2 calculée à raison de 15 fr. le m2.
D. En date du 26 août 1997, Jean-Luc Berney s'est opposé au paiement de différentes factures émanant de la commune de l'Abbaye. Il s'agissait d'une somme de 620 fr. pour l'achat de bois ainsi que d'une somme de 606.55 fr. et de 1'322.20 fr. pour une taxe de raccordement des eaux usées à un collecteur public. Jean-Luc Berney invoquait le fait que les contributions d'équipement payées en 1983 et 1989 étaient dépourvues d'une base légale formelle de sorte que les taxations devaient être considérées comme nulles et l'argent versé restitué. La commune répondait par l'intermédiaire de son conseil le 21 novembre 1997 que la demande de révision des décisions de taxation était tardive dès lors qu'elle ne respectait pas le délai de quatre ans fixé par la loi sur les impôts directs cantonaux.
E. Jean-Luc Berney a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision le 15 décembre 1997. Il conclut à l'admission du recours, à l'annulation de la décision du 21 novembre 1997 et à ce que le tribunal constate la nullité des taxes d'équipement prélevées en 1983 (2'114 fr. avec un intérêt de 5 % dès le 1er mars 1983) et en 1989 (12'015 fr. avec un intérêt de 5 % dès le 1er septembre 1989). Le recourant soutient que les taxes d'équipement étaient prélevées sans base légale et devaient être considérées comme nulles de sorte que les montants versés devaient être restitués. Il soutient en outre que si le tribunal ne devait pas retenir la nullité, le délai de prescription de dix ans prévu par le droit fédéral devait être appliqué pour demander la révision des décisions de taxation, à l'exclusion du délai de quatre ans résultant de la loi sur les impôts directs cantonaux.
La commune de l'Abbaye s'est déterminée sur le recours le 12 février 1998; elle estime que la créance en restitution des taxes serait prescrite et elle conclut au rejet du recours.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 14 février 1998. Il relève notamment que la commune avait réduit la contribution d'équipement de 15'270 fr. à 5'000 fr. pour l'un des propriétaires qui s'était opposé à son paiement. Il demande en outre que la commune soit invitée à produire toutes les décisions prises au titre de participation à l'équipement dès l'année 1972.
F. La municipalité a produit la liste des différents propriétaires qui ont fait l'objet d'une décision de taxation au titre de contribution aux frais d'équipement. Il ressort de cette liste que Jean-Luc Berney a payé en 1983 une contribution de 2'114 fr., en 1985 de 354 fr., le 16 mars 1989 de 12'015 fr. et le 13 juillet 1989 de 12'135 fr. Par ailleurs, plus aucune contribution n'a été perçue après l'année 1989. Le montant total des contributions aux frais d'équipement perçu depuis 1972 s'élève à 352'366 fr. 40. En outre, une contribution de 17'400 fr. a été payée par Murielle Golay le 11 février 1988 et une somme de 13'920 fr. lui a été remboursée par la commune le 28 octobre 1991; de même, une contribution de 15'270 fr. a été payée par Günter Keiling le 14 mai 1987 et la somme de 10'270 fr. lui a été remboursée par la commune le 27 juin 1990. Enfin, la contribution de 4'395 fr. versée le 29 avril 1988 par la boursière communale Colette Schlup pour la construction d'un garage a fait l'objet d'un remboursement de 3'516 fr. le 28 octobre 1991. Les autres contributions d'équipement versées de 1987 à 1989 n'ont pas fait l'objet de remboursement. Il s'agit notamment d'une contribution de 10'650 fr. versée par Claude Zahno le 6 avril 1987, de 17'145 fr. versée par Janny Comerio le 11 juillet 1987, de 16'650 fr. versée par Inès Fluck le 28 avril 1988 et de 13'980 fr. versée par Albert Kunzi le 5 juillet 1988.
G. Le tribunal a tenu une audience le 2 octobre 2000. A cette occasion, les représentants de la municipalité ont précisé que le montant des contributions d'équipement variait d'un cas à l'autre pour tenir compte des équipements existants et des travaux à réaliser notamment sur les chemins d'accès. Le recourant a précisé qu'il avait appris du syndic de l'époque, lors d'une discussion en 1997, que la taxe d'équipement perçue jusqu'en 1989 n'était pas tout à fait légale. Il lui en avait parlé car il pensait qu'il y avait prescription après cinq ans. Le recourant avait aussi appris de M. Keiling qu'il avait pu récupérer une somme de 10'000 fr. sur la taxe d'équipement et que la caissière de la commune avait également obtenu le remboursement d'une partie de la taxe; il en allait de même pour une troisième personne. C'est à la suite de ces informations qu'il avait décidé d'agir pour se faire rembourser.
Le tribunal procède ensuite à l'audition du témoin Jean-Jacques Meylan. Le témoin précise qu'il est le premier citoyen de la commune à avoir payé la taxe en 1973. Lorsqu'il avait construit un chalet au Pont et qu'il avait demandé des renseignements sur une éventuelle taxe d'équipement, on lui avait alors répondu que la taxe avait été supprimée. Il n'avait pas compris ce qui se passait. Il a ensuite entendu parler du fait que certaines personnes avaient été exonérées de la taxe alors qu'elle était en vigueur. En 1997, il avait appris que la taxe était illégale et il avait demandé à la commune de se faire rembourser. On lui a répondu que c'était de l'histoire ancienne.
Le tribunal entend ensuite le témoin Günter Keiling. Après avoir construit sa villa en 1987, il s'était aperçu que la taxe d'équipement n'avait pas de base légale. Il avait alors consulté un avocat et la commune lui avait restitué les deux tiers environ de la taxe. Cet arrangement avec la commune comprenait une clause de confidentialité. MM. Berney et Meylan avaient cependant appris cette situation et l'avait contacté pour obtenir des informations. C'est le fait qu'il ait dû payer la somme de 15'000 fr. en plus d'autres taxes communales qui l'avait incité à se renseigner. En discutant avec des amis, il avait compris que cette situation n'était pas conforme et il avait obtenu un remboursement partiel en 1990. Les pourparlers avec la commune avaient duré assez longtemps. Il avait accepté de maintenir le paiement du tiers du montant de la taxe parce qu'il estimait que la commune avait quand même droit à une certaine contribution pour les frais d'équipement à sa charge.
Considérant en droit:
1. Il convient de déterminer en premier lieu si les décisions de taxation en cause doivent être considérées comme nulles ou annulables.
a) Le droit de se prévaloir de l'annulabilité d'une décision ne peut être exercé que par les parties à une procédure dans les formes et délais prescrits par la loi auprès d'une autorité compétente pour en connaître. En revanche le droit de se prévaloir de la nullité d'une décision appartient à toute personne et autorité et peut exercer en tout temps dans toute procédure. Le tribunal est ainsi appelé à se saisir d'office de la question de la nullité d'un acte administratif, même si les exigences de forme ou de délai pour contester la décision en cause ne sont pas respectées (ATF 115 a p. 1 ss. consid. 3). L'acte annulable est en principe valable vis-à-vis des administrés et des organes de l'Etat jusqu'au moment où la décision sur le recours ou sur la demande de révision formée contre cet acte en suspens ses effets. L'acte annulable déploie donc ses effets jusqu'à l'entrée en force de la décision qui l'annule définitivement. En revanche, l'acte frappé par une cause de nullité est dépourvu de tout effet juridique en ce qui concerne les administrés et son invalidité implique celle de tous ses actes d'exécution (Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1 p. 418 et 419). La jurisprudence a posé le principe selon lequel l'annulabilité des actes administratifs constitue la règle à leur nullité l'exception pour des motifs de sécurité juridique (ATF 104 a 176).
b) Selon la jurisprudence, la nullité d'une décision, c'est-à-dire son inefficacité absolue, n'est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave et manifeste, ou du moins facilement détectable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 116 Ia 219 consid. 2c, 104 Ia 176 ss consid. 2c). Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que le permis de construire délivré par l'autorité communale pour l'édification d'une villa hors des zones à bâtir sans autorisation cantonale préalable est radicalement nul et ne pouvait déployer aucun effet (ATF 111 Ib 220-221 consid. 5b). En revanche, la décision adoptant la modification d'un plan d'affectation dont l'enquête publique s'est déroulée par le seul affichage au pilier public est seulement annulable, les propriétaires lésés par une telle publication défectueuse pouvant attaquer la décision d'adoption du plan dès qu'ils en ont connaissance (ATF 116 Ia 219-220 consid. 2c). Il en allait de même pour la perception d'une redevance sans base légale (JAB 1983 p. 251).
c) En l'espèce, la perception de la taxe d'équipement par la commune de l'Abbaye est entachée de plusieurs défauts. Tout d'abord, la réglementation adoptée par le conseil communal le 21 août 1972 n'a pas été soumise à l'approbation du Conseil d'Etat. Or, la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit que les taxes doivent faire l'objet d'un règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Le défaut d'approbation a pour conséquence que la réglementation communale n'est jamais entrée en force et que les taxes d'équipement perçues par la commune étaient dépourvues de base légale. Par ailleurs, la taxe a le caractère d'une charge de préférence; elle est conçue comme une participation des administrés aux frais d'installation de l'équipement; elle est mise à la charge des personnes ou groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Une telle charge doit être calculée d'après la dépense à couvrir et frapper celui qui profite de ces installations dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques particuliers qu'il en retire (Walter Ryser et Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse p. 5); la décision communale de percevoir la taxe d'équipement prévoit un critère différent selon que le propriétaire qui souhaite construire est domicilié dans la commune ou hors de la commune. En outre, la fourchette prévue pour la perception de la taxe, de 0 fr. à 10 fr. par m2 permet d'exonérer totalement certains travaux de la taxe et de faire varier son montant par un facteur de 1 à 10 sans déterminer les critères qui permettent de fixer objectivement le montant de la taxe. Les défauts liés à la perception des taxes d'équipement étaient donc particulièrement graves.
d) Il convient encore de déterminer si ces défauts devaient être considérés comme manifestes ou du moins facilement détectables. A cet égard, il faut relever que la contribution du propriétaire aux frais d'équipement est une obligation prévue par la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logement du 4 octobre 1974 (LCAP). L'article 6 LCAP prévoit en effet que les collectivités de droit public compétentes selon le droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions équitables aux frais de l'équipement général et que ces contributions sont exigibles à bref délai après l'achèvement des installations d'équipement (al. 1), les frais de raccordement devant être portés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers (al. 2). En outre, l'article 5 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) prévoit que le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement; l'art. 19 al. 2 LAT précise que les zones à bâtir sont équipées en temps utile par la collectivité intéressée et que le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers. L'art. 50 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) précise à cet effet que les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais d'équipement. Cependant, si l'obligation des propriétaires de contribuer aux frais d'équipement engagés par la collectivité est généralement admise, ses modalités sont souvent mal connues. L'art. 50 LATC ne fixe qu'un principe général et les lois spéciales définissent les modalités de la participation des propriétaires aux frais d'équipement. C'est en effet au moyen des taxes d'introduction perçues en application des art. 14 al. 1 let. a de la loi sur la distribution de l'eau du 30 novembre 1964 (LDE) et 66 de la loi sur la protection des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974 (LvPEP) que les propriétaires contribuent aux frais d'équipement concernant l'alimentation en eaux et l'évacuation ainsi que le traitement des eaux usées. Si la loi sur les routes ne prévoit pas de taxes pour la construction ou l'entretien des voies communales, la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974 (LE) permet en revanche la perception de contribution de plus-value lors de la réalisation d'aménagement d'intérêt public qui bénéficient aux propriétaires des immeubles concernés (art. 125 ss LE).
e) La taxe d'équipement prélevée par la commune a été payée pendant plus de quinze ans sans contestation. C'est l'intervention de l'un des propriétaires concernés (le témoin Günter Keiling), s'étonnant de devoir payer une taxe d'équipement en plus des autres taxes d'introduction, qui a permis de mettre fin à la pratique communale. On ne saurait toutefois en déduire que les défauts attachés à la taxe d'équipement étaient facilement détectables. Il ressort des déclarations du témoin Günter Keiling qu'il avait accepté de maintenir le paiement du tiers du montant de la taxe parce qu'il estimait que la commune avait droit à une certaine contribution pour les frais d'équipement à sa charge. C'est probablement pour la même raison que les autres propriétaires n'ont pas contesté le versement d'une taxe d'équipement pendant une si longue période. L'idée de participer aux frais d'équipement des terrains classés en zone à bâtir est en effet largement admise par les propriétaires, qui bénéficient des avantages liés aux dépenses de la collectivité pour les travaux d'infrastructures en accès, sans que celles-ci fassent l'objet de taxes particulières en dehors des contributions de plus-value prévues par la loi sur l'expropriation, mais peu pratiqués dans le canton. L'obligation faite aux cantons à l'art. 19 al. 2 LAT de réglementer la participation financière des propriétaires aux frais d'équipement vise d'ailleurs non seulement la couverture des coûts mais aussi et surtout les contributions de plus-value liée aux avantages économiques des installations d'équipement qui permettent de requérir une autorisation de construire (A. Jomini, Commentaire LAT art. 19 n° 59). Il n'est d'ailleurs pas rare que les communes appliquent l'obligation du droit fédéral visant à faire participer le propriétaire aux frais d'équipement par le moyen de conventions liées à l'élaboration de plans de quartier ou de plans partiels d'affectation (A. Bonnard, L'équipement in rapport CEDIDAC n°17 L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, p. 118-119). Les installations d'équipement permettent de valoriser les terrains classés en zone à bâtir et c'est probablement la raison pour laquelle les propriétaires touchés par la taxe d'équipement ont renoncé à la contester pendant plus de quinze ans. Il faut donc déduire de cette circonstance que les défauts dont la taxe d'équipement était affectée n'étaient ni manifestes, ni facilement détectables en raison d'une part, des obligations du droit fédéral et du droit cantonal visant à assurer une participation des propriétaires aux frais d'équipement, et d'autre part, des travaux d'infrastructure effectivement réalisés par la commune pendant la période en cause qui ont contribué à la plus-value constatée sur les terrains pendant la même période. Ainsi, malgré le fait que la taxe d'équipement était entachée de graves défauts juridiques, ces défauts n'étaient ni manifeste, ni facilement détectables dans la pratique de l'autorité communale, ce qui exclut de retenir la conséquence de la nullité.
2. Il résulte du considérant qui précède que les décisions communales relatives aux taxes d'équipement sont seulement annulables dans le cadre d'une procédure de recours ou de révision introduite dans les formes et délais prévus par la loi. Comme le recourant n'a pas contesté en temps utile les décisions communales, qui sont entrées en force, seule la voie de la révision est ouverte au recourant.
a) L'art. 42 LIC prévoit que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux concernant la révision des décisions de taxation, la prescription des créances d'impôt et la répétition de l'indu s'appliquent par analogie aux impôts communaux. L'art. 107 de l'ancienne loi sur les impôts directs cantonaux du 26 novembre 1956 (LI) prévoit que la taxation définitive peut être révisée sur demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de révision, mais au plus dans les quatre ans dès la communication de la décision attaquée notamment lorsque le recourant découvre des faits nouveaux importants ou des preuves qu'elle n'avait plus invoquées dans la procédure de taxation de réclamation ou de recours. Cette disposition a cependant été abrogée et remplacée au 1er janvier 2001 par la nouvelle loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 entrée en vigueur le 1er janvier 200 (nLI). L'art. 42 LCI a également été modifié mais uniquement pour étendre le renvoi à la loi sur les impôts directs cantonaux à la procédure de rappel d'impôt. L'art. 203 (nLI) prévoit qu'une décision et un prononcé entrés en force peuvent être révisés en faveur du contribuable, ou sur sa demande, lorsque des faits importants ou des preuves concluantes sont découverts ou lorsque l'autorité qui a statué n'a pas tenu compte de faits importants ou de preuves concluantes qu'elle connaissait ou devait connaître ou qu'elle a violé de quelque autre manière l'une des règles essentielles de la procédure. La révision est cependant exclue lorsque le requérant invoque des motifs qu'il aurait déjà pu faire valoir au cours de la procédure ordinaire s'il avait fait preuve de toute la diligence qui pouvait raisonnablement être exigée de lui. Selon l'article 204 LI, la demande de révision doit être déposée dans les nonante jours qui suivent la découverte du motif de révision, au plus tard dans les dix ans dès la notification de la décision ou du prononcé.
b) Le recourant a déposé le 26 août 1997 une demande de révision des taxes communales qui lui ont été notifiées le 25 avril 1989 (12'015 fr.) et le 6 octobre 1982 (2'114 fr.). Le délai de quatre ans fixé par l'article 107 de l'ancienne loi sur les impôts directs cantonaux était arrivé à échéance au mois d'avril 1993 pour la dernière de ces taxes. Il convient de déterminer si le délai porté à dix ans par la nouvelle loi sur les impôts directs cantonaux est applicable. Le principe de la non-rétroactivité des lois, déduit de l'art. 4 de l'ancienne Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst.) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de fait qui a pris naissance avant l'entrée en vigueur du nouveau droit mais qui se prolonge après son entrée en vigueur. Une telle rétroactivité est en principe admise sous réserve du respect des droits acquis (ATF non publié du 22 mai 1997 rendu en la cause T c/ Etat de Vaud consid. 7 a). Une créance soumise à prescription est un fait durable auquel le nouveau droit peut s'appliquer sans déployer d'effet rétroactif proprement dit; il est ainsi admissible de soumettre à de nouveaux délais de prescription des créances nées et devenues exigibles sous l'empire de l'ancien droit et qui ne sont pas prescrites ou périmées au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Les délais prévus par celui-ci ne commencent toutefois à courir seulement à partir de son entrée en vigueur (ATF 107 b 198 ss). Mais en l'espèce, le délai de quatre ans fixé par l'art. 107 a LI était largement échu au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les impôts directs cantonaux, le 1er janvier 2001. Le nouveau délai de dix ans prévu pour les demandes de révision n'est donc pas applicable.
Il est vrai que le recourant soutient qu'un délai de dix ans devrait être appliqué en se référant notamment à l'article 51 de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes du 14 décembre 1990 (LHID) ainsi qu'à l'article 127 CO. Mais le délai de dix ans prévu par l'art. 51 LHID n'a pas une portée différente de celle du nouveau délai de 10 ans prévu par l'art. 203 nLI, dès lors qu'il n'était pas encore en vigueur au moment où le délai de quatre ans prévu par l'art. 107 LI était écoulé. Quant au délai de 10 ans prévu par l'art. 127 CO il ne peut entrer en considération qu'en présence d'une lacune du droit cantonal que le juge doit combler pour déterminer la solution qui aurait pu être admise par le législateur (ATF 118 II 199, consid. 2; ATF 103 Ia 503). Or, l'art. 107 LI réglemente de manière précise la péremption du droit de requérir la révision d'une décision de taxation et la limitation de ce délai à une période de quatre ans ne contrevient pas à d'autres principes de rang supérieur; le nouveau délai de dix ans prévu par l'art. 51 LHID n'étant pas encore applicable: l'art. 72 LHID prévoit en effet que les dispositions du droit fédéral ne sont directement applicables que si les dispositions du droit fiscal cantonal n'ont pas été adaptées dans le délai de huit ans qui suivait son entrée en vigueur, le 1er janvier 1993, soit jusqu'au 1er janvier 2001. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en outre précisé que lorsque le droit cantonal limite dans le temps la révision des taxations fiscales, la révision peut être refusée après expiration du délai même si elle tend à la correction d'une erreur commise par l'autorité de taxation (ATF 78 I p. 203 ss = JT 1952 I p.597 ss).
c) Il convient encore de déterminer si la péremption du droit de demander la révision de la décision de taxation est conforme au principe de la bonne foi. Le principe de la bonne foi régit en effet les rapports entre l'autorité et les administrés en les invitant à agir de bonne foi. Le principe de la bonne foi régit tous les domaines du droit administratif et il a une portée propre, mais subsidiaire au droit à la protection de la bonne foi, qui permet à l'administré d'exiger, sous certaines conditions que l'autorité respecte les promesses ou les engagements qu'elle a pris envers un particulier (André. Grisel, Traité de droit administratif vol I p. 389 ss). L'application du principe de la bonne foi implique une pesée des intérêts en jeu; ce principe ne peut toutefois pas être utilisé pour vider la loi de sa substance ou réaliser des objectifs que le législateur n'aurait pas voulu atteindre (ATF 107 I a 212). Par exemple, l'autorité agit de manière contraire au principe de la bonne foi lorsqu'elle soulève l'exception de péremption alors qu'elle a empêché par son comportement l'administré d'agir en temps utile (ATF 106 I b 231 = JT 1982 p. 42, voir aussi ATF 83 II 98 = JT 1957 I 527).
En l'espèce, il ressort du dossier que l'autorité communale a pris connaissance du caractère illégal de la taxe d'équipement au plus tard en 1990. Elle a alors décidé de procéder au remboursement partiel de cette taxe auprès de trois propriétaires à savoir Günter Keiling le 27 juin 1990, Murielle Golay le 28 octobre 1991 et Colette Schlup le 28 octobre 1991. Elle a par la suite donné un caractère confidentiel à ces remboursements jusqu'à l'écoulement du délai de prescription. L'autorité a ainsi délibérément profité de l'ignorance dans laquelle le recourant se trouvait quant à l'existence de son droit, mais elle n'a pas activement cherché à le dissuader d'agir. En effet, l'autorité municipale a cessé de prélever la taxe dès 1990. Depuis lors, les professionnels de la construction sur le territoire communal ont dû s'apercevoir que cette taxe relativement importante avait été abandonnée, ce que n'a pas manqué de relever le témoin Meylan lors de la construction d'un chalet au Pont. Le recourant exerce également son activité professionnelle dans le domaine du bâtiment en exploitant dans le village des Bioux une entreprise de construction de chalets et de maisons familiales. Il pouvait et devait constater dans le cadre de son activité professionnelle que la taxe d'équipement n'était plus prélevée et se renseigner sur les motifs de l'abandon de cette taxe s'il estimait devoir contester les versements effectués à ce titre, en 1989 notamment. Le recourant disposait donc d'informations qui lui permettaient de se renseigner et d'agir en temps utile s'il avait fait preuve de la diligence requise; mais il ne prétend pas avoir effectué de telles démarches ni d'ailleurs que la municipalité aurait refusé de répondre à ses questions. Dans ces conditions, il apparaît que l'exception de péremption du droit de demander la révision des décisions de taxation communale n'est pas contraire au principe de la bonne foi.
d) Il convient de relever encore que le recourant a demandé dans son recours le remboursement de la taxe d'équipement de 2'114 fr. versée en 1983 puis de la taxe de 12'015 fr. versée en 1989. Il a par la suite modifié ses conclusions dans son mémoire complémentaire du 19 avril 1999 dans lequel il demande le remboursement d'une taxe d'équipement de 12'135 fr. versée en juillet 1989. Cette dernière conclusion est toutefois irrecevable dès lors qu'elle n'a pas été formulée dans le délai de recours de vingt jours fixé par l'article 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée maintenue. Compte tenu des circonstances, des motifs d'équité commandent de laisser les frais à la charge de l'Etat et de compenser les dépens (art. 55 al. 3 LJPA)
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de l'Abbaye du 21 novembre 1997 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
np/Lausanne, le 18 juillet 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applicable le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 97 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)