TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 décembre 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Jean-Claude Favre et Jean-Luc Bezençon, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
recourant
X.________, à 1********, représenté par Antonella CEREGHETTI ZWAHLEN, Avocate, à Lausanne,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
Retrait de permis de conduire (admonestation)
Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 17 décembre 2008 ordonnant le retrait de permis de conduire pour une durée de 14 mois
Vu les faits suivants
A. X.________, né le 13 février 1949, est titulaire du permis de conduire, catégorie A, A1, B, B1, BE, D1, D1E, F, G et M, depuis le 11 novembre 1967. Il ressort du fichier des mesures administratives (ADMAS) qu'il s'est rendu coupable d'une ivresse au volant qualifiée, ayant justifié un retrait de permis pour trois mois, du 13 octobre 2006 au 12 janvier 2007.
B. Le dimanche 24 août 2008, à 4 h 08, alors qu’il circulait sur la route principale d'Alfermée, dans le Canton de Berne, en direction de Neuenburg, à la hauteur de la localité d'Alfermée, X.________ a fait l'objet d'un contrôle radar par la Police cantonale bernoise, établissant qu’il roulait à 86 km/h, marge de sécurité déduite, alors que la vitesse maximale autorisée à cet endroit est de 60 km/h.
Le 8 septembre 2008, la Police cantonale bernoise a transmis une demande d'entraide judiciaire à la Police cantonale vaudoise, pour déterminer l'identité du conducteur responsable. Il ressort de la feuille d'enquête que X.________ a reconnu les faits, le 17 septembre 2008.
Par mandat de répression du 10 novembre 2008, le juge d'instruction du Jura bernois a reconnu X.________ coupable d'un excès de vitesse de 26 km/h à l'intérieur d'une localité et l'a condamné à une peine pécuniaire de dix jours-amendes à 90 fr. (soit un total de 900 fr.) avec sursis pendant deux ans et à une amende de 875 fr. L'intéressé n'a pas formé opposition.
Par avis d’ouverture de procédure du 11 novembre 2008, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après : SAN) l'a informé qu’une mesure de retrait de permis allait être prononcée à son encontre et l’a invité à faire part de ses déterminations. L’intéressé n'a pas donné suite.
C. Par décision du 17 décembre 2008, le SAN a prononcé une mesure de retrait de permis à l'encontre de X.________, en retenant un dépassement de la vitesse autorisée en localité de 26 km/h, constitutif d’une faute grave. Compte tenu du retrait intervenu du 13 octobre 2006 au 12 janvier 2007 et du court laps de temps écoulé entre cette mesure et la nouvelle infraction, le SAN s'est écarté du minimum légal, en prononçant un retrait d'une durée de quatorze mois, du 15 juin 2009 au 14 août 2010.
D. Par acte du 6 janvier 2009, X.________ a recouru, par l'intermédiaire de son conseil, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision et a requis l'effet suspensif. En substance, il fait valoir que l'infraction commise doit être considérée comme moyennement grave, dans la mesure où Alfermée est une localité à densité très faible, et que cet élément ainsi que la bonne visibilité ne permettent pas de considérer l'excès de vitesse comme ayant créé un sérieux danger pour la sécurité d'autrui. Il fait par ailleurs valoir son besoin professionnel de conduire: il exploite de façon indépendante une entreprise de ******** et a besoin de son véhicule pour transporter le matériel et se rendre sur les chantiers. Finalement, hormis l'infraction pour ébriété au volant, il n'a pas commis d'autres infractions en 40 ans de conduite. Il conclut à la réforme de la décision entreprise, en ce sens que le retrait du permis soit ramené à une durée maximale de quatre mois.
Dans sa réponse du 24 février 2009, le SAN a expliqué que, sauf circonstances particulières, l'autorité administrative est tenue par les constatations de fait du juge pénal, qui n'ont pas été contestées en l'espèce, et que, pour assurer l'égalité de traitement, la jurisprudence a fixé des règles précises dans le domaine des excès de vitesse. Cependant, X.________ n'a pas fait valoir son besoin du véhicule à titre professionnel avant la procédure de recours, de telle sorte que l'autorité est disposée à ramener la durée du retrait à 12 mois.
Interpellé à ce sujet par le tribunal, le conseil du recourant a indiqué, le 16 mars 2009, que la proposition de réduire de 14 à 12 mois la durée du retrait n'est pas suffisante et que le principe selon lequel l'autorité administrative ne saurait s'écarter des constatations de fait retenues dans une décision pénale entrée en force ne s'applique pas en l'espèce: aucune mesure d'instruction n'a été ordonnée par le juge d'instruction; vu le sursis, l'intéressé ne s'est pas rendu compte de la gravité de la faute; il n'était pas assisté et a conduit 40 ans sans infraction. Il faut donc tenir compte des circonstances concrètes du cas d'espèce. L'autorité a indiqué, le 14 mars 2009, qu'elle n'avait pas de déterminations complémentaires à faire valoir.
E. Le SAN a transmis au tribunal le 10 juin 2009 le permis de conduire de X.________, que ce dernier a spontanément déposé le 5 juin 2009. Interpellé par le tribunal, le conseil du recourant a expliqué que ce dépôt n'indique pas l'acceptation de la quotité de la sanction prononcée et que la conclusion tendant à la réduction de la sanction à une durée de quatre mois était maintenue.
F. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La nouvelle loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Dans la mesure où la décision objet du présent litige a été rendue le 17 décembre 2008, la procédure sur réclamation, prévue aux art. 66 ss LPA-VD, n'était pas encore en vigueur et le tribunal est dès lors compétent.
2. a) Le recourant soutient que l'autorité intimée est fondée à s'écarter des faits retenus dans la condamnation pénale et qu'elle doit tenir compte des particularités du cas d'espèce.
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'autorité administrative, statuant sur un retrait de permis, ne peut pas s'écarter, sauf exceptions, des faits retenus dans une décision pénale entrée en force. En particulier, l'autorité administrative doit s'en tenir aux faits retenus dans le jugement prononcé dans le cadre d'une procédure pénale ordinaire, comportant des débats publics avec audition des parties et de témoins à charge et à décharge, à moins qu'il n'y ait de clairs indices que cet état de fait comporte des inexactitudes. Dans ce dernier cas, l'autorité administrative doit, si nécessaire, procéder à l'administration des preuves de manière indépendante (ATF 119 Ib 158 consid. 3).
Le principe selon lequel l'autorité administrative ne peut pas s'écarter de l'état de fait établi par une procédure pénale vaut également à certaines conditions lorsque la décision pénale a été rendue dans une procédure sommaire (ordonnance de condamnation), par exemple si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police. Il en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée savait ou aurait dû prévoir, en raison de la gravité des faits qui lui sont reprochés, qu'il y aurait également une procédure de retrait de permis et qu'elle a néanmoins omis, dans le cadre de la procédure pénale, de faire valoir ses droits ou qu'elle y a renoncé. Dans ces circonstances, on considère que la personne impliquée est tenue, selon les règles de la bonne foi, de faire valoir ses griefs dans le cadre de la procédure pénale (sommaire), cas échéant en épuisant les voies de recours à sa disposition, et qu'elle ne peut donc pas attendre la procédure administrative pour présenter ses arguments (ATF 6A.82 du 27 décembre 2006 consid 2.1 et ATF 123 II 97consid. 3c/aa p. 104).
Ainsi, selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qu'il n'a pas prises en considération, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit, en particulier celles qui touchent à la violation des règles de circulation (ATF 1.C.29/2007 du 27 août 2007, consid. 3.1 et les références citées, en particulier, ATF 119 Ib 158, cons. 3).
c) En l'espèce, le recourant a fait l'objet d'un contrôle radar le 24 août 2008 et a reconnu avoir roulé à 86 km/h sur une route limitée à 60 km/, soit un dépassement de la vitesse autorisée de 26 km/h (voir la feuille d'enquête signée le 17 septembre 2008). Au vu des ces éléments, le juge d'instruction l'a condamné à une peine pécuniaire de dix jours-amendes à 90 fr. avec sursis pendant deux ans et à une amende de 875 frs. L'autorité intimée n'avait pas de raison de remettre en question l'appréciation du juge pénal quant au fait que le dépassement est intervenu en localité. Les documents cartographiques produits par le recourant confirment d'ailleurs ce dernier point. En outre, l'intéressé ne pouvait ignorer que le prononcé d'une sanction pénale allait être accompagné d'un retrait de permis dans la mesure où il a déjà fait l'objet d'une telle procédure en 2006. En outre, lorsqu'il a reçu l'avis d'ouverture de procédure du SAN le 11 novembre 2008, le délai d'opposition contre le mandat de répression du 10 novembre 2008 était encore ouvert, si bien qu'il avait encore la possibilité, à ce moment-là, de contester les faits retenus.
On ne voit ainsi pas pour quel motif l'autorité administrative aurait dû s'écarter des faits retenus par la sentence pénale, faits qui n'apparaissent ni incomplets, ni contradictoires et que le recourant ne conteste d'ailleurs pas en eux-mêmes. C'est ainsi bien un dépassement de la vitesse autorisée de 26 km/h en localité qui doit être retenu en l'espèce.
3. a) Aux termes de l'art. 16 al. 2 LCR, lorsque la procédure prévue par la loi fédérale du 24 juin 1970 sur les amendes d’ordre (OAO; RS 741.031) n’est pas applicable, une infraction aux prescriptions sur la circulation routière entraîne le retrait du permis d’élève conducteur ou du permis de conduire ou un avertissement. Selon l'art. 16 al. 3 LCR, les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la durée du retrait du permis d’élève conducteur ou du permis de conduire, notamment l’atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile. La durée minimale du retrait ne peut toutefois être réduite.
b) La loi fait la distinction entre les cas de peu de gravité (art. 16a LCR), les cas de gravité moyenne (art. 16b LCR) et les cas graves (art. 16c LCR).
Commet une infraction légère la personne qui, en violant les règles de la circulation routière, met légèrement en danger la sécurité d’autrui et à laquelle seule une faute bénigne peut être imputée (art. 16a al. 1 let. a LCR). Commet une infraction moyennement grave la personne qui, en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité d’autrui ou en prend le risque (art. 16b al. 1 let. a LCR). Dans cette hypothèse, le permis de conduire est retiré pour un mois au minimum (art. 16b al. 2 let. a LCR). Commet une infraction grave la personne qui, en violant gravement les règles de la circulation, met sérieusement en danger la sécurité d’autrui ou en prend le risque (art. 16c al. 1 let. a LCR). Dans ce cas, le permis de conduire est retiré pour trois mois au minimum (art. 16c al. 2 let. a LCR). Toutefois, si dans les cinq années précédentes, le permis avait déjà été retiré une fois en raison d'une infraction grave, ou à deux reprises, en raison d'infractions moyennement graves, le permis est retiré pour douze mois au minimum (Art. 16c al. 2 let. c LCR).
c) Afin d’assurer l’égalité de traitement entre les conducteurs, la jurisprudence a été amenée à fixer des règles précises dans le domaine des excès de vitesse (voir, pour un récent récapitulatif l'ATF 1C_83/2008 du 16 octobre 2008). Le cas est objectivement grave, c'est-à-dire sans égard aux circonstances concrètes ou encore à la bonne réputation du conducteur, en cas de dépassement de la vitesse autorisée de 25 km/h ou plus à l'intérieur des localités, de 30 km/h ou plus hors des localités et sur les semi-autoroutes dont les chaussées, dans les deux directions, ne sont pas séparées et de 35 km/h ou plus sur les autoroutes (ATF 124 II 259 consid. 2b). Il est en revanche de moyenne gravité lorsque le dépassement de la vitesse autorisée est, respectivement, de 21 à 24 km/h (ATF 126 II 196 consid. 2a), de 26 à 29 km/h et de 31 à 34 km/h (ATF 128 II 131 consid. 2). Ces chiffres s'appliquent lorsque les conditions de circulation sont favorables et que le conducteur jouit d'une bonne réputation en tant qu'automobiliste; il n'est dès lors nullement exclu de faire preuve d'une sévérité plus grande en fonction des circonstances concrètes (ATF 1C.81/2007 du 31 octobre 2007, consid. 4 ; 124 II 475 consid. 2a).
Les vitesses-limite retenues par la jurisprudence ne dispensent toutefois pas l'autorité de tout examen des circonstances du cas concret. D'une part, l'importance de la mise en danger et celle de la faute doivent être appréciées, afin de déterminer quelle doit être la durée d'un retrait de permis, respectivement l'importance de la sanction. D'autre part, il y a lieu de rechercher si des circonstances particulières ne justifient pas de considérer néanmoins le cas comme de moindre gravité, cette dernière hypothèse pouvant notamment être réalisée lorsque le conducteur avait des motifs sérieux de penser qu'il ne se trouvait plus dans la zone de limitation de vitesse (ATF 6B_264/2007 du 19 septembre 2007 consid. 3.1) ou en présence de circonstances analogues à celles qui justifient de renoncer à une peine en application de l'art. 54 CP (ATF 126 II 196 consid. 2c et 1C_83/2008 du 16 octobre 2008 consid. 2.1).
Selon la jurisprudence, les signaux sont juridiquement valables lorsqu'ils ont été placés à la suite d'une décision et d'une publication conformes de l'autorité compétente, visiblement exprimées sous la forme de la signalisation concrète. Lorsque la validité formelle de la signalisation n'est pas contestée, les usagers de la route ne sont légitimés à mettre en doute ni son opportunité, ni même sa légalité matérielle, sans quoi la sécurité et la fluidité du trafic pourraient s'en trouver gravement compromis; chacun doit en effet pouvoir compter sur le respect, par autrui, de la signalisation en place, en particulier en ce qui concerne les limitations de vitesse. Il n'est fait exception à ce principe que de manière très restrictive, lorsque la signalisation n'est pas suffisamment visible (par exemple parce qu'elle se trouve masquée par des branchages - arrêt 6A.11/2000 du 7 septembre 2000) ou lorsqu'elle prête en soi à confusion au point qu'un usager attentif et de bonne foi ne saurait plus quel comportement adopter (ATF1C_194/2003 du 11 septembre 2009 consid. 3.3 et les références citées).
d) Les circonstances personnelles ne peuvent être prises en considération que pour décider de la durée du retrait, et non de la mesure elle-même, dont le prononcé est subordonné aux critères fixés par la loi et la jurisprudence. Aussi a-t-il été jugé à maintes reprises que la bonne réputation du conducteur ou le besoin professionnel qu'il a de son permis ne peuvent être pris en compte que pour fixer la durée du retrait, le choix de la mesure devant, lui, se faire en fonction de la gravité du cas d'espèce.
Dans les cas d'application de l'art. 16c LCR, il n'est pas possible, même dans des circonstances particulières, de retirer le permis de conduire pour une durée inférieure aux durées minimales prévues par cette disposition (ATF 6A.100/2006 du 28 mars 2007 consid. 4 et 132 II 234 consid. 2). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la règle de l'art. 16 al. 3 LCR, qui rend désormais incompressibles les durées minimales de retrait des permis de conduire, a été introduite dans la loi par souci d'uniformité. Le législateur a ainsi entendu exclure expressément la possibilité ouverte par la jurisprudence sous l'ancien droit, de réduire la durée minimale du retrait en présence de circonstances particulières, notamment en faveur de conducteurs professionnels (Message du Conseil fédéral concernant la modification de la LCR du 31 mars 1999, FF 1999 IV 4131; ATF 132 II 234 consid. 2.3). Cette volonté d'uniformité, clairement exprimée par le législateur, s'oppose ainsi à l'introduction de nouvelles exceptions par voie d'interprétation en faveur des conducteurs pour lesquels l'usage d'un véhicule adapté à leur handicap compense des difficultés de mobilité physiques, tels que les paraplégiques (arrêt 6A.38/2006 du 7 septembre 2006 consid. 3 résumé in JdT 2006 I 412). De même, elle exclut la possibilité ouverte par la jurisprudence, sous l'ancien droit, de réduire la durée minimale du retrait du permis, voire de renoncer à toute sanction en cas de faute particulièrement peu grave (arrêt 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4.3 et 4.5 résumés in JdT 2007 I 502; voir pour une récapitulation générale ATF 1C_83/2008 précité).
4. En l'espèce, le recourant fait valoir que l'infraction commise doit être considérée comme moyennement grave, dans la mesure où Alfermée est une localité de densité très faible, et que cet élément, ainsi que la bonne visibilité ne permettent pas de considérer l'excès de vitesse comme ayant créé un sérieux danger pour la sécurité d'autrui. Seul un retrait d'une durée de quatre mois s'imposerait en l'espèce.
Cette argumentation ne saurait être suivie. Tout d'abord, même en cas de circonstances particulières, un dépassement de la vitesse autorisée en localité de plus de 25 km/h constitue un cas objectivement grave, au sens de l'art. 16c al. 1 let. a LCR. Le recourant ne fait par ailleurs pas valoir qu'il aurait été empêché de voir la signalisation en raison d'un obstacle visuel particulier, ou que celle-ci était confuse, seul motif, qui aurait – très éventuellement – pu être admis à titre de circonstances justifiant de s'écarter de la signalisation en place.
En outre, il ressort des photos satellite disponibles sur internet, par exemple sur le site http://maps.google.ch, que toutes les limitations à 60 km/h se situent aux alentours et dans les localités (Douanne, Wingreis, Tüscherz, Alfermée et Schlössi). Cette mesure se comprend aisément au vu des nombreuses habitations bordant immédiatement la route et des routes secondaires débouchant sur celle-ci. En dehors des localités, là où la route est uniquement bordée, d'un côté, par le train et le lac et, de l'autre, par la montagne, la vitesse autorisée est de 80 km/h. En effet, le risque pour les autres usagers de la route se trouve diminué en dehors des localités (CR.2008.0197 du 17 mars 2009). Quoiqu'il en soit, le recourant n'est pas, conformément à la jurisprudence du TF rappelée au point 2 c ci-dessus, légitimé à mettre en doute la signalisation routière.
Le recourant passe de la qualification d'infraction moyennement grave à grave pour deux km/h (dépassement de la vitesse autorisée en en localité qualifié de moyennement grave de 21 à 24 km/h et de grave dès 25 km/h). Il s'agit cependant de relever qu'une marge de sécurité de 5 km/h a été déduite de la vitesse constatée par le radar. En outre, les seuils fixés par la jurisprudence pour distinguer le cas de peu de gravité, le cas de moyenne gravité et le cas grave tiennent compte de la nature particulière du danger représenté pour les autres usagers de la route selon que l'excès de vitesse est commis sur une autoroute, sur une semi-autoroute, sur une sortie d'autoroute, en dehors des localités ou à l'intérieur des localités. Ils n'ont pas été fixés à la légère, mais reposent sur les considérations d'un collège d'experts mandatés par la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral (ATF 1C_83/2008 du 16 octobre 2008 consid. 2.5). Finalement, toute limite relève sans doute d’un certain schématisme mais le juge est lié par la loi fédérale et la jurisprudence (art. 190 Cst.; ATF 134 I 105 consid. 6; 133 III 257 consid. 2.4, 593 consid. 5.2 et les arrêts cités).
d) Ainsi, aucune circonstance particulière justifiant de renoncer à un retrait du permis de conduire sur la base de l'art. 16c al. 2 let. a LCR ne peut être retenue en l'espèce et c'est dès lors à bon droit que l'autorité intimée a prononcé cette mesure. Reste encore à en examiner la durée.
5. Dans sa décision du 17 décembre 2008, l'autorité intimée a prononcé un retrait de permis pour une durée de 14 mois. Compte tenu du besoin professionnel de conduire, allégué pour la première fois dans le cadre de la procédure de recours, elle a toutefois indiqué, le 24 février 2009, être disposée à ramener la durée du retrait à 12 mois, correspondant à la durée minimum, en cas de seconde faute grave dans un délai de cinq ans.
En l'espèce, compte tenu du besoin professionnel de conduire, il y a lieu de confirmer cette nouvelle appréciation et de ramener la durée du retrait à son minimum légal, soit, en l'espèce, à 12 mois, étant donné qu'il s'agit de la deuxième infraction grave commise dans un délai de cinq ans par le recourant (art. 16c al. 2 let. c LCR et art. 16 al. 3 LCR).
6. Au vu de ce qui précède, le recours doit être très partiellement admis et la décision du SAN du 17 décembre 2008 réformée, en ce sens que la durée du retrait est ramenée à 12 mois. Compte tenu de l'admission très partielle du recours et du fait que l'autorité intimée a expressément indiqué, le 24 février 2009, être disposée à modifier la décision attaquée dans ce sens, les frais, arrêtés à 600 fr., sont laissés à la charge du recourant (art. 49 ss LPA), qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 ss LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du SAN du 17 décembre 2008 réformée, en ce sens que la durée du retrait est ramenée à 12 mois.
III. Un émolument de justice, de 600 (six cents) francs, est mis à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 décembre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.