TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 mars 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; M. Emmanuel Vodoz et Mme Florentine Neeff Büchli, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Charles MUNOZ, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 14 avril 2025 ordonnant la remise en conformité du lot E3 061 dans le bâtiment ECA 7382a, parcelle no 6452
Vu les faits suivants:
A. La parcelle no 6452 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains, fait l'objet d'une propriété par étages (PPE). Le lot de PPE no 6452-7, représentant 285/10'000, est détenu en propriété depuis le 26 avril 2021 par A.________, société dont le siège est à Yverdon-les-Bains et qui a notamment pour but toutes opérations immobilières. Elle est administrée par B.________.
La parcelle de base no 6452, d'une surface de 2'337 m2, appartient à un compartiment de terrains enserré entre l'avenue Haldimand et les lignes CFF. Elle supporte le bâtiment ECA no 7382a: il s'agit de la tour Invictus, plus haut bâtiment d'Yverdon-les-Bains, qui s’élève à l’emplacement de l’ancien silo à grain C.________. Le lot de PPE no 6452-7 correspond au lot "E3 061" de la tour, soit à une partie des locaux situés au 6ème étage de cette dernière.
L'affectation du secteur dans lequel se trouve la parcelle de base no 6452 est réglée par le plan de quartier (PQ) "A la Scierie", adopté par le Conseil communal dans sa séance du 30 juin 1994 et approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 14 décembre 1994. Ce dernier figure différents bâtiments (à partir du coin sud-ouest et dans le sens des aiguilles d'une montre: A, A', B, B', C, D3, E2, E3, E4, E1, D2 et D1). Ces constructions s'articulent autour d'un espace central. Le bâtiment E3 correspond à l'ancien silo C.________, remplacé par la tour Invictus. L'affectation du sol est définie à l'art. 3 du règlement du plan (RPQ) de la manière suivante:
"Art. 3 Affectation et périmètre d'implantation
Ce plan de quartier à caractère multifonctionnel autorise les affectations suivantes:
Activités des secteurs secondaire et tertiaire dont les nuisances sont compatibles avec leur voisinage, désignées par I (mauve).
Activités "commerce et service direct à la clientèle", désignées par II (orange).
Activités "sports et loisirs, équipement socio-culturel", désignées par III (bleu).
"Habitation", désignée par IV (Brun).
Ces affectations peuvent être mixtes: I + III / I + IV / I + II.
La répartition de ces différentes activités figure sur les schémas (fig. 1 à 6) faisant partie du Plan de Quartier.
L'art. 20 2ème alinéa est réservé.
*) Lorsque le schéma des affectations indique deux possibilités, l'une peut être écartée au profit de l'autre."
Les "schémas" mentionnés par cette disposition, intitulés "Affectation des bâtiments" et au nombre de six, figurent sur le côté du plan. Ils définissent le régime d'affectation applicable aux six niveaux des différents bâtiments précités. S'agissant du bâtiment E3 (tour Invictus), les niveaux en question sont colorés d'une teinte mauve correspondant à la légende "I Secondaire et tertiaire, compatible avec le quartier". Ces schémas correspondent au rez-de-chaussée ("1er niveau") et aux étages 1 à 5; l'affectation du sixième étage, de même que celle des étages supérieurs, ne font donc pas l'objet d'un schéma reproduit dans le PQ. L'art. 7 RPQ renvoie à un tableau figurant au pied du règlement et exprimant les possibilités maximales de construire, en m2 pour les affectations en activités commerciales avec service à la clientèle (affectation II.) et pour les habitations (IV.), d'une part, et en m3 pour les affectations en activités secondaires et tertiaires (I.) et en activités de sports et de loisirs (III.) d'autre part. Dans la ligne correspondant au bâtiment "(Silo) E3", seul y figure un volume de 12'400 m3, aucune surface en m2 n'étant indiquée.
B. La tour Invictus, achevée en 2019, a fait l'objet du permis de construire no 2015-8753 (CAMAC no 157887) délivré le 26 avril 2016 en faveur de la société D.________, également administrée par B.________. Les travaux autorisés visaient la création de 29 logements et de surfaces administratives. Des dérogations ont été octroyées, notamment en lien avec l'art. 3 RPQ (destination des locaux des étages 6 à 16). Au sixième étage de la tour Invictus ont été autorisés, selon le plan correspondant: - un espace "bureau" (lot E3 061) comprenant un open space, une salle de conférence, une cafétéria et un bureau individuel; - deux appartements de 2,5 pièces (E3 062 et E3 063). Outre les deux appartements du sixième étage, la municipalité a autorisé la réalisation de 27 autres appartements dans les niveaux supérieurs (3 appartements par étage du septième au treizième, et 2 appartements – soit un 4,5 et un 3,5 pièces – par étage du quatorzième au seizième).
Par permis de construire no E_2022-9497 (CAMAC no 209603) du 12 août 2022, la municipalité a ensuite autorisé, à la requête de la promotrice, l'aménagement de deux appartements au cinquième étage de la tour Invictus, en lieu et place du bureau initialement autorisé.
C. Par lettre du 13 mars 2024, A.________ a indiqué à la municipalité, par l'intermédiaire de son administrateur B.________, qu'elle souhaitait changer l'affectation du bureau du troisième étage de la tour Invictus, afin d'y aménager des appartements.
Le 14 mai 2024, la municipalité lui a répondu de la manière suivante:
"[…] Ce bâtiment est situé dans le périmètre du Plan de quartier (PQ) A la Scierie […]. Selon l'art. 3 du PQ, les constructions dans ce secteur seront pour les activités secondaires et tertiaires. La Municipalité est ainsi entrée en matière à deux reprises, par le passé, pour vous permettre de construire un bâtiment contenant 29 appartements puis 2 appartements supplémentaires au 5ème étage.
En janvier 2021, la Municipalité a ainsi accepté la demande que vous lui aviez adressée concernant le changement d'affectation du 5ème étage pour y aménager 2 appartements. Elle avait par ailleurs précisé qu'elle n'accepterait en aucune manière d'autre dérogation.
La Municipalité vous informe ainsi qu'elle n'entrera pas en matière sur le changement d'affectation de tous autres locaux administratifs dans le bâtiment […].
Par ailleurs, la Municipalité a été informée par la Commission de salubrité de sa visite effectuée le 30 avril 2024 dans le même bâtiment. […] la Commission a constaté que les bureaux (lot E3 061) situés au 6ème étage avaient été transformés en appartements et ce, sans autorisation. […]
Lorsque des travaux ont été exécutés sans droit, la Municipalité peut exiger du propriétaire la remise en état du site […]. En l'occurrence, les travaux ont débuté et se sont poursuivis, puis terminés sans autorisation communale.
Pire, les travaux portent sur le changement d'affectation de locaux administratifs, alors que la Municipalité vous avait informé qu'elle entrerait en matière que pour un seul niveau. […]
Vu ce qui précède, la Municipalité envisage de rendre une décision ordonnant:
- La remise en état du lot E3 061 […], et ce dans un délai de 6 mois;
- De vous dénoncer à la Préfecture du Jura-Nord-Vaudois pour violation de l'art. 103 al. 1 LATC […].
Un délai au 27 mai 2024 vous est imparti pour transmettre vos éventuelles remarques sur le projet de décision. […]"
Le 22 mai 2024, A.________ s'est déterminée sur cette lettre. Elle soutenait en substance que les logements aménagés étaient conformes à l'affectation de la zone. Elle faisait valoir que, selon les schémas figurant dans le plan de quartier, seuls les cinq premiers niveaux étaient destinés aux activités des secteurs secondaire et tertiaire, ce qui permettait d'en déduire qu'à partir du sixième étage, le bâtiment était affecté à un usage d'habitation. La propriétaire précisait avoir modifié l'affectation des locaux de bonne foi, estimant que cela ne nécessitait pas d'autorisation, et se déclarait disposée à déposer un dossier en vue de la régularisation des logements. En l'absence de réponse de l'autorité communale, A.________ a relancé celle-ci à deux reprises, par lettres des 30 septembre et 28 novembre 2024.
D. Le 3 février 2025, la municipalité a ordonné à D.________ de remettre en état le lot E3 061. Cette décision a fait l'objet d'un recours de droit administratif devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (cause AC.2025.0075). Dans le cadre de cette procédure, la municipalité a révoqué sa décision du 3 février 2025. Par décision du 28 avril 2025, le juge instructeur a rayé la cause du rôle.
E. Par décision du 14 avril 2025, la municipalité a ordonné à A.________ la remise en état des locaux constituant le lot E3 061.
F. Agissant le 27 mai 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la CDAP d'annuler la décision municipale et de légaliser le lot E3 061.
Dans sa réponse du 1er octobre 2025, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le 15 décembre 2025, la recourante s'est déterminée sur la réponse, en confirmant ses conclusions. Elle a requis la production par la municipalité de l'entier des échanges de correspondances et/ou courriels entre D.________ et la commune d'Yverdon-les-Bains, concernant la construction de la tour Invictus.
Le 12 janvier 2026, la municipalité s'est brièvement déterminée sur l'écriture de la recourante, maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité ordonne le rétablissement d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier celles prévues à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La recourante estime que le changement d'affectation – de bureau à habitation – du lot E3 061 est conforme à la réglementation de la zone. Elle fait valoir que, s'agissant des bâtiments compris dans le périmètre concerné, le PQ ne précise l'affectation que du rez-de-chaussée et des cinq premiers étages: les étages supérieurs ne sont pas destinés à une utilisation spécifique, si bien que les logements litigieux ne contreviennent pas à la planification.
La réglementation litigieuse est celle du PQ "A la Scierie" qui prévoit, pour les bâtiments compris dans le secteur qu'il régit, différentes affectations, qui sont notamment réparties selon des schémas faisant partie du plan. Comme le sixième étage, où se trouve le lot E3 061, ne fait pas l'objet d'un schéma détaillé, la recourante considère qu'elle peut l'affecter à des fins d'habitation, conformément à la zone d'habitation de base prévue dans la planification générale d'affectation.
a) L'art. 105 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2024.0189 du 5 août 2025 consid. 4; AC.2023.0033 du 24 juillet 2023 consid. 2a).
b) La tour Invictus, dans laquelle se situe le lot litigieux E3 061 – correspondant à l'immeuble PPE no 6452-7 propriété de la recourante –, a été érigée sur la base d'un permis de construire délivré en 2016. Il ressort des plans du dossier que la municipalité a autorisé, au sixième étage, la réalisation de deux appartements (lots E3 062 et E3 063) ainsi que d'un bureau (lot E3 061). Elle a en outre admis, dans les étages supérieurs, la création de 27 logements, à titre dérogatoire, alors que la planification prévoyait l'aménagement de locaux destinés à des activités à caractère secondaire ou tertiaire. Les travaux concernaient ainsi, conformément au descriptif de l'ouvrage autorisé, la création de 29 logements en tout (et des surfaces administratives).
Le plan du sixième étage est clair: le lot E3 061 y est affecté à un bureau. En transformant cet espace en logement, la recourante a donc procédé à un changement significatif d'affectation soumis à autorisation de construire (cf. art. 103 al. 1 LATC; pour un cas similaire, cf. CDAP AC.2023.0033 précité consid. 2). Or, aucune demande de permis n'a été déposée. Il convient dès lors d'examiner si les travaux exécutés sans droit sont susceptibles d'être légalisés.
c) Dans la décision attaquée, la municipalité a retenu que l’utilisation du lot E3 061 à des fins d’habitation n’était pas conforme à l’affectation prévue par le PQ "A la Scierie", lequel réserve l’étage litigieux à l’exercice d’activités. Cette appréciation ne prête pas le flanc à la critique. Contrairement à ce que soutient la recourante, le PQ ne laisse pas indéterminée l’affectation des étages supérieurs de la tour Invictus. Certes, seuls les six premiers niveaux (rez-de-chaussée et cinq étages) font l’objet de schémas d’affectation détaillés. Toutefois, le tableau établi en application de l’art. 7 RPQ limite les possibilités maximales de construction à un volume de 12’400 m3 pour le bâtiment E3. Une telle limitation, exprimée en volume et non en surface, exclut toute affectation à l’habitation, laquelle est, selon ce même tableau, mesurée en mètres carrés (cf. art. 7 al. 1 RPQ).
Dans ces conditions, l’autorité intimée pouvait à bon droit considérer que le changement d’affectation opéré dans le lot E3 061 n’était pas conforme à l’affectation de la zone. La recourante se borne à opposer sa propre interprétation du règlement communal, sans démontrer en quoi celle retenue par la municipalité serait contraire au droit. Il convient en outre de rappeler que celle-ci dispose, lorsqu’elle statue en matière d’aménagement du territoire et de police des constructions, d’une liberté d’appréciation particulière, que la CDAP ne revoit qu’avec retenue (cf. art. 2 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]; ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_46/2024 du 19 mai 2025 consid. 2.2; CDAP AC.2024.0317 du 22 octobre 2025 consid. 4a; AC.2023.0181 du 15 avril 2024 consid. 2a). Rien ne permet dès lors de suivre la recourante lorsqu’elle affirme que l’habitation serait autorisée sur l’ensemble des étages 6 à 16 de la tour. Cette affirmation est contredite tant par les règles du PQ "A la Scierie" que par les plans autorisés en 2016, lesquels prévoient, au sixième étage, deux logements – admis à titre dérogatoire – et un bureau correspondant au lot E3 061; tous les logements autorisés aux étages supérieurs l'ont été à titre dérogatoire, ce qui démontre encore que seules des activités sont conformes à la réglementation applicable, à partir du 7ème étage.
d) Il reste à déterminer si l'ordre de remise en état contrevient au principe de la proportionnalité.
aa) Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1).
bb) En l’espèce, la bonne foi de la recourante ne saurait être admise. Son administrateur, professionnel du secteur de la construction, ne pouvait ignorer qu’un changement d’affectation nécessitait une autorisation de construire. Il a d’ailleurs sollicité une telle autorisation pour transformer le bureau du cinquième étage en logements, autorisation que la municipalité lui a accordée en 2022. En procédant néanmoins aux travaux litigieux, la recourante a placé l’autorité communale devant le fait accompli et doit en assumer les conséquences. L’intérêt public au respect des règles du droit de l’aménagement du territoire l’emporte clairement sur l’intérêt privé de la recourante à maintenir l'affectation d'habitation au sixième étage. Celle-ci ne soutient au demeurant pas que la remise en état entraînerait des coûts particulièrement élevés. Dans ces circonstances, la mesure ordonnée apparaît proportionnée.
e) Vu ce qui précède, il n'y a pas lieu d'accéder à la réquisition d'instruction formée par la recourante dans son mémoire complémentaire du 15 décembre 2025. Le dossier est suffisamment complet pour permettre à la CDAP de statuer en toute connaissance de cause (sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). La situation du lot E3 061, ainsi que celle de la tour Invictus dans son ensemble, apparaît claire du point de vue de l’affectation. On ne discerne dès lors pas en quoi la production d’échanges relatifs à la construction de l’immeuble serait de nature à conduire à une appréciation différente du bien-fondé de la décision attaquée.
Les critiques de la recourante, mal fondées, doivent être rejetées.
3. La recourante reproche encore aux autorités communales d'avoir violé les règles de la bonne foi. La municipalité l'aurait maintenue dans l'incertitude, en demeurant silencieuse pendant plusieurs mois à la suite de sa lettre du 14 mai 2024, et ce malgré ses relances.
Ce grief ne saurait être suivi. Les règles de la bonne foi n'impliquent pas, en tant que telles, que l'autorité statue dans un délai déterminé ni qu'elle écarte toute période d'attente ou d'incertitude inhérente au déroulement d'une procédure administrative. En l'espèce, la durée de traitement du dossier ne prête au demeurant pas le flanc à la critique. Pour le reste, la recourante ne fait état d'aucune assurance de l'autorité communale propre à faire naître une confiance légitime quant à la licéité du changement d'affectation de son immeuble ou à l'abandon de la mesure de remise en état.
Dans ces circonstances, la recourante ne peut rien tirer du "silence" de la municipalité.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal fondé. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée; un nouveau délai doit toutefois être imparti à la recourante pour la remise en état, compte tenu du temps écoulé depuis le dépôt du recours. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Celle-ci supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune d'Yverdon-les-Bains, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 avril 2025 par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains est confirmée, un nouveau délai au 30 juin 2026 étant imparti à A.________ pour la remise en état.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune d'Yverdon-les-Bains à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 6 mars 2026
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.