TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 juin 2026
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Christian-Jacques Golay, assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.
Recourant
A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Croy, représentée par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Opposants
1.
B.________, à ********,
2.
C.________, à ********. tous deux représentés par CAP Compagnie d'Assurance de Protection Juridique SA, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Croy du 10 avril 2025 refusant l'octroi d'un permis de construire sur la parcelle n° 352 (CAMAC 236154)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 352 de la Commune de Croy. D'une surface de 4'791 m2, cette parcelle supporte un bâtiment agricole n° ECA 156. Elle est colloquée pour l'essentiel en zone du village B au sens du Plan d'affectation (PGA) et du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPA), approuvé par le Département cantonal compétent le 7 octobre 1996.
B. Le 3 mars 2016, la Municipalité de Croy (ci-après: la municipalité) a délivré un permis d'implantation n° 2015-08 à A.________, à la suite d'une enquête préalable d'implantation pour la construction de trois immeubles et d'un parking souterrain sur la parcelle n° 352.
C. Le 14 mars 2017, la municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un avis aux propriétaires, par lequel elle faisait part de son intention d'établir une zone réservée, au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), sur certaines portions de la zone à bâtir. Dans l'intervalle, elle invitait les intéressés à prendre contact avec elle, la Municipalité se réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à l'enquête.
D. Le 19 mars 2017, A.________ a confirmé à la municipalité son intention de construire trois immeubles sur sa parcelle no 352, selon l'autorisation préalable d'implantation délivrée. En réponse, le 23 mars 2017, l'autorité municipale a rappelé qu'elle refuserait dorénavant toute demande de permis de construire compromettant la planification envisagée, "quand bien même [son] projet [était] conforme à la loi et au règlement municipal".
Par courriel du 12 janvier 2018, l'architecte de A.________ a sollicité la prolongation usuelle du permis d'implantation délivré, compte tenu de la révision de la réglementation en cours. La Municipalité a répondu, le 26 janvier 2018, que le plan général d'affectation de la Commune de Croy allait être remanié et que le projet de l'intéressé ne correspondait pas à la planification future. La Municipalité refusait donc d'entrer en matière et n'entendait pas prolonger le permis d'implantation au-delà de sa date d'échéance.
E. La Municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 février au 9 mars 2018 un projet de zone réservée. Le plan de cette zone incluait la parcelle no 352. Selon le règlement de la zone réservée (art. 3 al. 1), toute nouvelle construction est interdite à l'exception de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC, RSV 700.11.1), situés à moins de 3 m du bâtiment principal. Les bâtiments existants peuvent être rénovés ou transformés, voire agrandis, à certaines conditions (art. 3 al. 2 et 3).
A.________ a formé opposition contre cette zone réservée le 1er mars 2018, sous la plume de son conseil.
F. En février 2018, A.________ a déposé deux demandes de permis de construire sur sa parcelle. La première demande portait sur la démolition du bâtiment n° ECA 156 et des silos, et la construction d'un immeuble de 8 appartements et de 2 couverts à voitures. Une demande de dérogation était requise pour 6 places de parc. Cette demande était référencée n° CAMAC 176737. La seconde demande portait sur la construction de deux bâtiments de huit appartements chacun, d'un parking souterrain et deux couverts à voitures (n° CAMAC 176754).
Le 15 mars 2018, la Municipalité a refusé de mettre à l'enquête publique la demande n° CAMAC 176737, se prévalant des art. 77 aLATC et 46 LATC. A.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), laquelle a admis son recours par arrêt du 18 juillet 2018 rendu dans la cause AC.2018.0119, invitant la municipalité à procéder à la mise à l’enquête requise.
G. Par décisions du 8 janvier 2019, la municipalité a refusé la délivrance des permis de construire (n° CAMAC 176754 et 176737) au motif que la parcelle concernée se situait dans la zone réservée. A.________ a recouru contre la décision portant sur le projet n° CAMAC 176754 devant la CDAP (projet de construction de deux bâtiments). Son recours a été rejeté par arrêt de la CDAP du 17 septembre 2020 (AC.2019.0044). Il ressort de cet arrêt qu'à défaut d'avoir contesté la décision relative à la procédure n° CAMAC 176737 (projet portant sur un seul bâtiment), cette décision était entrée en force.
H. Dans sa séance du 1er octobre 2018, le Conseil général de Croy a décidé d’adopter le plan de la zone réservée ainsi que son règlement et a autorisé la municipalité à entreprendre toutes démarches utiles en vue de l’approbation et de l’entrée en vigueur de la zone réservée. Cette décision a été approuvée sous réserve du droit des tiers par le Département du territoire et de l'environnement (actuellement: Département des finances, du territoire et du sport: DFTS), le 3 décembre 2018.
A.________ a recouru contre cette zone réservée devant la CDAP, qui a rejeté son recours par arrêt du 17 septembre 2020 (AC.2019.0023).
Le 3 décembre 2023, la zone réservée a pris fin à l'échéance du délai de cinq ans, faute d'avoir été prolongée.
I. Le 5 septembre 2024, A.________ a déposé une nouvelle demande de permis de construire sur sa parcelle n° 352, pour la démolition du silo de stockage à fond plat et la construction d'un immeuble de huit appartements et de couverts à voiture (n° CAMAC 236154). La demande de permis de construire comprend 12 places de stationnement et 20 places de stationnement pour vélos; elle contient une demande de dérogation portant sur 8 places de parc qui dérogent à l'art. 52 RCPC (distance à la limite). Le projet implique également l'abattage d'arbre ou de haie.
L'enquête publique a été ouverte du 18 octobre au 17 novembre 2024.
Elle a suscité les oppositions de l'AVACAH et la Fondation en faveur d'un environnement construit adapté aux handicapés le 29 octobre 2024, de D.________ et E.________ le 8 novembre 2024, de B.________ et C.________ le 14 novembre 2024, de F.________ le 11 novembre 2024, de G.________ et H.________ le 13 novembre 2024, de I.________ le 15 novembre 2024, de J.________ et K.________ le 17 novembre 2024, et de L.________ le 18 novembre 2024.
La Centrale des autorisations en matière de constructions (CAMAC) a délivré sa synthèse n° 236154, le 26 novembre 2024. Dans ce cadre, les services cantonaux consultés ont formulé différentes remarques, respectivement délivré leur autorisation spéciale moyennant le respect de conditions.
La Direction générale des immeubles et du patrimoine, la Direction de l'archéologie et du patrimoine, Division monuments et sites (DGIP-MS) a formulé la remarque suivante:
"La DGIP-MS estime qu'au vu de l'emplacement de la nouvelle construction (bâtiment situé à l'entrée est, contre le tissu bâti ancien définissant la silhouette du village), celle-ci devrait s'intégrer au mieux avec les maisons paysannes situées en bordure du site.
La DGIP-MS recommande ainsi de tenir compte des remarques suivantes:
Façades:
Crépis minéral, composition synthétique à proscrire car trop imperméable et donc très salissant.
Fond de façades de teinte neutre, blanc trop blanc à éviter.
Garde-corps en verre ou tôle perforée à proscrire, fin barreaudage en métal sombre et mat à privilégier.
Toiture:
Bords de toiture les plus fins possible, isolation entre chevrons pourvus d'un important chanfrein à leur extrémité et virevents à crémaillère afin que la nouvelle construction ne paraisse pas plus massive que les maisons paysannes anciennes.
Tuiles de teinte rouge ou jaune-rouge, anthracite à proscrire. Du point de vue de la DGIP-MS, les exemples voisins ne devraient pas donner le ton du site.
Les deux surfaces de panneaux thermiques (2x trois éléments) pourraient être installées sur la grande lucarne rampante centrale.
Conclusion:
La DGIP-MS recommande que le projet tienne compte des remarques émises ci-dessus afin de ne pas porter atteinte aux abords du tissu bâti ancien et à la silhouette du village. Les objets et les sites non protégés au sens de la LPrPCI demeurent cependant de la compétence et de la responsabilité de l'autorité communale.
Les déterminations des autorités communales et des éventuelles autorités cantonales concernées demeurent réservées."
J. Le 13 janvier 2025, C.________ a transmis à la municipalité une pétition contre le projet de construction d'immeubles sur la parcelle de A.________, signée par 49 habitants de la Commune dont F.________ et M.________.
Par courriel du 17 février 2025, A.________ a pris position sur les oppositions. A cette occasion, il a notamment indiqué ce qui suit:
"[…]
Nous constatons enfin que les opposants principaux sont les cousins, oncle et tante du syndic N.________, et que son père et sa sœur, par ailleurs épouse du municipal en charge de la police des constructions et du pacom O.________.
Dès lors, nous attendons que la Municipalité fasse preuve d'une attention particulière à évaluer notre projet avec professionnalisme et objectivité, en particulier en ce que [sic] concerne les critères subjectifs liés à l'esthétisme et l'intégration de notre immeuble dont le volume n'est pas plus important que les constructions majoritaires dans le centre du village dont la zone B constitue le prolongement.
[…]"
K. Le 26 mars 2025, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a indiqué à la municipalité avoir été interpellée par A.________ concernant la demande de permis de construire. Elle a indiqué que, selon le dossier, la municipalité n'avait pas rendu de décision statuant sur ladite demande, alors que l'enquête publique s'était terminée le 17 novembre 2024. Lui rappelant les délais en vigueur, la DGTL a imparti à la municipalité un délai de 10 jours pour se déterminer.
L. Par décision du 10 avril 2025 signée par le syndic N.________ et la secrétaire municipale, la municipalité a maintenu les oppositions formées durant l'enquête publique et a refusé le permis de construire sollicité par A.________.
M. Le 9 mai 2025, A.________ a recouru devant la CDAP contre cette décision. Il conclut à l'admission de son recours et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que le projet est autorisé. Dans son acte de recours, il a de nouveau indiqué que plusieurs membres de la municipalité étaient susceptibles d'être concernés par les règles sur la récusation.
N. Du 16 avril au 16 mai 2025, la municipalité a soumis à l'enquête publique la révision du Plan d'affectation communal et son règlement.
O. Le 6 juin 2025, B.________ et C.________ ont déposé leurs déterminations sur le recours précité, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision de la municipalité du 10 avril 2025.
Le 4 juillet 2025, la municipalité s'est déterminée par son conseil, concluant au rejet du recours.
Le 25 août 2025, A.________ a transmis ses déterminations.
La municipalité s'est encore déterminée, le 15 septembre 2025.
Le tribunal a tenu audience, le 13 octobre 2025. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale en présence des parties.
Le 16 octobre 2025, la municipalité a produit sa décision du 8 janvier 2019 portant sur la démolition du bâtiment ECA n° 156 et les silos, la construction d'un immeuble de 8 appartements et de deux couverts à voitures sur la parcelle n° 352.
Le 3 novembre 2025, à la requête de la juge instructrice, la municipalité a produit le permis d'implantation n° 2015-08 du 3 mars 2016 portant sur l'implantation de trois immeubles et d'un parking souterrain sur la parcelle n° 352. Elle a également indiqué ne pas avoir de remarques à formuler au sujet du compte-rendu de l'audience du 13 octobre 2025.
Le 4 novembre 2025, le A.________ s'est déterminé.
Le 17 novembre 2025, B.________ et C.________ se sont déterminés.
Le 24 novembre 2025, à la requête de la juge instructrice, la municipalité a produit les permis de construire délivrés pour les projets réalisés sur les parcelles n° 121, 123, 124, 438 et 439, en spécifiant les dérogations accordées. Elle s'est également déterminée notamment sur la requête de récusation.
Le recourant s'est encore déterminé les 10 décembre 2025 et 14 janvier 2026.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, si bien qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2. Le recourant requiert d'abord la récusation du syndic N.________ ainsi que du municipal O.________.
a) Aux termes de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV 101.01]). Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée (cf. CDAP GE.2018.0117 du 28 mars 2019 consid. 3a et les références citées). La récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement subjectives d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).
L'art. 65a al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) dispose qu'un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter.
L'art. 9 LPA-VD, qui prévoit les motifs de récusation, a la teneur suivante:
"Toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser:
a. si elle a un intérêt personnel dans la cause;
b. si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin;
c. si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente; la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne supprime pas le motif de récusation;
d. si elle est parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité précédente;
e. si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire."
Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst. (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès la connaissance du motif de récusation (cf. ATF 132 II 485 consid. 4.3).
b) Saisi d’un recours dans le cadre d’une procédure de permis de construire, le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le grief d’absence de récusation d'un ou de plusieurs municipaux (CDAP AC.2023.0413 du 23 juillet 2024; AC.2020.0210 du 10 août 2021 consid. 3c/aa; AC.2021.0157 du 14 septembre 2022; AC.2016.0045 du 11 avril 2017).
c) Les règles sur la récusation sont de nature formelle. Leur violation en première instance, conduit en principe à l'annulation de la décision, sans qu'une correction ne soit possible (AC.2021.0309 du 15 décembre 2022; AC.2021.0157 précité consid. 3a).
Les dispositions sur la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des autorités administratives et gouvernementales que pour les autorités judiciaires (ATF 140 I 326 consid. 5.2; TF 1C_16/2022 du 13 décembre 2022 consid. 4; CDAP AC.2021.0157 du 14 septembre 2022 consid. 3a). La récusation de membres des autorités du pouvoir exécutif doit être examinée en tenant compte de la mission et de l'organisation desdites autorités. Celles-ci assument avant tout des tâches de gouvernement, de direction et de gestion. Leurs tâches impliquent le cumul de fonctions diverses, qui ne pourraient pas être séparées sans atteinte à l'efficacité de la gestion et à la légitimité démocratique et politique des décisions correspondantes; en outre, elles exigent souvent des prises de position publiques (ATF 125 I 119 consid. 3d; 121 I 252 consid. 2; TF 1C_16/2022 précité consid. 4). Contrairement à l'art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui ne concerne que les procédures judiciaires, l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation des autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (ATF 125 I 209 consid. 8a; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; CDAP AC.2021.0157 précité consid. 3a). Seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles d’une des personnes impliquées n’étant pas décisives (ATF 134 I 20 consid. 4.2, 131 I 24 consid. 1.1, 127 I 196 consid. 2b; CDAP AC.2023.0413 précité consid. 2).
d) Dans le cas présent, reste à déterminer si le recourant a sollicité la récusation des deux membres de la municipalité, dès la connaissance du motif de récusation, conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD.
Il ressort du dossier que le recourant a fait valoir l’existence des liens familiaux entre des opposantes et des membres de la municipalité, pour la première fois, dans son courriel du 17 février 2025, soit environ trois mois après la clôture de la mise à l’enquête publique en novembre 2024. Cela étant, il ne ressort pas du dossier à partir de quelle date il aurait été informé des oppositions et son courriel précité prend position sur celles-ci. Compte tenu du fait que le recourant n’était pas assisté par un mandataire professionnel et qu'il ne pouvait avoir connaissance du motif de récusation invoqué avant que la municipalité ne lui communique les oppositions formées durant ladite mise à l'enquête publique, il ne saurait lui être reproché d’avoir agi tardivement au sens de l’art. 10 al. 2 LPA-VD.
e) Sur le fond, le recourant fait d'abord valoir que le municipal O.________ aurait dû se récuser, dès lors que son épouse, M.________, qui est aussi la sœur du syndic N.________, a signé la pétition dirigée contre le projet litigieux et qu'elle avait fait opposition au projet mis à l'enquête publique en 2018 portant sur le même objet.
Ce grief apparaît mal fondé. La conjointe du municipal O.________ n'a pas formé opposition dans la présente procédure et n'est pas partie à la procédure, de sorte que son lien de parenté ne tombe pas sous le coup de l'art. 9 al. 1 let. d LPA-VD. D'une part, l'opposition formée contre un projet précédent n'a pas d'impact sur la présente procédure qui en est distincte. D'autre part, la seule signature d’une pétition publique, qui constitue une prise de position générale, est dépourvue d’effet juridique direct sur la procédure en cause. Ces éléments ne permettent pas, à eux seuls, de retenir l’existence d’un intérêt personnel du municipal concerné ni de faire naître, du point de vue objectif, une apparence de prévention au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LPA-VD.
Il n’y a pas lieu d’admettre une obligation de récusation le concernant.
f) En ce qui concerne le syndic N.________, il ressort du dossier que l'opposante B.________ est sa cousine germaine, tandis que l'opposante F.________ est la veuve de son oncle paternel.
La relation de cousinage germain ne constitue pas un motif de récusation au sens de l’art. 9 al. 1 let. d LPA-VD, cette disposition ne visant, en ligne collatérale, que la parenté jusqu’au troisième degré inclus. Les cousins germains sont en effet parents au quatrième degré. Ce lien ne suffit pas non plus, à lui seul, à faire naître une apparence objective de prévention au sens de l’art. 9 al. 1 let. e LPA-VD.
En revanche, le lien unissant le syndic N.________ à l'opposante F.________ constitue un lien d'alliance au troisième degré, entrant directement dans le champ d'application de l'art. 9 al. 1 let. d LPA-VD. Dans une telle hypothèse, la récusation s'impose de plein droit, indépendamment de toute appréciation concrète de la partialité du membre de l'autorité concernée (CDAP AC.2021.0309 précité; cf. aussi AC.2024.0230 du 10 avril 2025).
Il résulte que ce qui précède que le syndic N.________ était soumis à une obligation de récusation et que celle-ci n’a pas été respectée. La décision attaquée doit dès lors être annulée, sans qu’il soit nécessaire d’examiner plus avant les autres griefs soulevés.
3. Le recours doit en conséquence être admis et la décision attaquée annulée. La cause sera renvoyée à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau sur la demande de permis de construire litigieuse dans une composition régulière. Succombant, la municipalité supportera les frais de la cause qui seront réduits dès lors qu'il n'est statué à ce stade que sur la question de la récusation (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au recourant qui n'a pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Croy, du 10 avril 2025, est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision, dans le sens des considérants.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la municipalité de Croy.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 juin 2026
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.