TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 mars 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Emmanuel Vodoz et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Christophe SAVOY, agent d'affaires breveté à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains.
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 7 juillet 2025 relative au contrôle du loyer d'un appartement de 3 pièces au 3e étage de l'immeuble sis sur la parcelle no 2472 d'Yverdon-les-Bains
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 2472 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains. D'une surface de 923 m2, cette parcelle supporte un immeuble locatif (ECA no 3916a) et un garage attenant (ECA no 3916b). L'immeuble, sis rue des Cygnes 29, a été construit en 1964, selon une copie de sa police assurance incendie versée au dossier. Il comprend treize logements.
L'appartement no 301 est un 3 pièces de 59 m2, pour lequel son dernier locataire payait un loyer mensuel net de 801 fr., avant travaux.
B. Par décision du 1er février 2019, l'ancien Service des communes et du logement (SCL; aujourd'hui la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a autorisé, en application des dispositions de la loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), des travaux généraux de rénovation extérieure et de transformation (CAMAC no 178863) de l'immeuble locatif sis rue des Cygnes 29, en imposant un contrôle des loyers des treize logements existants pour une durée de cinq ans à compter de la première mise en location. Le 11 octobre 2019, le SCL a modifié sa décision du 1er février 2019, en fixant le revenu locatif des treize logements à 148'248 fr. par an net, compte tenu d'un coût des travaux devisé à 1'065'807 francs.
C. Le 18 avril 2024, A.________ a déposé une demande de rénovation d'un logement "isolé" (questionnaire 53B). Cette demande concernait l'appartement no 301, désormais vacant, dont la propriétaire souhaitait tirer, après travaux, un loyer net de 1'670 francs. Les travaux envisagés ont été devisés, selon une estimation globale des coûts du 22 mai 2024, à 48'931 francs. Ils consistaient notamment en les démontages, l'évacuation des meubles, le démontage du carrelage, l'évacuation du crépissage des murs, le bétonnage du sol, la fourniture et pose de carrelage de l'entre meuble de la cuisine, la rénovation des sanitaires et de la cuisine, le ponçage et l'imprégnation des plinthes, la réfection des revêtements des murs et sols, les travaux d'électricité et le nettoyage.
Dans le cadre de son instruction, la DGTL a déterminé, en application de la méthode dite "de la valeur objective", que le loyer de l'appartement no 301, après la totalité des travaux (généraux et intérieurs), ne devrait pas excéder 1'102 fr. brut par mois ou 224 fr. le m2 par an brut. Le 24 juin 2024, la DGTL a autorisé la rénovation de l'appartement no 301 à la condition suivante:
"1. Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une durée de trois ans à compter de sa première mise en location après travaux intérieurs. Il ne devra pas excéder CHF 1'102 par mois brut "forfaitaire" (taux hypothécaire de référence OFL de 1,75%), sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés à communiquer à la Direction du logement avant toute signature d'un nouveau bail."
D. Par arrêt AC.2024.0240 du 17 septembre 2024, le juge unique de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal a prononcé l'irrecevabilité du recours déposé par A.________ contre la décision de la DGTL du 24 juin 2024. La CDAP a ensuite rejeté, par arrêt AC.2024.0240 du 8 octobre 2024, la demande de restitution du délai fixé pour le paiement de l'avance de frais.
E. Le 5 novembre 2024, la gérance en charge de l'immeuble locatif sis rue des Cygnes 29 a produit auprès de la DGTL une facture tardive d'un montant de 6'323 fr. 85 pour la démolition du carrelage de la salle de bains. Dans la mesure où cette facture représentait 10% de la valeur totale des travaux, la gérance requérait de l'autorité cantonale qu'elle reconsidère le loyer de relocation fixé dans sa décision du 24 juin 2024. Le montant des travaux concernant l'appartement no 301 s'élevait au final à 59'358 fr. 50.
Le 7 juillet 2025, la DGTL a modifié sa décision du 24 juin 2024. Le ch. 1 du dispositif de sa nouvelle décision avait la teneur suivante:
"1. Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une durée de trois ans à compter de sa première mise en location après travaux. Il ne devra pas excéder CHF 1'113.-/mois net par mois brut "forfaitaire" (taux hypothécaire de référence OFL de 1,75%) lors de sa remise en location après travaux."
F. Agissant le 11 août 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer le ch. 1 du dispositif de la décision de la DGTL de la manière suivante:
"Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une durée de trois ans à compter de sa première mise en location après travaux intérieurs. Il ne devra pas excéder CHF 1'534.00 par mois brut forfaitaire (taux hypothécaire de référence OFL de 1.75%), lors de la remise en location après travaux."
Le 8 septembre 2025, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains s'en est remise à justice.
Dans sa réponse du 29 septembre 2025, la DGTL conclut au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Le 28 octobre 2025, la recourante s'est déterminée sur la réponse, en maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été prise en application de la loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), dont l'art. 23 al. 3 précise que le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La recourante, soumise à une mesure de contrôle des loyers fondée sur la LPPPL, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante conteste le loyer autorisé pour l’appartement no 301 de son immeuble locatif. Elle conclut à la fixation d’un loyer forfaitaire brut de 1'534 fr. par mois, conformément à la méthode de calcul dite "Fracheboud".
a) La mesure litigieuse est fondée sur l'art. 14 LPPPL, disposition qui a la teneur suivante:
"Art. 14 Conditions
1 Hormis les travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de rénovation sur le revenu locatif.
2 Il peut assortir l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins que l'habitation.
3 En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans.
4 Il peut soumettre à autorisation la vente de l'immeuble jusqu'à l'exécution des travaux et requérir la production du décompte final des travaux.
5 Il peut soumettre l'octroi de l'autorisation d'un changement d'affectation à la condition que les locaux soient réaffectés à l'habitation dès que les motifs ayant conduit à l'autorisation n'existent plus."
En application de cette norme, l'art. 18 du règlement d'application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1) prévoit ce qui suit:
"Art. 18 Répercussion des travaux sur les loyers – conditions particulières
1 Les travaux d'assainissement énergétique ou favorisant l'utilisation d'énergies renouvelables (apport de matériaux d'isolation, pose de panneaux solaires ou de panneaux photovoltaïques, remplacement d'une énergie fossile par une énergie renouvelable par exemple) sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué par le département.
2 Le solde des travaux est répercuté selon un pourcentage résultant de l'application de la méthode de la valeur objective. Cette méthode tient compte notamment de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté. Elle tient compte aussi du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux.
3 Le département peut limiter la répercussion des coûts de l'opération sur le revenu locatif net de l'immeuble (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment, lorsqu'un immeuble aura été acquis à un prix manifestement surfait ou que les loyers avant travaux sont excessifs en regard de la valeur objective de l'immeuble."
La méthode dite de la valeur objective, à laquelle renvoie cette disposition, est appliquée de longue date par la DGTL. Elle a été confirmée par la jurisprudence de la CDAP, tant sous l'empire de l'ancienne LDTR que sous celui de la LPPPL (CDAP AC.2021.0241 du 6 juillet 2022 consid. 4; AC.2018.0436 du 29 avril 2020 consid. 10a).
b) En l'espèce, la DGTL a arrêté le loyer maximal admissible à 1'113 fr. brut par mois (taux hypothécaire de référence OFL de 1,75%) pour l'appartement no 301, soit 226 fr. par m2 et par an brut, en lieu et place du montant fixé dans la décision du 24 juin 2024 à 1'102 fr. brut par mois (224 fr. brut par m2 et par an). Cette adaptation fait suite à la production d'une facture tardive par la recourante.
Pour déterminer le loyer admissible en droit public, l'autorité intimée a appliqué la méthode de la valeur objective prévue à l'art. 18 al. 2 RPPPL. Or, la recourante ne conteste ni les bases de calcul retenues, ni les paramètres pris en compte, ni encore les calculs effectués par l'autorité. Elle se borne à opposer sa propre méthode de calcul à celle appliquée par la DGTL, sans démontrer en quoi l'application de la méthode réglementaire consacrée par le droit cantonal et validée par la jurisprudence serait contraire au droit. Dans ces conditions, le grief de la recourante ne permet pas d'établir une violation du droit par la décision attaquée.
c) La recourante ne se prévaut pas expressément d’une violation du principe de la proportionnalité. Il ressort toutefois de ses écritures qu’elle considère le loyer autorisé comme excessivement bas au regard des loyers pratiqués pour des biens comparables. À cet égard, l’autorité intimée a relevé, sans être contredite, que le loyer litigieux permettrait un rendement de l’investissement de 2,32%, rendement compatible avec les objectifs poursuivis par la LPPPL. De plus, la durée de la mesure est limitée à trois ans, alors que, selon la loi, la durée légale maximale possible serait en l'espèce de cinq ans eu égard à la pénurie qui sévit à Yverdon-les-Bains (art. 14 al. 2 LPPPL). Enfin, sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, le contrôle temporaire du revenu locatif répond à un intérêt public important lié à la lutte contre la pénurie de logements. Cet intérêt l’emporte sur l’intérêt privé de la recourante à percevoir un loyer plus élevé, ce d’autant plus que la mesure est limitée dans le temps et n’exclut pas tout rendement de l’investissement.
La mesure litigieuse respecte dès lors le principe de la proportionnalité. La restriction, qui repose sur une base légale suffisante (art. 14 LPPPL) et poursuit un intérêt public important, est donc admissible.
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 juillet 2025 par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 mars 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.