CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 octobre 2002
sur le recours interjeté par X.________, représentée par Me Pierre-Yves Brandt, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des automobiles et de la navigation lui interdisant de conduire tout véhicule pour une durée indéterminée et subordonnant la levée de cette mesure à un examen complet de conduite.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Panagiotis Tzieropoulos et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________, née en 1920, est titulaire d'un permis de conduire pour les catégories A1, A2, F et G depuis novembre 1950, pour la catégorie A depuis juin 1953 et pour les catégories B, D2 et E depuis juin 1956. Le registre des mesures administratives en matière de circulation routière ne contient aucune inscription à son sujet.
B. Le 28 novembre 2001, devant la laiterie de Saint-Légier, X.________ a embouti l'arrière de la voiture de livraison de Y.________. Le rapport de gendarmerie expose que, selon ce conducteur, il effectuait une marche arrière pour sortir d'une place de stationnement et était déjà aux deux tiers sur la chaussée lorsqu'il aperçut la voiture de X.________ à une centaine de mètres roulant dans sa direction. Sa manoeuvre achevée, il s'apprêtait à circuler en marche avant lorsque l'avant de la voiture de X.________ a percuté l'arrière de son véhicule. X.________ a expliqué aux gendarmes qu'elle venait de Blonay à une allure de 50 km/h quand elle avait vu une voiture de livraison qui sortait d'une place en marche arrière, qu'elle avait ralenti en pensant que le véhicule allait s'arrêter pour la laisser passer et que, constatant que tel n'était pas le cas, elle avait freiné énergiquement, mais trop tard.
C. A la demande du Service des automobiles et de la navigation, X.________ s'est soumise à une course de contrôle le 10 janvier 2002. Le procès-verbal de cette course de contrôle mentionne une insuffisance sous les rubriques II (conduite, dynamique et maîtrise du véhicule), III (sens du trafic), IV (circulation) et VI (comportement du conducteur). Etaient en cause, pour la rubrique II, l'anticipation et l'analyse, l'intensité dégressive du freinage et la vitesse d'approche; pour la rubrique III, la technique de l'observation et la position du regard, ainsi que la capacité de s'intégrer dans le trafic et la fluidité; pour la rubrique IV, l'intervention de l'expert lors d'un changement de direction, l'absence de contrôle de l'angle mort, l'observation de la priorité de droite, l'observation et l'adaptation de la vitesse aux intersections, l'observation trop tardive de la signalisation et l'utilisation du droit de priorité; pour la rubrique VI, une action tardive et des interventions de sécurité de l'expert. Sous la rubrique "Remarques", celui-ci notait en outre "Regard trop court, anticipation insuffisante. Difficultés à suivre des directions simples. Ne connaît pas la systématique des giratoires ainsi que la priorité de droite".
D. Se fondant sur ce rapport, le Service des automobiles et de la navigation a informé X.________ le 4 février 2002 qu'il envisageait de lui retirer son permis de conduire et de lui interdire de piloter les cyclomoteurs pour une durée indéterminée, la levée de ces mesures étant subordonnée à la réussite d'un examen théorique et pratique de conduite. Il lui a proposé simultanément de signer une renonciation au droit de conduire, pour éviter les frais de la procédure de retrait.
Par courrier du 7 février 2002 X.________ a expliqué que son permis de conduire lui était indispensable pour trouver un nouvel appartement et s'occuper bénévolement de personnes très âgées dans la région lausannoise. Elle a en outre ajouté accepter "avec reconnaissance la proposition de prendre des cours théoriques et pratiques d'auto-école."
Par décisions du 4 mars 2002, le Service des automobiles et de la navigation a ordonné les mesures annoncées, dès et y compris le 15 avril 2002.
E. X.________ a recouru contre ces décisions le 25 mars, concluant à leur annulation, subsidiairement à leur annulation et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle instruction.
Par décision du 8 avril 2002, le juge instructeur a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours et ordonné le dépôt du permis de conduire, au plus tard à l'expiration du délai fixé par la décision attaquée. Le recours incident interjeté contre cette décision a été rejeté le 24 avril 2002.
Aux termes d'un mémoire complémentaire du 17 avril 2002, la recourante a retiré son pourvoi en tant qu'il concernait l'interdiction de piloter les cyclomoteurs. Elle a également pris une nouvelle conclusion subsidiaire en ce sens que le retrait de son permis de conduire les véhicules automobiles (cat. B) est confirmé, mais que sa restitution est subordonnée à la réussite d'un examen pratique portant sur la conduite dans le trafic, à l'exclusion de toute autre épreuve.
En substance la recourante fait valoir sa réputation irréprochable en tant que conductrice, ainsi que la violation du principe de la proportionnalité par l'art. 24a OAC dans la mesure où cette disposition oblige celui qui a échoué à la course de contrôle à suivre une procédure complète d'élève conducteur, avec des examens pratique et théorique, alors qu'il n'a raté que la partie pratique. En outre elle relève le comportement contradictoire de l'autorité intimée, qui ordonne une mesure de sécurité à son encontre, mais l'autorise à conduire encore trois mois après la course de contrôle. Elle remet également en cause le principe de la course de contrôle, celle-ci ayant été ordonnée sur la base d'un rapport de gendarmerie interprété de façon discutable et sans mentionner les voies de recours. Elle conteste enfin le rapport de l'expert, qui ne témoigne pas de ses capacités réelles de conduite, mais se fonde uniquement sur des carences ponctuelles et non sur une appréciation d'ensemble. Elle a notamment produit un certificat médical attestant de sa capacité à conduire un véhicule automobile.
Le Service des automobiles conclut au rejet du recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience à Lausanne le 3 octobre 2002 en présence de la recourante personnellement, assistée de l'avocat Pierre-Yves Brandt; de Mme Nathalie Ronzani Thuillard, juriste au Service des automobiles; de M. Nadir Develey, inspecteur du Service des automobiles, et de M. Dominique Monti, inspecteur chef de groupe.
Les représentants du Service des automobiles ont exposé que les courses de contrôle imposées aux personnes âgées étaient organisées selon des modalités particulières, conformément aux recommandations de la Commission de formation et de perfectionnement de l'Association des services des automobiles (ASA). Elles étaient confiées à des inspecteurs permanents et débutaient par un entretien destiné à informer le candidat des modalités de son déroulement. Une discussion sur les habitudes de conduite de la personne examinée permettait un choix adéquat du parcours. Pour sa part, la recourante a déclaré ne pas se souvenir qu'on ait eu de tels ménagements avec elle, la course ayant débuté après un bref entretien dans le bureau de M. Develey.
Ce dernier a encore expliqué qu'il donnait des indications de direction simples, en principe une destination vers laquelle le conducteur doit trouver lui-même sa route en observant la signalisation, soit des indications plus ponctuelles (prendre la seconde route à droite, par exemple). En l'occurrence l'indication donnée à Mme X.________ au départ du parking du Service des automobiles était de prendre la direction du Mont-sur-Lausanne. Avant l'échangeur de l'autoroute A9, la recourante s'est positionnée tardivement sur la bonne voie de présélection, malgré la présence d'un indicateur de direction avancé avec répartition des voies sur la route principale. Invitée ensuite à prendre successivement les directions de Cugy, puis de Cheseaux, elle éprouvait de la difficulté à voir les panneaux de direction assez tôt et manifestait des hésitations. Sur la route secondaire, avant la localité de Morrens, elle s'est trouvée en présence de deux intersections comportant la priorité de droite, dûment signalées (signal OSR 3.06); elle a franchi la première, où n'arrivait aucun autre véhicule, sans ralentir ni prêter d'attention particulière; à la seconde, où un véhicule arrivait par la droite à vive allure, l'expert a dû intervenir verbalement par trois fois avant qu'elle ne s'immobilise juste avant l'intersection et déclare qu'elle n'avait pas vu le véhicule prioritaire. Au centre de Morrens, où la route forme un virage en "S" sans visibilité, la recourante s'est retrouvée sur la partie gauche de la chaussée, malgré le marquage routier (ligne de direction). Enfin, sur le contournement de Cheseaux, la recourante a hésité sur la voie à prendre pour sortir d'un giratoire en direction de Lausanne, se dirigeant vers le talus, entre les deux routes et provoquant une intervention de l'expert sur le volant pour corriger la trajectoire.
La recourante a déclaré ne pas se souvenir précisément de ces incidents et contesté commettre dans sa pratique habituelle d'automobiliste des fautes semblables à celles qui lui étaient reprochées. Elle a insisté sur sa longue pratique de la conduite automobile, durant laquelle elle n'avait été impliquée que dans trois accidents dont la responsabilité ne lui était aucunement imputable.
Le tribunal a délibéré à huis clos et a arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958, ci-après : LCR). Si la capacité de conduire d'un conducteur soulève des doutes, une course de contrôle peut être ordonnée pour déterminer les mesures à prendre (art. 24a al. 1 de l'ordonnance réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière du 27 octobre 1976, ci-après : OAC). La course de contrôle ne peut pas être répétée. Si l'intéressé échoue, le permis de conduire suisse lui sera retiré ou l'usage du permis de conduire étranger lui sera interdit. Il peut demander un permis d'élève conducteur (art. 24a al. 2 OAC). Tout au plus faut-il réserver l'hypothèse où le déroulement de la course de contrôle serait entaché d'irrégularités et où des éléments objectifs seraient de nature à mettre en doute l'impartialité et l'objectivité de l'expert.
3. Par lettre du 21 décembre 2001, le Service des automobiles a invité X.________ à prendre un rendez-vous pour effectuer une course de contrôle, le rapport de gendarmerie établi à la suite de l'accident survenu le 28 novembre 2001 à Saint-Légier suscitant des doutes sur sa capacité de conduire avec sûreté. Cette lettre n'indiquait pas qu'il s'agissait d'une décision et ne mentionnait pas les voie et délai de recours. Pour cette raison, la recourante met en cause la validité de cette décision et le bien-fondé de la course de contrôle, le contenu du rapport de gendarmerie ne permettant pas, selon elle, de mettre en doute sa capacité de conduire.
L'indication des voies de recours est une exigence du droit fédéral de procédure administrative en ce qui concerne les décisions prises en dernière instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA). Il ne s'agit en revanche pas d'une exigence du droit constitutionnel fédéral qui s'appliquerait de manière générale à toutes les décisions cantonales (ATF 98 Ib 333 consid. 2b, 124 I 255 consid. 1a; cf. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992, p. 231; RENÉ A. RHINOW/BEATKRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, n. 86 B.I). Le principe général du droit, exprimé notamment aux art. 107 al. 3 OJ et 38 PA et découlant des règles de la bonne foi, selon lequel une notification irrégulière, notamment pour manque d'indication ou indication incomplète ou inexacte des voies de droit, ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 124 I 255 consid. 1a/aa p. 258; 123 II 231 consid. 8b p. 238 et les arrêts cités), ne signifie par ailleurs pas qu'une décision dépourvue d'indication des voie et délai de recours puisse être attaquée indéfiniment; on peut au contraire exiger de son destinataire qu'il s'informe des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile (ATF 111b 283 c. 2b, 119 IV 330 c 1c et les références citées; RDAF 1986 p. 316 et les arrêts cités). Chacun sait en effet que les décisions deviennent définitives si elles ne sont pas attaquées dans un certain délai; l'absence de toute indication doit inciter à se renseigner sans attendre. Encore faut-il, pour que cette règle et la sanction qui lui est attachée s'appliquent pleinement, que le caractère de décision soit clairement reconnaissable. La protection de la bonne foi du justiciable dans les situations équivoques (cf. ATF 123 II 231 consid. 8b p. 238; 124 V 265 consid. 4a p. 269/270) vaut également lorsque la décision attaquée n'est pas désignée comme telle, et cela quand bien même la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives, contrairement à d'autres législations (cf., notamment, les art. 29 al. 1 de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives et 46 de la loi genevoise sur la procédure administrative), ne contient aucune obligation en ce sens (cf. arrêt non publié du Tribunal fédéral du 29 juin 1999).
En l'espèce, la décision de l'autorité intimée n'était pas désignée comme telle et ne mentionnait pas les voie et délai de recours. Toutefois, X.________ ne pouvait ignorer qu'une lettre l'astreignant à une course de contrôle, soit un acte ayant une portée juridique, constituait une décision. Or elle n'a jamais manifesté l'intention de recourir contre cette décision, mais s'y est au contraire soumise. Ainsi, cette décision est devenue définitive et a acquis la force de la chose décidée. Il est au surplus contestable de mettre en cause le principe même de la course de contrôle une fois qu'elle a été effectuée sans succès. En outre, point n'est besoin d'examiner le contenu du rapport de police, l'échec de la recourante démontrant que les doutes sur sa capacité à conduire avec sûreté étaient fondés et qu'une course de contrôle s'imposait.
4. La recourante prétend que l'art. 24a OAC viole le principe de la proportionnalité, dans la mesure où le candidat qui échoue à la course de contrôle, c'est-à-dire à un test pratique, est tenu de se soumettre à un examen complet, soit une partie théorique et une pratique. La course de contrôle n'est pas un examen de conduite pour élèves-conducteurs, mais un test "sur le terrain" qui permet d'évaluer à la fois la connaissance des règles de la circulation, leur mise en application et la technique de conduite. La connaissance des règles de la circulation routière et la façon de conduire dans le trafic sont étroitement liées. En effet, si le conducteur ignore ou méconnaît ces règles, son comportement sur la route s'en ressentira. L'inverse ne va pas toujours de soi, un conducteur pouvant enfreindre une disposition de la circulation sans que l'expert puisse savoir si la faute commise est due à l'ignorance de la règle ou à une erreur ponctuelle. Il devient dès lors difficile de déterminer si une lacune constatée, qui n'est pas de pure technique de conduite, est de nature théorique ou pratique. Vu le caractère indissociable de ces notions, il se justifie d'imposer un nouvel examen complet de conduite en cas d'échec. Le principe de la proportionnalité n'est donc pas violé par la disposition précitée.
Quoi qu'il en soit l'expert a constaté que la recourante avait de la peine à observer la signalisation, ce qui peut être mis aussi bien sur le compte d'une difficulté d'attention que d'une méconnaissance de la signification de certains signaux et marques. Un examen complet est dès lors pleinement justifié.
5. La recourante prétend que l'examinateur se serait montré "peu amène et froid", ce qui l'aurait "artificiellement limitée dans les moyens." En outre elle relève que l'expert "ne met en évidence que les éléments négatifs, sans tenir compte des éléments pour lesquels [elle] satisfait aux exigences requises." S'agissant d'évaluer la capacité à conduire de personnes dont dépend la sécurité des autres usagers de la route, l'expert se doit d'être sérieux et concentré, ce qui peut rendre anxieux certains candidats. L'attitude que reproche la recourante à l'expert (à tort ou à raison) n'est pas de nature à vicier le déroulement de la course de contrôle, pas plus que le stress qui est inévitablement lié à ce genre d'examen ne peut excuser des fautes de conduite propres à mettre en danger la sécurité routière : même dans la vie de tous les jours, le conducteur d'un véhicule automobile se trouve fréquemment confronté à des situations stressantes ou à des sources de distraction auxquelles il doit pouvoir faire face sans perdre ses moyens. Quant au fait que le procès-verbal de la course de contrôle ne signale que des éléments négatifs, il est inhérent à la formule choisie pour ce document (énumération de rubriques avec cases à cocher) et signifie a contrario que sur les points qui ne sont pas signalés que les prestations de la personne examinée sont satisfaisantes.
Selon une jurisprudence constante, le Tribunal administratif ne contrôle l'appréciation des résultats d'un examen que sous l'angle de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) et avec une extrême retenue. Déterminer la capacité d'une personne à conduire un véhicule suppose en effet des connaissances techniques spéciales. C'est la raison pour laquelle on recourt à des spécialistes qui, en raison de leurs connaissances et de leur expérience, sont spécialement aptes à faire passer ces examens. A cela s'ajoute qu'un contrôle efficace des prestations d'un élève conducteur nécessite la comparaison avec celle des autres candidats (arrêt TA CR 92/347 du 17 février 1993). Il n'en va pas autrement pour les conducteurs soumis à une course de contrôle.
En l'espèce, aucun élément objectif n'est de nature à faire croire que la recourante a été victime d'une sévérité excessive. Le résultat de la course de contrôle est clairement étayé par les constatations de l'expert. Ce dernier a jugé que la technique de conduite était insuffisante s'agissant notamment de l'observation, de l'anticipation et de l'intégration dans le trafic. Ces lacunes ont d'ailleurs été signalées à plusieurs endroits dans le procès-verbal et illustrées de manière parfaitement convaincantes par la relation de la course de contrôle qu'a faite l'expert lors de l'audience du 3 octobre 2002. On ne saurait d'autre part reprocher à l'expert de ne pas avoir situé les manquements constatés dans le procès-verbal sur une échelle de gravité. Le résultat de la course de contrôle ne saurait dépendre de l'addition d'un nombre plus ou moins grand de déficiences, pondérées par l'attribution d'un facteur de gravité; même si, selon les directives de l'ASA (no 19) certains critères, tels que l'anticipation insuffisante, la mise en danger concrète ou abstraite importante en raison d'une observation incorrecte, l'observation inefficace lors d'un changement de voie, suffisent en règle générale à motiver un échec, cette décision doit néanmoins être prise sur la base d'une appréciation globale. Il s'agit en fin de compte d'examiner si le conducteur arrive à gérer les situations dans le trafic et si son comportement envers les autres usagers n'est pas dangereux (v. document de la Commission de formation et de perfectionnement ASA concernant les courses de contrôle pour conducteur âgés). En l'occurrence, il est indéniable que la course de contrôle a révélé chez la recourante un certain nombre de déficiences suffisamment graves pour justifier la décision attaquée.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui succombe. Un émolument de justice sera en conséquence mis à la charge de la recourante, et il conviendrait en principe de lui refuser tous dépens.
Toutefois, après que l'effet suspensif avait été définitivement refusé à son recours, la recourante a sollicité du Service des automobiles qu'il lui délivre un permis d'élève conductrice, de manière à pouvoir prendre des cours de conduite sans attendre l'issue de la procédure au cas où celle-ci lui serait défavorable. Le Service des automobiles ayant refusé dans un premier temps d'accéder à cette demande, la recourante a été contrainte de déposer une nouvelle demande de mesures provisionnelles, à laquelle le Service des automobiles a finalement donné suite en délivrant le permis d'élève conductrice sollicité. La recourante ayant ainsi obtenu gain de cause sur ce point il se justifie de lui accorder des dépens réduits pour les frais de la procédure incidente qu'elle a été contrainte d'entamer.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des automobiles et de la navigation du 4 mars 2002 retirant à X.________ son permis de conduire pour une durée indéterminée et subordonnant la levée de cette mesure à la réussite d'un examen théorique et pratique de conduite, est confimée.
III. Un émolument de 600 fr. est mis à la charge de X.________.
IV. L'Etat de Vaud versera à X.________, par l'intermédiaire du Service des automobiles et de la navigation, une indemnité de 200 fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 9 octobre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 24 al. 2 et 6 LCR (RS 741.01) et 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)