TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mars 2009
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Aleksandra Favrod et M. Rémy Balli, juges.
recourant
X.________, à 1.********,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
Permis de conduire
Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 28 janvier 2009 (aptitude à conduire)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le ********, est titulaire d'un permis de conduire pour véhicules de catégories A, A1, B, B1, BE, D1, D1E, F, G et M depuis le 21 avril 1972.
Alors qu'il circulait au volant de son véhicule le 11 juillet 2008 à 1.********, l'intéressé a été impliqué dans un accident. Il présentait un taux d'alcoolémie minimum de 1,75 °/oo. Son permis a été immédiatement saisi.
Le 26 novembre 2008, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) a restitué à X.________ son permis de conduire, au vu des renseignements médicaux obtenus et du préavis établi le 13 novembre 2008 par le médecin conseil du service.
B. Par décision du 28 janvier 2009, considérant que X.________ avait commis le 11 juillet 2008 une infraction devant être qualifiée de grave, le SAN a prononcé le retrait du permis de conduire du prénommé pour une durée de quatre mois dès le 11 juillet 2008 jusqu'au (et y compris) 10 novembre 2008 (mesure exécutée).
La décision mentionnait à son terme qu'elle pouvait faire l'objet d'une réclamation.
C. Par décision du 28 janvier 2009 également, intitulée "décision d'aptitude à conduire", le SAN a informé l'intéressé qu'il était apte à la conduite des véhicules automobiles du troisième groupe. Il précisait néanmoins que le maintien du droit de conduire était subordonné aux conditions suivantes:
"- poursuite d'une abstinence de toute consommation d'alcool contrôlée cliniquement et biologiquement (ASAT, ALAT, GGT et CDT) une fois par mois au minimum par la Doctoresse Y.________;
- rapport médical de la Doctoresse Y.________ dans les six mois attestant de votre abstinence ainsi que de votre aptitude à conduire en toute sécurité et sans réserve des véhicules automobiles du 3ème groupe, accompagné des résultants biologiques;
- préavis favorable de notre médecin conseil."
La décision indiquait la voie du recours administratif auprès du Tribunal cantonal.
D. Agissant le 14 février 2009, X.________ a déféré les deux décisions précitées devant le Tribunal cantonal, contestant "la perte de maîtrise, la durée du retrait, et le suivi médical".
Par avis du 16 février 2009, la juge instructrice a, d'une part, d'emblée transmis la décision de retrait au SAN comme objet de sa compétence et, d'autre part, invité le SAN à s'exprimer sur les motifs pour lesquels il considérait que la décision d'aptitude à conduire n'était pas sujette à réclamation.
En réponse, le SAN a indiqué le 3 mars 2009 qu'une décision d'aptitude à la conduite ne concernait pas un retrait du permis de conduire, dès lors qu'elle se bornait à fixer des conditions que l'usager devait respecter afin de conserver son droit de conduire. Par conséquent, une décision d'aptitude à la conduite n'ouvrait pas la voie de la réclamation.
E. Le 3 mars 2009 également, le SAN a rejeté la réclamation formée contre la décision prononçant le retrait du permis de conduire de X.________.
F. Le présent arrêt a fait l'objet d'une coordination au sens de l’art. 34 al. 1er du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1. La CDAP examine d'office et librement sa compétence et la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
2. La décision attaquée, dite "d'aptitude à conduire", subordonne le maintien du permis de conduire du recourant à trois conditions, à savoir la poursuite de l'abstinence de toute consommation d'alcool contrôlée au moins une fois par mois par la Doctoresse Y.________, un rapport médical de celle-ci dans les six mois attestant de l'abstinence et de l'aptitude à conduire, ainsi qu'un préavis favorable du médecin conseil du SAN. Elle fait suite au retrait d'admonestation de quatre mois.
a) Selon l'art. 66 al. 1 de la nouvelle loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), lorsqu'une loi la prévoit, une réclamation est ouverte à l'encontre des décisions en première instance. L'alinéa 2 de cette disposition indique que la réclamation est une condition préalable au dépôt ultérieur d'un recours contre la décision attaquée. L'administré ne dispose donc pas du choix entre saisir à nouveau l'autorité de première instance et celui de s'adresser directement à l'autorité de recours. Par conséquent, la CDAP n'est pas habilitée à se saisir d'un recours lorsque la voie de la réclamation est ouverte mais n'a pas été épuisée.
b) En matière de circulation routière, le législateur vaudois a décidé d'introduire une procédure de réclamation dans le cadre de la réforme "Droit public" du programme "Codex 2010", contre les décisions de retrait de permis, d'interdiction de conduire et d'avertissement. La novelle du 28 octobre 2008, en vigueur depuis le 1er janvier 2009 (FAO no 91 du 11 novembre 2008, p. 24 s.), a ainsi modifié la teneur de l'art. 21 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), et plus spécifiquement de son alinéa 2, comme il suit:
Art. 21 – Retrait de permis, interdiction et avertissement
1 Lorsque le département envisage de prononcer à l’égard d’un conducteur une mesure de retrait de permis, d’interdiction de conduire ou un avertissement, il en avise l’intéressé en lui donnant un délai raisonnable pour consulter le dossier et se déterminer oralement ou par écrit.
2 La décision rendue par le département peut faire l'objet d'une réclamation. La loi sur la procédure administrative est applicable.
c) aa) Avant de déterminer si la décision attaquée peut, ou non, bénéficier de la voie de la réclamation, on relèvera qu'elle a été prise - à la suite d'un retrait d'admonestation, et non de sécurité - sur la base de l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) et de la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui indiquent en effet ce qui suit.
Selon l'art. 14 al. 2 LCR, le permis d’élève conducteur et le permis de conduire ne peuvent être délivrés aux candidats qui n’ont pas les aptitudes physiques et psychiques suffisantes pour conduire avec sûreté des véhicules automobiles (let. b); qui souffrent d’une forme de dépendance les rendant inaptes à la conduite (let. c); ou qui, en raison de leurs antécédents, n’offrent pas la garantie qu’en conduisant un véhicule automobile ils respecteront les prescriptions et qu’ils auront égard à leur prochain.
L’ancien art. 10 al. 3 LCR, abrogé depuis le 1er décembre 2005, stipulait que la validité d’un permis de conduire peut être restreinte pour des raisons particulières ou sa délivrance subordonnée à des conditions. Or, le Tribunal fédéral a confirmé que, même depuis l’abrogation de cet art. 10 al. 3 LCR, des motifs particuliers permettent de limiter la durée du permis de conduire, de restreindre sa validité ou d'assortir sa délivrance de charges. Cela est possible au moment de la délivrance du permis ou alors ultérieurement pour compenser certaines faiblesses concernant l’aptitude à conduire des véhicules automobiles. Compte tenu du principe de proportionnalité, subordonner l’autorisation de conduire à de telles charges est possible lorsque celles-ci servent la sécurité routière et sont conformes à la nature du permis de conduire. L’aptitude à conduire ne doit pouvoir être maintenue qu’à l’aide de cette mesure. Les charges doivent en outre être réalistes et contrôlables (ATF du 28 mai 2006 [6A.27/2006], consid. 1.1; ATF 131 II 248 consid. 6.1 in fine et 6.2 p. 251 et les références citées; voir aussi arrêts TA CR.2006.0183 du 30 août 2007, CR.2005.0036 du 25 juin 2007, CR.2006.0159 du 26 avril 2007; Message du Conseil fédéral concernant la modification de la LCR, in FF 1999 II/2, p. 4126 ; Perrin, Délivrance et retrait du permis de conduire, 1982, p. 139).
bb) Les conditions auxquelles le prononcé querellé subordonne le maintien du permis de conduire sont en réalité des charges, dont le non respect - manifestement dans le délai de six mois imparti pour le dépôt du rapport - entraînera conséquemment la caducité du permis de conduire. En d'autres termes, si l'une des trois charges n'est pas respectée, le permis sera retiré, sans qu'il ne soit nécessairement procédé à un autre examen de la situation du recourant. Une telle décision d'aptitude à la conduite a donc en définitive la même portée qu'un retrait préventif ou un retrait de sécurité. Certes, dans la première situation, le conducteur conserve son permis à moins qu'il n'exécute certaines charges dans un délai déterminé, alors que dans la seconde, le conducteur perd son permis jusqu'à ce que certaines conditions soient réalisées, mais il n'en demeure pas moins que, dans les deux cas, c'est le droit de conduire qui est en jeu. Le destinataire d'une décision (conditionnelle) d'aptitude à la conduite doit par conséquent pouvoir bénéficier de la voie de la réclamation à l'instar du destinataire d'un retrait préventif ou d'un retrait de sécurité.
En conclusion, l'art. 21 LVCR doit être interprété en ce sens que les décisions d'aptitude à conduire subordonnant le maintien du permis de conduire à des charges peuvent faire l'objet d'une réclamation.
3. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable et transmis, à titre de réclamation, au SAN. L'arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Le recours est transmis, à titre de réclamation, au Service des automobiles et de la navigation.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.