TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mars 2009
Composition
M. Vincent Pelet, président; Mme Isabelle Guisan et M. Pierre Journot, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________, à 1.********, représenté par l'avocate Véronique FONTANA, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne,
Objet
Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 5 janvier 2009 (mise en oeuvre d'une course de contrôle)
Vu les faits suivants
A. X.________, né le ********, est titulaire d'un permis de conduire pour véhicules de catégorie B depuis le 24 avril 1959.
B. Le 9 novembre 2008, vers 9h30, X.________ a été impliqué dans un accident de circulation survenu à 1.********, à l'avenue de la *******. Dans leur rapport du 8 décembre 2008, les agents de la Police Riviera qui sont intervenus sur place ont décrit les circonstances de cet accident comme il suit:
"L'automobiliste X.________, au volant du véhicule Toyata 4Runner […], circulait sur la voie de droite de l'avenue de la Gare, en direction de Lausanne. A la hauteur du Musée Jenisch, il a entrepris le dépassement par la gauche de l'automobile Toyota Corolla de Mme E. S., […], qui le précédait. Par la suite, l'auto X.________ s'est rabattue de manière anticipée devant le véhicule de Mme S., et c'est lors de cette manœuvre que l'arrière droit du 4Runner est entré en collision avec l'avant gauche de la Corolla. Ensuite, le conducteur X.________ a poursuivi sa route sans se soucier des dégâts occasionnés, tandis que Mme S. s'est immobilisée sur le côté droit de la chaussée, avant de se rendre au poste de 1.******** pour nous informer que son automobile venait d'être endommagée."
C. Considérant que les circonstances décrites dans le rapport de police du 8 décembre 2008 faisaient naître des doutes sur l'aptitude à conduire de X.________, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) a ordonné la mise en œuvre d'une course de contrôle pratique. L'autorité a en informé l'intéressé par lettre du 5 janvier 2008. Elle l'a rendu en outre attentif au fait qu'en cas d'échec à la course de contrôle, elle conserverait son permis de conduire et prononcerait une décision de retrait du permis de conduire à son encontre. La lettre ne comportait pas d'indication sur les voies de droit.
D. Par acte adressé le 15 janvier 2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, X.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette mesure, qu'il qualifie de "décision", en concluant à son annulation. Il fait valoir en bref que les faits reprochés sont de peu de gravité et ne font pas naître à eux seuls des doutes sur son aptitude à conduire, si bien que la mise en œuvre d'une course de contrôle ne se justifiait pas.
Invité à prendre position sur le principe d'une procédure de réclamation et le cas échéant sur sa compétence, le SAN a relevé que la mise en œuvre d'une course de contrôle n'ouvrait à son sens pas la voie de la réclamation.
E. Le présent arrêt a fait l’objet d’une coordination au sens de l’art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement sa compétence et la recevabilité des recours qui lui sont soumis (cf. en dernier lieu GE.2008.0209 du 9 décembre 2008, consid. 1).
a) La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er janvier 2009, définit la décision à son art. 3 en ces termes:
Art. 3 – Décision
1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droit et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être.
Les décisions finales, qui mettent fin à l'instance engagée, doivent être distinguées des décisions incidentes, qui interviennent dans le cours de la procédure et qui ont pour objet son déroulement. La décision incidente résout les difficultés de la procédure et permet son avancement. Elle portera par exemple sur un conflit quant aux preuves à administrer (arrêts CR.2000.0284 du 13 décembre 2001 consid. 1, CR.1996.0324 du 12 mai 1997 consid. 1, ainsi que les références citées).
b) En l'espèce, le recours est dirigé contre la mise en œuvre d'une course de contrôle. Selon la jurisprudence constante du Tribunal administratif, puis de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, une telle mesure constitue une décision, et plus précisément une décision incidente prise dans la cadre d'une procédure de retrait du permis de conduire (arrêts CR.2008.0299 du 16 mars 2009, consid. 1, CR.2007.0344 du 29 juillet 2008 consid. 1, CR.2007.0012 du 1er mai 2007 consid. 1, ainsi que les références citées). La course de contrôle constitue en effet à côté des contrôles médicaux, des expertises médicales ou psychiatriques et des tests psycho-techniques, une mesure d'instruction permettant d'établir si le conducteur possède les connaissances, les capacités et l'habileté nécessaires à la conduite (ATF 1C_422/2007 du 9 janvier 2008, ainsi que les références citées). Si la personne concernée ne réussit pas la course de contrôle, le permis de conduire lui sera retiré (art. 29 al. 2 let. a de l'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière [OAC; RS 741.51]). La sanction du retrait de permis en cas d'échec met ainsi en évidence le caractère incident de la décision qui ordonne la course.
2. L'ordonnance qui met en œuvre une course de contrôle est donc bien une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Il reste à examiner dans quelle mesure cette décision incidente peut être attaquée et par quelle voie de droit.
a) Dans le cadre de la réforme "Droit public" du programme "Codex 2010", le législateur vaudois a décidé d'introduire une procédure de réclamation en matière de circulation routière contre les décisions de retrait de permis, d'interdiction de conduire et d'avertissement. La novelle du 28 octobre 2008, en vigueur depuis le 1er janvier 2009 (FAO no 91 du 11 novembre 2008, p. 24 s.), a ainsi modifié la teneur de l'art. 21 al. 2 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) comme il suit:
Art. 21 – Retrait de permis, interdiction et avertissement
1 Lorsque le département envisage de prononcer à l’égard d’un conducteur une mesure de retrait de permis, d’interdiction de conduire ou un avertissement, il en avise l’intéressé en lui donnant un délai raisonnable pour consulter le dossier et se déterminer oralement ou par écrit.
2 La décision rendue par le département peut faire l'objet d'une réclamation. La loi sur la procédure administrative est applicable.
La LPA-VD, à laquelle renvoie l'art. 21 al. 2 2ème phrase LVCR, contient les dispositions suivantes sur la procédure de réclamation:
Art. 66 – Principes
1 Lorsqu'une loi la prévoit, une réclamation est ouverte à l'encontre des décisions en première instance.
2 Les parties ne peuvent recourir avant d'avoir épuisé la voie de la réclamation.
Art. 67 – Autorité compétente
1 L'autorité qui a rendu la décision attaquée statue sur la réclamation.
Art. 68 – Forme et délai
1 La réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée.
2 Le délai de réclamation contre les décisions incidentes est de dix jours.
Art. 69 – Effet suspensif
[…]
Art. 70 – Instruction
1 Les articles 62 et 63 sont applicables à la procédure de réclamation.
Art. 71 – Frais
1 La procédure de réclamation est gratuite.
2 Il n'est pas alloué de dépens.
3 L'autorité peut néanmoins mettre tout ou partie des frais à charge du réclamant qui agit de manière téméraire ou par légèreté.
Art. 72 – Dispositions complémentaires
1 Pour le surplus, les dispositions relatives au recours administratif sont applicables par analogie à la procédure de réclamation.
b) Contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, l’art. 21 LVCR ne vise pas les seules décisions finales portant sur un retrait de permis, une interdiction de conduire et un avertissement; comme le montrent en particulier les règles de procédure rappelées au premier alinéa et le renvoi du second alinéa à la LPA-VD, cette disposition de la LVCR doit être comprise comme visant les décisions prises dans le cadre d’une procédure susceptible d’aboutir à un retrait de permis, une interdiction de conduire ou un avertissement.
3. a) La réclamation est un moyen de droit ordinaire, par lequel l'administré peut demander à l'autorité de première instance de contrôler la décision qu'elle a rendue (art. 67 LPA-VD). Elle est une condition préalable au dépôt ultérieur d'un recours (art. 66 al. 2 LPA-VD). L'administré ne dispose donc pas du choix entre saisir à nouveau l'autorité de première instance et celui de s'adresser directement à l'autorité de recours. Par conséquent, si la voie de réclamation n'est pas utilisée dans le délai prévu, le droit de recours ne peut plus être exercé (Exposé des motifs et projet de lois sur la procédure administrative, mai 2008, p. 37; ég. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 319). Au demeurant, ainsi que cela résulte clairement de l'art. 68 al. 2 LPA-VD, la réclamation peut avoir pour objet non seulement une décision finale, mais également une décision incidente.
b) En procédure de recours (administratif et de droit administratif), l'art 74 LPA-VD (auquel renvoie l'art. 99 LPA-VD) distingue parmi les décisions incidentes celles qui sont susceptibles d'un recours séparé et celles qui ne sont susceptibles de recours que conjointement à la décision finale. Au nombre des premières (susceptibles d'un recours immédiat), figurent notamment celles qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation (art. 74 al. 3 in limine LPA-VD), celles qui ont trait à l'effet suspensif et aux mesures provisionnelles (art. 74 al. 3 in fine LPA-VD) et celles qui "peuvent causer un préjudice irréparable au recourant", (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD).
c) Dans une jurisprudence, il est vrai antérieure à l'introduction d'une procédure de réclamation en matière de circulation routière (CR.2007.0012 du 1er mai 2007 consid. 1, CR.2007.0344 du 29 juillet 2008 consid. 1, CR.2008.0299 du 16 mars 2009, consid. 1, ainsi que les références citées), le Tribunal administratif et la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ont considéré que la mise en œuvre d'une course de contrôle était de nature à causer un préjudice irréparable et, dès lors, que la décision ordonnant la course était susceptible d'un recours immédiat: en premier lieu, en cas d'échec, c'est en vain que le recourant se prévaudrait, dans un recours contre la décision finale, du moyen que la mesure d'instruction a été ordonnée sans droit; en outre et surtout, la course de contrôle ne peut être répétée en cas d'échec (art. 29 al. 3 OAC).
d) La position de l’autorité intimée consiste à soutenir que la décision attaquée constitue effectivement une décision incidente, susceptible de causer un préjudice irréparable, et que celle-ci ne peut faire l’objet d’une réclamation, mais seulement d’un recours immédiat à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ainsi, dans cette conception de l’art. 21 LVCR, seules les décisions finales ouvriraient la voie de la réclamation. Cette lecture contrevient à la systématique introduite par l’art. 66 al. 2 LPA-VD qui pose le principe que la réclamation est une condition préalable au dépôt ultérieur d’un recours. Il faut en conclure qu'en matière de circulation routière, le double renvoi de l'art. 21 al. 2 LVCR aux règles de la LPA-VD, et de l'art. 72 LPA-VD aux dispositions du chapitre IV de cette même loi, ouvre désormais la voie de la réclamation contre la décision de retrait de permis (l'interdiction ou l'avertissement), mais également contre la décision incidente prise dans le cadre d'une procédure de retrait de permis, comme en l'espèce, pour autant que les conditions de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD soient réalisées.
C'est ainsi la voie de la réclamation – et non du recours au Tribunal cantonal – qui doit désormais être utilisée en première instance pour contester la mise en œuvre d'une course de contrôle.
4. Il résulte de ce qui précède que le Tribunal cantonal n'est pas compétent pour statuer sur le recours formé contre la décision du SAN du 5 janvier 2009. Le recours doit donc être déclaré irrecevable et transmis, à titre de réclamation, au SAN. L'arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Le recours est transmis, à titre de réclamation, au Service des automobiles et de la navigation, comme objet de sa compétence.
III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.