CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 avril 2001
sur le recours formé par Anita et Alain PORCHET, La Gollie, à 1082 Corcelles-le-Jorat,
contre
la décision rendue le 10 novembre 2000 par le Service des améliorations foncières, relative à la restitution de subsides cantonaux et fédéraux accordés pour des travaux et ouvrages d'améliorations foncières.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La parcelle 279 du cadastre de Corcelle-le-Jorat, sise au lieu-dit "A la Gollie", présente une surface de 4'500 m². Elle accueille notamment un bâtiment (ECA no 198), d'une surface au sol de 441 m².
Alain Porchet a acquis ce bien-fonds de Claude Porchet, par donation du 30 juin 1992; actuellement Anita et Alain Porchet en sont les propriétaires, chacun pour une demie (l'extrait du registre foncier indique en effet une donation du 25 juin 1998). Un droit au gain en faveur de Claude Porchet est au demeurant annoté sur ce feuillet.
B. Ce bien-fonds est compris dans le périmètre du Syndicat d'améliorations foncières de Corcelles-le-Jorat, constitué le 28 janvier 1981; une mention "améliorations foncières" a d'ailleurs été inscrite au feuillet de cette parcelle le 18 février 1982 (on note d'ailleurs qu'une mention relative à un syndicat antérieur a été radiée le 19 septembre 1978).
Ce syndicat a pour but la réalisation de travaux d'équipement après réunion parcellaire, soit la construction et l'équipement de chemins, la réalisation de travaux d'assainissement, l'aménagement de parcelles et l'adaptation de limites suite à l'exécution des travaux (art. 3 des statuts).
Concrètement, le syndicat a réalisé des travaux de correction de chemins et d'assainissement des collecteurs dans le secteur où se trouve ladite parcelle (v. à ce sujet le projet d'exécution des travaux collectifs nos 2522; le plan des travaux exécutés 284/3-13 et le plan des travaux exécutés - chemins -, du 8 mars 1999). Au surplus, l'enquête relative à la répartition des frais s'est déroulée du 10 janvier au 10 février 2000; elle présente les différents critères et le système de pointage retenus pour fixer la part des frais mise à la charge de chaque propriétaire. Le rapport de la commission ce classification, joint au dossier d'enquête, explicite également le mode de calcul des restitutions de subventions éventuelles. S'agissant plus concrètement du chapitre d'Alain et Anita Porchet, le dossier comportait un tableau fixant les frais dus par ces derniers; les montants des subventions fédérales, cantonales et communales à restituer s'élevaient respectivement à 5'163 fr., 5'621 fr. et 2'408 fr., soit un total de 13'192 fr.
C. Par lettre du 6 juin 2000, le Service des améliorations foncières (ci-après: SAF) a requis la Municipalité de Corcelles-le-Jorat de produire les permis de construire accordés sur les parcelles sises dans le périmètre du syndicat, cela depuis le 6 octobre 1992, cela dans le but de demander aux propriétaires concernés la restitution des subventions versées. Le service précité a ainsi appris qu'Alain Porchet avait reçu un permis de construire pour la transformation et l'agrandissement de la ferme sise sur la parcelle 279.
Selon la demande de permis de construire, les travaux consistaient dans l'agrandissement du logement, lequel devait passer de quelque 158 m² à 282 m² de surface (soit un volume de 1'440 m³ habitable sur un total de 2'864 m³). Les constructeurs demandaient, simultanément au permis de construire, une dérogation pour travaux à réaliser hors des zones à bâtir. Le Service de l'aménagement du territoire (v. décision de synthèse de la CAMAC du 17 octobre 1997) a délivré cette dernière autorisation, sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT.
Par requête du 25 mars 1998 Anita et Alain Porchet, représentés par le notaire Roland Niklaus, ont en outre demandé l'inscription d'une mention de non-assujettissement de leur parcelle 279 à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (cela en application de l'art. 86 al. 1 let. b de cette loi). Dite commission a fait droit à cette requête le 27 mars 1998.
D. a) Par lettre du 31 octobre 2000, le SAF a informé les époux Anita et Alain Porchet du fait que la transformation d'un bâtiment agricole en un bâtiment non agricole était considérée par la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (ci-après: LAF) comme une modification de l'affectation du sol; ledit service s'apprêtait dès lors à leur demander le remboursement des subventions dont la parcelle 279 avait bénéficié, cela à concurrence d'un montant de 13'192 fr. Les propriétaires précités étaient ainsi invités à se déterminer, avant le prononcé d'une décision sur ce point. Sans réaction de ces derniers, le SAF a alors notifié une décision formelle le 10 novembre 2000, le montant à restituer étant ainsi fixé à 13'192 fr.; on lit au demeurant sur la facture jointe à cette décision que la restitution concerne l'intégralité de la surface de la parcelle 279.
b) Par lettre du 27 novembre 2000, Alain Porchet a déclaré faire opposition à cette demande de remboursement, en demandant des explications, que le SAF lui a fournies par lettre du 8 décembre 2000. Dans cette correspondance, il est notamment exposé que les subventions versées par les pouvoirs publics ont un caractère agricole, de sorte que, lorsqu'un bien-fonds, par exemple à la suite de travaux de transformation, perd sa vocation agricole, cela donne lieu au remboursement des subventions; cette lettre fait également allusion à la mention de non-assujettissement au droit foncier rural obtenue en 1998. Alain Porchet, dans une correspondance du 21 décembre 2000 a maintenu son opposition; il a relevé que les travaux consistaient bien en une restauration de la partie habitable de la ferme, alors que le solde de ce bâtiment et le terrain n'ont pas changé d'affectation; selon lui, la partie non habitée de la ferme n'a pas été modifiée (écurie, boiton et garage) et le terrain est travaillé par un paysan du voisinage.
c) Le 29 décembre 2000, le SAF a alors transmis au Tribunal administratif le dossier comme objet de sa compétence. Au surplus, ledit service, dans sa lettre du 21 février 2001, a renoncé à déposer une réponse au recours et s'est référé aux pièces du dossier, tout en soulignant que l'ensemble de la parcelle avait été soustraite au droit foncier rural.
Le magistrat instructeur a par ailleurs recueilli de la commune de Corcelles-le-Jorat et de la Commission foncière rurale (section I) leurs dossiers respectifs.
Considérant en droit:
1. Il est clair que la correspondance d'Alain Porchet du 27 novembre 2000, dans laquelle ce dernier conteste la restitution des subventions demandées est intervenue en temps utile, soit dans le délai de recours de vingt jours courant à compter de la réception de la décision du 10 novembre précédent. Complété sur le plan de la motivation par sa lettre du 21 décembre 2000, le recours est ainsi recevable.
2. Dans un premier temps, on rappellera les différents textes légaux applicables, puis l'argumentation de chacune des parties.
a) La loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (LAgr), entrée en vigueur le 1er janvier 1999, (confirmant toutefois le régime des lois antérieures sur ce point), pose le principe de la préservation des structures améliorées, soit notamment des terres ayant bénéficié de subventions à des opérations d'améliorations foncières. Ainsi, selon l'art. 102 LAgr, les immeubles et bâtiments ruraux ayant fait l'objet de contributions de la Confédération ne doivent pas être utilisés à des fins autres qu'agricoles pendant les vingt ans qui suivent le versement du solde des contributions fédérales; en outre, les terrains ayant été compris dans le périmètre d'un remaniement parcellaire ne doivent pas être morcelés (al. 1). Le canton peut toutefois autoriser des dérogations aux principes précités, lorsque des motifs importants le justifient; il décide alors si les contributions doivent être restituées intégralement ou en partie ou s'il renonce au remboursement (al. 3). L'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (ci-après: OAS) complète cette disposition, à ses art. 33 ss. On entend notamment par désaffectation l'utilisation de bâtiments ruraux à des fins non agricoles (art. 35 al. 1 let. a). Par ailleurs, selon l'art. 36 let. b, est notamment considéré comme un motif important justifiant une autorisation de désaffecter l'octroi d'une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l'art. 24 LAT (let. b). Enfin, à teneur de l'art. 37 al. 5, le montant des subventions à rembourser est fixé notamment en fonction de la surface désaffectée (pour des exemples d'application de ce critère, certes sous l'empire de l'aLAgr, v. TA, arrêts du 25 mai 1994, AC 92/238 et du 16 décembre 1992, RDAF 1993, 389), de l'importance de l'utilisation non agricole et du rapport entre la durée d'utilisation effective et celle qui avait été prévue; selon l'al. 6, la durée d'affectation prévue est de 40 ans s'agissant d'améliorations foncières (al. 6).
L'art. 113 LAF prévoit, au plan du droit cantonal, le principe de l'interdiction du changement de destination, sous réserve d'autorisation délivrée par le SAF en présence de justes motifs. Dans cette hypothèse, les subventions versées doivent alors être restituées, en application de l'art. 114 LAF.
On relèvera ici que le syndicat concerné a bénéficié de subventions tant sur le plan fédéral que cantonal, de sorte que les deux corps de règles sont applicables; au demeurant, la jurisprudence a retenu que le droit cantonal coïncide pour l'essentiel avec le droit fédéral en cette matière.
b) L'autorité intimée se borne à invoquer l'autorisation délivrée par le SAT pour le changement d'affectation du bâtiment sis sur la parcelle 279, ainsi que la mention de non-assujettissement au droit foncier rural pour conclure à un changement d'affectation de l'intégralité de ce bien-fonds, au sens des art. 102 al. 1 LAgr et 113 LAF. Pour sa part, le recourant fait valoir que le changement d'affectation de la parcelle 279 n'était que partielle.
3. Au demeurant, l'argument du recourant paraît pertinent au regard de l'art. 37 al. 5 let. a OAS.
a) On se souvient tout d'abord que la décision du SAT, autorisant les transformations du bâtiment sis sur la parcelle 279, était fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT; aux yeux de cette autorité, il s'agissait dès lors d'une transformation ou d'un changement d'affectation partielle; on ne saurait en tous les cas déduire de cette décision que le SAT a autorisé que l'ensemble de la surface de 4'500 m² de ce bien-fonds soit utilisé désormais à des fins non agricoles.
b) Par ailleurs, la mention de non-assujettissement de ce bien-fonds à la LDFR, quand bien même elle porte sur l'entier de la parcelle 279, n'implique pas encore un tel changement d'affectation ou l'approbation d'une modification d'un tel statut. Au demeurant, les commentateurs de cette disposition soulignent que la mention n'a qu'un caractère déclaratif et non constitutif (Christoph Bandli et al. Le droit foncier rural, Brugg 1995, no 2 ad art. 86 LDFR); une telle mention ne saurait dès lors entraîner en elle-même un changement d'affectation (v. d'ailleurs dans le même sens Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural, Sion 1999, no 687; v. également, pour des mentions refusées par l'autorité compétente dans des hypothèses proches de celle du cas d'espèce: TA, arrêt du 23 juin 1998, FO 97/003 cité par Donzallaz sous no 697, ainsi que l'arrêt du 26 janvier 2000, FO 99/012). Au demeurant, rien n'empêcherait les recourants de renoncer au bénéfice de la mention en question, que l'art. 3 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural rend peut-être inutile.
c) Interpellé, le SAF a admis qu'il n'avait pas rendu de décision préalable autorisant le changement d'affectation de la parcelle 279 en application des art. 113 LAF, respectivement 102 al. 3 LAgr; selon lui, il fallait comprendre la décision relative à la restitution des subventions comme une autorisation implicite de changement d'affectation.
Quoi qu'il en soit, en l'état du dossier, le tribunal n'est pas en mesure de définir si le changement d'affectation, résultant des travaux de transformation du bâtiment, implique un changement d'affectation complet ou non de la parcelle 279, cela - non pas au regard de l'art. 24 LAT, tel n'étant pas le cas, mais - en application des art. 113 LAF et 102 al. 3 LAgr. Cependant, les notions de changement d'affectation utilisées par ces deux législations doivent sans doute être coordonnés, de sorte que la réponse paraît à première vue devoir être négative. Il n'appartient cependant pas au tribunal de trancher cet aspect en unique instance cantonale.
4. L'autorité intimée pourrait toutefois faire valoir que la restitution demandée doit porter sur la totalité des subventions, malgré l'absence d'un changement d'affectation de l'entier de la parcelle 279. Cela pourrait résulter du critère de l'importance de l'utilisation non agricole, réservé à l'art. 37 al. 5 let. b OAS. De même, le Guide, édité en juin 1979 par la Conférence des services chargés des améliorations foncières, pour la restitution des subsides accordés pour améliorations foncières et constructions rurales prévoit-il ce cas de figure. Ainsi, il indique que, lorsque le morcellement entrave l'exploitation du reste de la parcelle (précédemment remaniée), la restitution des subsides doit être exigée pour toute la parcelle (p. 14; il en va de même si le reste de la parcelle est situé dans une zone à bâtir, sur laquelle on doit s'attendre à bref délai à ce qu'une construction y soit érigée).
On remarquera cependant que l'autorité intimée ne fournit aucun élément concret susceptible de justifier cette solution dans le cas d'espèce. Au demeurant, l'exemple cité par le Guide concerne des terrains remaniés, objets de surcroît d'un morcellement; il resterait à vérifier que cette solution est transposable dans le cas d'améliorations foncières limitées à des travaux, sans remembrement, le terrain considéré ne faisant au surplus l'objet que d'un changement d'affectation partielle en lieu et place d'un fractionnement.
On ignore au surplus pour quels motifs les recourants ont requis une mention de non-assujettissement à la LDFR. Le SAF, pour sa part, est sans doute parti de l'idée que cette démarche révélait la volonté de réaliser ce bien-fonds à bref délai (par le biais de fractionnements et de ventes), auquel cas la restitution intégrale des subventions pourrait - à tout le moins suivant les suggestions du Guide - être demandée. L'autorité intimée instruira ces points de manière approfondie, étant précisé que la renonciation par les intéressés à la mention constituerait un indice de poids pour démontrer qu'une partie à tout le moins de la parcelle 273 a conservé son caractère agricole.
5. En définitive, il apparaît que l'autorité intimée n'a pas élucidé, contrairement au principe de la maxime d'office, l'ensemble des circonstances déterminantes au regard notamment de l'art. 37 al. 5 OAS. Le dossier lui sera dès lors retourné pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Elle vérifiera si la parcelle 279 de Corcelles-le-Jorat a fait l'objet d'un changement d'affectation total ou partiel; dans le second cas elle examinera s'il y a lieu, malgré cette circonstance, d'exiger une restitution intégrale des subventions; elle prendra enfin en considération le "rapport entre la durée d'utilisation effective et celle qui avait été prévue" art. 37. al. 5c OAS, à tout le moins s'agissant des subventions fédérales (l'utilisation paraît avoir débuté le 6 octobre 1992, date de la première réception des ouvrages).
Vu l'issue du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 10 novembre 2000 par le Service des améliorations foncières, relative à la restitution de subventions par 13'192 fr., est annulée; la cause est renvoyée au service précité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
mp/Lausanne, le 27 avril 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)