AC.2013.0454 — Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2015 AC.2013.0454

TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 octobre 2015

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur ; Mme Leticia Blanc, greffière.

Recourantes

SI VERS LE LAC SA, à Gland, représentée par Me Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,

ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES LACS VAUDOIS, APRIL, à Lausanne,

Autorités intimées

Conseil communal de Gland, représenté par sa Municipalité au nom de qui agit Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,

Département de l'intérieur, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne,

Autorités concernées

Direction générale de l'environnement, Division Ressources en eaux et économie hydraulique (DGE – Eaux), à Lausanne

Commission des rives du lac, à Lausanne

Direction générale de l'environnement, Division Biodiversité et paysage (DGE – BIODIV), à Saint Sulpice

Objet

plan d'affectation

Recours de l’ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES LACS VAUDOIS (APRIL) et de la SI Vers le Lac SA c/ les décisions du Conseil communal de la commune de Gland du 27 septembre 2007 et du 25 juin 2009, ainsi que celles du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 levant leur opposition et adoptant et approuvant préalablement, les plans partiels d'affectation "La Falaise I", "La Falaise II", et "La Falaise III et leur règlement ainsi que les propositions de réponse aux opposants (dossiers joints: AC.2013.0455. AC.2013.0456, AC.2013.0461 et AC.2013.0465)

Vu les faits suivants

A. Le plan d'extension des zones de la Commune de Gland, approuvé le 13 janvier 1988 par le Conseil d’Etat, classe le secteur riverain compris entre le chemin de « La Falaise » et les rives du lac, déjà partiellement construit, en zone à occuper par plan de quartier. L'art. 42 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) précise que cette zone ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un plan d'exécution partiel et qu'elle demeure provisoirement inconstructible jusqu'à l'adoption de ce plan (art. 42 RPE).

B. a) La Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a entrepris l'étude d'un plan de quartier au lieu-dit "La Falaise" qu'elle a divisé en trois secteurs, faisant l'objet de trois plans distincts, soit le plan de quartier "La Falaise I", le plan de quartier "La Falaise II" et le plan de quartier "La Falaise III". Le plan de quartier "La Falaise I", situé au sud du périmètre, est délimité au sud par la parcelle n° 926, classée en zone agricole, à l’ouest par le chemin de « La Falaise », à l’est par la rive du lac, et au nord par la parcelle communale n° 933, qui relie le chemin de « La Falaise « à la rive du lac. Le secteur du plan de quartier "La Falaise II" comprend au sud la parcelle communale n° 933, au nord la parcelle n° 937 et il est délimité à l’ouest par le chemin de « La Falaise » et à l’est par la rive du lac. Il englobe la parcelle n° 934, propriété de la SI vers le Lac SA. Enfin, le secteur du plan de quartier "La Falaise III" est compris entre le chemin de « La Falaise » à l’ouest et la rive du lac à l’est, et il comprend au sud la parcelle n° 937 et au nord la parcelle communale n° 941 sur laquelle est construit l’Hôtel de la Plage avec son restaurant.

b) La municipalité a transmis à l'examen préalable du Service du développement territorial (ci-après: le Service ou SDT) les projets de plans de quartier « La Falaise I, II et III », qu'elle avait adoptés au mois de septembre 2001. Le rapport d'examen préalable du 12 juillet 2002 comporte la précision suivante:

"(…) Cheminements piétonniers

La possibilité de rendre un passage au bord du lac accessible au public, est confirmée dans le PQ. Il a fait l'objet en février 1993 d'une étude détaillée, traitant la relation entre l'espace public et l'espace privé. L'implantation de la promenade est étudiée en tenant compte des souhaits exprimés par les propriétaires. Il faut noter qu'une grande partie du parcours est déjà régie par des servitudes de passage public.

Un cheminement piétonnier, reliant le chemin de la Falaise au lac, est proposé par le PQ; le passage se fait sur la parcelle 933.(…)"

Le Service proposait en outre de modifier l'intitulé du plan de quartier en plan partiel d'affectation (ci-après: PPA) car le contenu du plan était plus proche de celui d'un plan partiel d'affectation au sens de la législation cantonale.

c) Les PPA "La Falaise I et III" ont fait l'objet d'un nouveau rapport d'examen préalable du 29 avril 2005. Parmi les différents préavis des services concernés, la Commission des rives du lac a formulé les remarques suivantes :

"(…) COMMISSIONS DES RIVES DU LAC (CRL)

Le projet du plan partiel d'affectation a été divisé en trois secteurs, la commune désirant aller de l'avant là où les propriétaires semblent le mieux coopérer. Sur le plan de l'aménagement des rives, aucune modification n'est à signaler par rapport au projet de 2002. Donc pas de remarques particulières.

En ce qui concerne le sentier riverain, la commission indique que le détail du tracé doit être étudié avec soin, et qu'il faut privilégier dans toute la mesure du possible du passage sur terre ferme, beaucoup moins onéreux. Les passerelles ou enrochements ne sont admissibles que si la réalisation n'est techniquement pas possible autrement.

Dans la mesure où l'Etat serait appelé à participer financièrement à sa construction, nous demandons le moment venu, que le projet soit soumis aux différents services concernés. Nous insistons d'ores et déjà sur le fait qu'une subvention ne sera octroyée que pour les aménagements absolument indispensables.(…)"

En ce qui concerne la suite de la procédure, le rapport d'examen préalable demandait que les promesses de constitution de servitudes soient signées avant l'enquête publique et jointes au dossier mis à l'enquête.

d) A la suite d'une séance de coordination entre la municipalité et le Service le 27 juillet 2005, il a été renoncé à l'exigence de la signature des promesses de servitudes avant l'enquête publique aux conditions suivantes:

"a) Une procédure de plan d'alignement selon les articles 9 et 14 de la Loi sur les routes(LRou) pour le chemin du bord du lac doit être engagée simultanément à la procédure d'établissement de plan d'affectation en cours c'est-à-dire avant l'approbation du PPA Falaise I et III. (références légales: article 5 alinéa 1, articles 9, 13 et 14 LRou, articles 56 ss LATC).

b) Le tracé du futur chemin du bord du lac doit figurer sur le plan à titre indicatif.

c) Le rapport 47 OAT mentionnera la procédure prévue de plan d'alignement pour garantir la réalisation, à terme, du chemin riverain du bord du lac."

La municipalité a transmis à nouveau au Service, les projets de PPA "La Falaise I et III". Quelques remarques de détails concernant la formulation du rapport d’aménagement 47 OAT ont été communiquées à la municipalité le 9 novembre 2006 ainsi que le 18 décembre 2007. Le Service a confirmé que la poursuite de la procédure d'approbation était soumise à la condition qu'une procédure de plan d'alignement conforme à la loi sur les routes soit engagée pour la réalisation du chemin du bord du lac simultanément à la procédure d'approbation des plans partiels d'affectation en cours.

e) En date du 6 mars 2008, le Service a transmis à la municipalité le résultat de l'examen préalable du PPA "La Falaise II". Le rapport d'examen préalable proposait de suspendre la procédure d’approbation pour les PPA "La Falaise I et III", de manière à approuver simultanément les trois PPA. Pour établir une cohérence dans la démarche, le Service engageait la municipalité à mettre en même temps à l'enquête publique le PPA "La Falaise II" et le plan d'alignement des constructions portant sur la réalisation du sentier riverain sur l'ensemble des trois secteurs régis par les PPA "La Falaise I à III".

C. La procédure d'adoption des trois PPA devant les autorités communales s'est déroulée de la manière suivante:

- Les PPA "La Falaise I" et "La Falaise III" ont été mis à l’enquête publique du 1er décembre 2006 au 10 janvier 2007. L'enquête du PPA "La Falaise I" a suscité trois oppositions et deux observations et celle du PPA "La Falaise III" deux oppositions et quatre observations. La SI Vers le Lac SA s'est opposée au PPA "La Falaise I" et au PPA "La Falaise III" en date du 9 janvier 2007 et l’Association des propriétaires riverains des lacs vaudois APRIL (ci-après: l’association ou APRIL) a déposé une opposition contre les deux PPA "La Falaise I et III" le 10 janvier 2007.

- Dans ses préavis n° 29, concernant le PPA "La Falaise I" et n° 30 relatif au PPA "La Falaise III", tous deux datés du 30 mai 2007, la municipalité a proposé au Conseil communal de lever les deux oppositions et d’adopter les deux PPA et leurs règlements ainsi que les projets de réponse aux opposants.

- Le Conseil communal a adopté, lors de sa séance du 27 septembre 2007, les deux PPA "La Falaise I" et et "La Falaise III" et leurs règlements ainsi que les propositions de réponse aux oppositions.

- Le PPA "La Falaise II" a été mis à l'enquête publique du 27 février au 30 mars 2009 et il a soulevé trois oppositions et deux observations. La SI vers le Lac SA s’est opposée les 4 et 30 mars 2009 et l’APRIL le 30 mars 2009.

- Dans son préavis n° 62 du 5 mai 2009, la municipalité a proposé au Conseil communal de lever les oppositions et d’adopter le PPA "La Falaise II" et son règlement ainsi que les projets de réponse aux opposants.

- Le PPA "La Falaise II" et son règlement ainsi que les projets de réponse aux oppositions ont été adoptés par le Conseil communal le 25 juin 2009.

D. a) La municipalité a transmis au Service les trois PPA "La Falaise I à III" en vue de leur approbation préalable. Par lettre du 3 septembre 2009, le Service rappelait à la municipalité que l'approbation des trois plans devait être coordonnée avec l'approbation du plan d'alignement prévu pour la réalisation du sentier riverain.

b) En date du 9 octobre 2013, le Département de l'intérieur a décidé d'approuver préalablement, sous réserve des droits des tiers, les PPA "La Falaise I", "La Falaise II" et "La Falaise III". Cette approbation porte sur la décision d’adoption des trois PPA et leurs règlements et sur les décisions adoptant les propositions de réponses aux opposants. Le Service a notifié aux opposants la décision d'approbation préalable et les décisions d’adoption du Conseil communal avec les réponses aux oppositions.

E. a) La société SI Vers le Lac SA a contesté par le dépôt d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci après: le tribunal) la décision du Conseil communal de Gland du 27 septembre 2007 adoptant les plans partiels d'affectation "La Falaise I" et "La Falaise III", ainsi que les réponses à son opposition, et la décision du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 approuvant préalablement ces plans (dossier AC.2013.0461). Les conclusions du recours sont formulées dans les termes suivants:

"I. Les recours dirigés contre les décisions du Conseil communal de Gland et du Département de l'intérieur, respectivement des 27 septembre 2007 et 9 octobre 2013, concernant le plan et le règlement du plan partiel d'affectation «La Falaise I» et le plan et le règlement du plan partiel d'affectation «La Falaise III» sont admis et les décisions sont annulées.

II. Il est ordonné aux autorités communale et cantonales d'établir un seul et unique plan partiel d'affectation et un règlement, comprenant l'ensemble des parcelles faisant l'objet des secteurs actuels de «La Falaise I, II et III», avec un périmètre comprenant la parcelle 926.

III. Il est ordonné à la Municipalité de Gland, respectivement au Département cantonal compétant, de procéder à un remaniement parcellaire des parcelles appartenant aux propriétaires des périmètres des secteurs de «La Falaise I, II et III» tel que défini sous chiffre II ci-devant, afin d'organiser et d'harmoniser le parcellaire et d'empêcher la construction d'immeubles à proximité des limites de propriété de la parcelle 934, à moins de 6 mètres de la limite, à l'Est et à l'Ouest notamment, et ordre est donné aux autorités de coordonner la procédure de remaniement parcellaire avec celle d'aménagement du territoire.

IV. Les autorités intimées sont invitées à augmenter l'indice d'occupation du sol attribué à toutes les parcelles comprises dans le périmètre général réunissant les secteurs de «La Falaise I, II et III» tel que défini sous chiffre II ci-devant, qui seront dotées d'un indice d'utilisation du sol minimal de 0,3 et une distance aux limites de 6 mètres, sans exception et un nombre de niveaux limité à deux sous la corniche avec combles habitables, notamment.

V. Le cheminement piétonnier riverain est exclu du périmètre du plan partiel d'affectation global réunissant les secteurs de «La Falaise I, II et III», et les articles 20 et 21 des règlements des PPA Falaise I et III sont en conséquence supprimés, et interdiction est faite aux autorités de subordonner l'approbation du nouveau plan partiel d'affectation à une procédure concernant le cheminement piétonnier, notamment la procédure de plan d'alignement de la loi sur les routes, ou à toutes procédure, notamment d'expropriation.

VI. Un déni de justice est constaté et les autorités communale et cantonales sont invitées à établir un plan partiel d'affectation et un règlement conformes aux motifs et conclusions ci-dessus, et à les mettre à l'enquête publique, ainsi qu'à procéder à un remaniement parcellaire, dans un délai de quatre mois au plus, fixé par la CDAP."

La société SI Vers le Lac SA a également contesté la décision du Conseil communal de Gland du 25 juin 2009 adoptant Le PPA "La Falaise II" et son règlement et les propositions de réponse à son opposition, ainsi que la décision d’approbation préalable du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 (AC.2013.0465). Les conclusions du recours sont formulées comme suit:

"I. Le recours dirigé contre les décisions du Conseil communal de Gland et du Département de l'intérieur, respectivement des 25 juin 2009 et 9 octobre 2013, concernant le plan et le règlement du plan partiel d'affectation «La Falaise II» et le plan et le règlement du plan partiel d'affectation «La Falaise I» sont admis et les décisions sont annulées.

III. Il est ordonné à la Municipalité de Gland, respectivement au Département cantonal compétent, de procéder à un remaniement parcellaire des parcelles appartenant aux propriétaires des périmètres des secteurs de «La Falaise I, II et III» tel que défini sous chiffre II ci-devant, afin d'organiser et d'harmoniser le parcellaire et d'empêcher la construction d'immeubles à proximité des limites de propriété de la parcelle 934, à moins de 6 mètres de la limite, à l'Est et à l'Ouest notamment, et ordre est donné aux autorités de coordonner la procédure de remaniement parcellaire avec celle d'aménagement du territoire.

IV. Le règlement et le plan partiel d'affectation sont modifiés en ce sens que:

1) La création d'un passage public le long des rives du lac est supprimée dans le préambule.

2) L'article 2 est précisé de telle sorte qu'il puisse être appliqué et soit compréhensible pour les administrés, notamment par une définition des «équipements privés visés par cette disposition» et des précisions (liste exemplaire).

3) L'article 5 «implantation» est complété en ce sens que l'implantation d'une construction secondaire, au sens de l'article 15, est ajoutée sur le plan, permettant des activités compatibles avec la destination prévue à l'article 4.

4) L'article 6 «petites dépendances» est modifié en ce sens que de nouvelles dépendances peuvent être créées, notamment à l'usage de garage, hangar à bateau, dépôt, pavillon, dans la mesure où elles s'intègrent à l'environnement.

5) L'article 8 «implantation» est complété en ce sens que des éléments de construction, tels que terrasse, équipements sanitaires (douche extérieure, jacuzzi, etc.), véranda peuvent être construits en dehors des périmètres d'implantation, n'entrent pas dans le calcul de la surface brute, et sans compter dans l'indice d'utilisation du sol.

6) L'article 9 «surface de plancher» est modifié sur le plan pour permettre la construction d'immeubles avec un indice d'utilisation du sol de 0,4.

7) L'article 11 est modifié en ce sens que le nombre de niveaux autorisés défini par le plan à l'intérieur de chaque périmètre est de deux niveaux, plus combles ou attique habitables. Les constructions en terrasse sont autorisées en dérogation à cette règle.

8) L'article 13 est complété en ce sens que des places de stationnement peuvent être créées, avec couvert, dans ou hors du périmètre d'implantation.

9) La plan est complété en relation avec l'article 15 pour permettre des constructions secondaires.

10) L'article 17 est modifié en ce sens que la construction de piscine est autorisée, avec une superstructure, amovibles ou non, et n'entre pas dans le calcul de la surface bâtie et sans compter dans l'indice d'utilisation du sol.

V. Le cheminement piétonnier riverain est exclu du périmètre du plan partiel d'affectation global réunissant les secteurs de «La Falaise I, II et III», et les articles 20 et 21 du règlement du PPA « La Falaise II » sont en conséquence nuls, annulés et supprimés, et interdiction est faite aux autorités de subordonner l'approbation du nouveau plan partiel d'affectation à une procédure concernant le cheminement piétonnier, notamment la procédure de plan d'alignement de la loi sur les routes, ou à toutes procédures, en particulier d'expropriation.

VI. Un déni de justice est constaté et les autorités communales et cantonales sont invitées à établir un plan partiel d'affectation et un règlement conformes aux motifs et conclusions ci-dessus, et à le mettre à l'enquête publique, ainsi qu'à procéder à un remaniement parcellaire, dans un délai de quatre mois au plus, fixé par la CDAP."

F. L'APRIL a contesté le 8 novembre 2013 par le dépôt de trois recours distincts auprès du tribunal les décisions d’adoption des PPA "La Falaise I", (AC.2013.0454), "La Falaise II" (AC.2013. 0455) et "La Falaise III" (AC. 3013.0456) avec leurs règlements et les projets de réponse aux opposants, ainsi que les décisions d’approbation préalable du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013. L'association conclut à l'admission des recours ainsi qu'à l'annulation des décisions du Département de l'intérieur du 9 octobre 2013 concernant l'approbation préalable des trois PPA "La Falaise I, II et III", de même qu’à l’annulation des décisions du Conseil communal de Gland du 27 septembre 2007 adoptant les PPA "La Falaise I et III" et du 25 juin 2009 adoptant le PPA « La Falaise II » avec leurs règlements et les projets de réponse aux opposants. L’APRIL demande aussi que ces décisions soient déclarées "nulles" et de "nul effet".

G. a) La Commune de Gland, représentée par sa municipalité, a déposé une réponse à chacun des recours en date du 29 janvier 2014 en concluant à leur rejet. La DGE Division support stratégique (DGE-STRAT) s'est déterminée sur chacun des recours par lettre unique du 20 janvier 2014 en se référant aux arguments développés par la commune et le Service, lequel s’est déterminé sur chacun des recours le 27 janvier 2014 en concluant à leur rejet. La Commission des rives du lac a déposé ses déterminations en date du 27 janvier 2014 en renvoyant à la réponse de la DGE du 20 janvier 2014.

b) En date du 18 février 2014, le tribunal a joint les différents recours formés par l'APRIL et la société SI Vers le Lac SA contre les PPA "La Falaise I, II et III". L'APRIL a déposé un mémoire complémentaire le 2 avril 2014 et la société SI Vers le Lac SA le 3 avril 2014. La Commune a déposé le 16 mai 2014 des observations complémentaires.

c) L'APRIL a déposé une écriture complémentaire le 11 juin 2014 et la DGE-STRAT le 17 juin 2014. L'APRIL a également déposé une écriture complémentaire le 5 septembre 2014 et la société SI Vers le Lac SA le 15 octobre 2014.

d) Le tribunal a tenu une audience sur place en date du 27 octobre 2014. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :

« (…) Me Reymond sollicite la production des dossiers et documents requis dans son mémoire de recours. Il sera statué ultérieurement sur cette demande.

Me Reymond relève que le présent litige soulève des questions de droit civil, en particulier pour ce qui a trait au passage sur la parcelle n°933. Il expose ensuite que le Département des infrastructures et des ressources humaines, par le biais de son service des routes, n’est pas compétent en matière de rives des lacs ; il estime que cette compétence revient au Département de la sécurité et de l’environnement, la décision attaquée n’a ainsi pas été rendue par l’autorité prévue par la loi. Me Reymond met également en doute la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Me Chaudet partage l’avis de Me Reymond sur ces questions de compétence.

Me Reymond informe le tribunal que Me Graf, doit s’en aller à 15h30 en raison d’un rendez-vous médical urgent et imprévu.

Najla Naceur explique que la DGE-DIRNA-Biodiv a comparé le projet de réalisation d’un cheminement piétonnier en bordure du lac avec l’avant-projet initialement proposé ; il a été constaté qu’un enrochement ne figurait pas dans l’avant-projet. Etant donné que le mur de soutènement en bordure de la parcelle n°936 est en très mauvais état, il a été décidé de prévoir un enrochement. Le cheminement piétonnier prévu est à cheval sur le terrain de la parcelle n°936 et sur les enrochements existants et projetés. Najla Naceur relève que le site litigieux ne peut pas être qualifié de rive entièrement naturelle, comme le tribunal pourra s’en rendre compte lors de l’inspection locale. Elle précise que le projet prévoit, contrairement à l’avant-projet, le maintien de quelques rares grèves naturelles.

Véronique Bovey Diagne déclare que le plan directeur cantonal les rives du Léman s’applique dans le cas d’espèce et précise que la réalisation d’un cheminement piétonnier est un élément important de ce plan. Najla Naceur relève qu’il existe déjà un tronçon de cheminement piétonnier, il s’agit dès lors de le prolonger de la manière la plus naturelle possible. Selon Me Reymond, le plan directeur cantonal des rives du Léman ne constituerait pas une base légale suffisante pour permettre la construction du chemin riverain.

Le président requiert la production du plan directeur cantonal sur les rives du Léman. Me Pierre Bétrix et Véronique Bovey Diagne indiquent que celui-ci contient également des fiches de mesures par communes ainsi qu’un plan de mesures par tronçons.

Véronique Bovey Diagne explique que le plan directeur cantonal des rives du Léman est composé de trois cahiers. Or, seul le cahier I a été approuvé par le Grand Conseil et il est de ce fait contraignant pour les autorités cantonales ; le cahier II constitue seulement une base de travail pour le Conseil d’Etat. Me Bétrix indique que les grands domaines du périmètre de « La Falaise » ont été listés, la propriété de SI Vers Le Lac SA n’aurait toutefois pas été répertoriée, ce que conteste Me Reymond. Selon lui, sa cliente a été victime d’une inégalité de traitement puisque le secteur Ouest du périmètre du PPA « La Falaise » n’est pas concerné par le cheminement piétonnier, les propriétaires de ce secteur ne subissent donc pas d’atteinte à la propriété. Par ailleurs, il estime que c’est à tort que les autorités ont conduit trois procédures de plans partiels d’affectation, rendant trois décisions distinctes alors qu’elles prétendent qu’il n’existerait qu’un seul périmètre. Il estime que la division du plan partiel d’affectation en trois secteurs n’aurait pas de base légale. Me Journot expose que la recourante SI Vers Le Lac SA s’est opposée à tout et a recouru contre toutes les décisions alors qu’elle est la seule propriétaire dont la parcelle est entièrement grevée au bord du lac d’une servitude de passage à pieds pour le public. Me Journot relève qu’il serait envisageable de déplacer l’assiette de la servitude de passage publique sur le domaine public, à condition que SI Vers Le Lac SA indique où celle-ci pourrait passer. Me Journot rend attentive la société recourante qu’une éventuelle admission des recours contre les trois plans partiels d’affectation ne permettrait plus de bénéficier des dispositions transitoires de la nouvelle LAT. Me Reymond insiste sur le fait que la société recourante aurait la faculté de dévier, en tout temps, l’assiette de la servitude sur le domaine public.

Me Journot explique que la commune de Gland a acquis la parcelle n°933, qui permet l’accès au chemin public des rives contesté. Il relève que la Si Vers Le Lac SA cancelle l’accès à cette propriété par un portail et qu’un procès civil serait pendant pour supprimer le portail. Me Reymond fait remarquer que ce portail existe depuis des décennies.

Me Reymond soutient que le projet litigieux dépasse largement la création d’un cheminement piétonnier car il entraînera la réalisation de constructions lourdes et importantes, qui vont transformer les rives du lac. Il expose encore que le projet ne tient pas compte des autres éléments d’intérêt public, tels que le maintien et la promotion de la diversité des milieux naturels et espèces. Il relève que le secteur est compris dans une réserve de faune du canton de Vaud, et s’étonne dès lors qu’aucune étude sur l’impact du projet sur la faune n’ait été faite. Najla Naceur explique que le règlement relatif aux réserves de faune pose deux principes fondamentaux, à savoir que la chasse y est interdite et que les chiens doivent être tenus en laisse. Elle souligne que des mesures de protection et de gestion ont été effectuées aux embouchures de la Promenthouse et de la Dullive. Najla Naceur précise que si cet endroit a été sélectionné pour la réalisation d’un cheminement piétonnier, c’est parce qu’il n’a pas été considéré comme ayant un impact écologique important. Véronique Bovey Diagne souligne que ce secteur a été identifié comme étant compatible avec la réalisation d’un cheminement piétonnier, les différents services de l’Etat ayant étudié en détail si la réalisation de ce cheminement était envisageable du point de vue des impératifs de protection de la faune et de la nature.

Me Chaudet relève que le plan directeur cantonal des rives prévoit que lorsqu’il n’est pas judicieux de passer au bord du lac, il faut prendre un tracé alternatif. Il insiste sur le fait qu’aucune étude d’impact n’a été réalisée dans le secteur litigieux. Me Bétrix souligne que le plan directeur des rives doit assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac, c’est-à-dire dans la mesure où sa construction n’entre pas en conflit avec les objectifs de protection de la nature et là où il est techniquement réalisable. Il relève que les modifications qui seraient apportées au site seront de minime importance.

Me Reymond expose que sa cliente ne souhaite en aucun cas que le cheminement devienne un lieu de rencontres, ni un endroit où les baigneurs viendraient s’installer. Me Chaudet ajoute que chaque fois qu’un passage piétonnier est aménagé le long des rives, les gens ne comprennent pas qu’ils ne doivent faire que passer et qu’ils ne peuvent pas s’installer pour pique-niquer. Il relève que des motos et des vélos empruntent souvent ces passages piétonniers. Me Bétrix relève qu’il est vrai que tout cheminement piétonnier provoque des nuisances ; toutefois, dans le secteur litigieux, les piétons ne seront pas incités à s’installer et ils devront en outre se conformer à certaines règles. Me Journot précise que la commune n’a pas fait de propositions d’aménagements qui inciteraient le public à s’installer dans le secteur litigieux.

En ce qui concerne le PPA « La Falaise n° II », Me Reymond indique que sa cliente aimerait pouvoir aménager une piscine sur sa parcelle. Or, l’art. 72 du RPE communal ne permettrait pas la construction d’une piscine car celle-ci sortirait du périmètre d’implantation des constructions secondaires. Il apparaît à la lecture des plans que la notion de périmètre d’implantation des constructions secondaires et celle de l’espace de prolongement du logement ne sont pas claires et que leur portée mériterait d’être précisée.

L’audience est suspendue à 14h50 afin d’aller procéder à l’inspection locale, qui débute à 15h05 devant la parcelle 933, en présence des mêmes parties.

Il est constaté qu’un grand portail blanc se trouve devant la parcelle n°933. Me Reymond explique que la parcelle n°933, propriété de la commune, est un chemin privé dont l’assiette est accolée à la servitude grevant les parcelles n°935 et n°936. Le chemin d’accès menant à la parcelle n°934, propriété de SI Vers Le Lac SA, emprunte également l’assiette de cette servitude. Me Reymond précise que seule la moitié du chemin serait publique, sa cliente étant le fond dominant aussi bien sur la servitude de passage publique, que sur la servitude d’accès à sa propriété.

Le tribunal et les parties empruntent la parcelle n°933 qui permet de descendre, par des escaliers, au bord du lac. En bas des escaliers, il y a un ponton métallique. L’accès depuis ce ponton sur la parcelle 934 n’est en revanche pas possible, en raison de la présence d’un portail fermé à clé et d’une abondante végétation.

Le tribunal et les parties remontent les escaliers et se dirigent sur la parcelle n°934. Me Reymond indique que sa cliente aimerait aménager une piscine au sud de la parcelle. Me Journot relève que la piscine pourrait être aménagée dans l’espace de prolongement du logement. Me Reymond précise que le garage que sa cliente prévoit de créer se trouverait derrière la maison. Me Reymond déclare que sa cliente souhaiterait obtenir un indice d’utilisation du sol de 0.3. Il précise que sa cliente a acquis 1’000 m2 de terrain supplémentaire. Me Journot relève que le SDT ne sera probablement pas d’accord de densifier le secteur de 0.2 à 0.3, car il s’agit d’un secteur bien arborisé et paysagé relativement peu urbanisé. Les représentants communaux indiquent que le bilan des réserves de terrains à bâtir est déjà dépassé. Me Reymond demande pourquoi il ne serait pas possible de prolonger le cheminement piétonnier jusqu’au bout du quartier à l’Ouest et de faire remonter les passants par la zone agricole. Inès Faessler précise que la zone agricole peut difficilement être mise à contribution pour la construction d’un chemin public riverain et qu’il serait plus judicieux de faire remonter le public sur le chemin de la Falaise par la parcelle communale n°933. Me Journot précise que les propriétaires des parcelles sises à l’extrémité Ouest du périmètre de « La Falaise », qui sont en zone agricole, ne sont pas opposés à ce que le cheminement piétonnier emprunte leurs parcelles, ils exigent toutefois en contrepartie des droits à bâtir en zone agricole, ce qui n’est pas envisageable. Me Reymond relève que la servitude de passage public grevant la parcelle de sa cliente a été prévue afin de permettre le halage, et répondre aux besoins de la navigation et de la pêche ; elle ne serait ainsi pas destinée à constituer un passage public pour les loisirs. Selon Me Reymond, le passage public qui peut être reporté sur le domaine public ne permettrait que le passage des personnes autorisées à emprunter le marchepied, dans le cadre bien défini de la loi sur le marchepied et les plans riverains.

Le tribunal et les parties descendent depuis la parcelle n°934 jusqu’au port privé. En bas des escaliers, une clôture a été installée le long du domaine public ; pour accéder au port, il faut une clef. Najla Naceur relève qu’aucune étude d’impact n’était nécessaire car il ne s’agit pas d’un milieu naturel à protéger. Elle relève l’absence de rives naturelles tout le long du sentier riverain projeté. Il ne s’agit pas d’un milieu naturel sensible car la rive est construite ou aménagée par des murs ou des enrochements. Me Chaudet le conteste en estimant que l’on se trouve dans un milieu naturel de valeur et il se réfère à ce sujet au plan directeur des rives du Léman concernant le secteur compris ente la Promenthouse et la Dullive. Il précise que l’ouverture des rives pour un chemin public entraînerait systématiquement des fortes nuisances par la présence de certains groupes qui restent le long de la rive et perturbent aussi bien la faune que les propriétaires riverains. Il cite l’exemple de l’ouverture d’un sentier riverain à Saint-Prex.

Yannick Cuenot explique que le cheminement litigieux passerait sur la propriété n°936, en empruntant l’escalier du hangar à bateaux existant et se prolongerait jusqu’à la fin de la parcelle sur les enrochements existants, qui seraient abaissés. Véronique Bovey Diagne fait remarquer que le mur de soutènement existant sur la parcelle 936 est en mauvais état, raison pour laquelle de nouveaux enrochements s’avèrent nécessaires.

Christelle Haldimann confirme que l’excédent des réserves de droits à bâtir sur le territoire de la Commune de Gland est de l’ordre de 25%.(…) »

e) A la suite de l'audience, la Commune de Gland s'est déterminée le 15 décembre 2014, à la demande du tribunal, sur la compatibilité du projet de construction de la piscine de la recourante SI Vers le Lac SA avec la réglementation communale, en particulier sur la question de savoir si un tel aménagement pouvait être considéré comme conforme à l'espace de prolongation du logement régi par l'art. 18 du règlement du PPA "La Falaise II". La prise de position de la municipalité est formulée dans les termes suivants:

"(…) La Municipalité estime que le plan et le règlement du PPA Falaise II autorisent cet aménagement (piscine) dans l'espace de prolongement du logement.

Tout d'abord, la légende du plan figure par un rectangle blanc ce que le plan considère comme l'espace précité.

Ensuite, l'article 18 alinéa a relatif à la destination de cet espace de prolongement du logement consacre l'inconstructibilité de cet espace, sous réserve des seuls aménagements suivants qui sont autorisés:

- « les dépendances de peu d'importance, telles que définies à l'article 39 RATC (recte: RLATC);

- les aménagements paysagers, murets, pergola, etc. de moindre importance, reste réservé de l'article 16;

- les dévestitures;

- les cheminements piétonniers publics;

- les constructions d'utilité publique telles que stations de pompage, installation pour le traitement et le transport des eaux usées, etc. ».

L'alinéa 2 de l'article 18 prévoit expressément que :

- «la construction de piscines est autorisée aux conditions de l'art. 72 du Règlement communal sur le plan d'extension et de la police des constructions (RPE). La Municipalité peut autoriser la construction d'une piscine commune entre propriétaires. Dans ce cas, la piscine est autorisée sur la ou les limites de propriété. L'article 16 reste réservé».

Il ressort de l'article 18 que les aménagements qui sont autorisés dans l'espace de prolongement du logement dépassent, à tout le moins pour certains d'entre eux, le périmètre d'implantation des constructions principales. Il s'agit en particulier des déservitudes qui doivent forcément atteindre la limite de propriété, les cheminements piétonniers publics, en l'espèce figuré pour l'un d'entre eux en liseré jaune le long de la servitude existante dans l'espace de prolongation du logement et bien entendu également des aménagements paysagers, murets, pergolas, la piscine sur la ou les limites de propriété, etc.

En définitive, dès que le PPA Falaise II et son règlement seront entrés en vigueur, et si elle est saisie d'une demande d'implantation d'une piscine dans l'espace de prolongation du logement, soit en dehors du périmètre d'implantation des constructions principales, la Municipalité autorisera l'aménagement précité aux conditions de l'article 72 RPE par renvoi de l'article 18 alinéa 2 du RPPA.(…)"

La possibilité a en outre été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l'audience du 25 octobre 2014 et de déposer également une écriture finale. La Commission des rives du lac a déposé une écriture le 8 décembre 2014, l'APRIL ainsi que la société SI Vers le Lac SA ont déposé une écriture finale le 15 décembre 2014.

H. Sur la base du plan d'extension des zones approuvé le 13 janvier 1988, la société SI Vers le Lac SA a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation de différents travaux sur la parcelle n° 934, notamment la construction d'un garage ouvert, d'une piscine extérieure et la reconstruction d'un hangar à bateau. Cette demande a été rejetée par décisions municipales du 3 avril 2009 et, après que celle-ci eut été annulée, du 18 décembre 2012. Par arrêt du 27 octobre 2015 (AC.2013.0075), le tribunal a rejeté le recours exercé contre cette dernière décision par SI Vers le Lac SA.

Considérant en droit

1. a) Le tribunal examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (voir notamment les arrêts GE.2014.0085 du 23 juillet 2014 consid.1 et AC.2011.0078 du 31 janvier 2013 consid. 1). La Commune de Gland et le Service du développement territorial s'en remettent à la justice en ce qui concerne la qualité pour recourir de l'APRIL.

b) La qualité pour recourir des associations à but idéal a donné lieu à une jurisprudence abondante, qui a évolué de la manière suivante :

aa) L'art. 37 al. 1 de l’ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), entrée en vigueur le 1er juillet 1991, précisait que le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci après : la Commission de recours). Le Conseil d'Etat s'était rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions (BGC automne 1989 p. 698). Le Grand Conseil, pour sa part, avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la Commission de recours, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée (RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le Tribunal administratif a cependant dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de l'environnement, admise par Commission de recours, en raison du fait qu'il s'agissait d'un parti participant activement à la vie politique (arrêt AC.1995.0088 du 7 septembre 1995).

bb) Le Tribunal administratif a ensuite précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt protégé par la loi au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public qu'elles défendaient était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création jurisprudentielle, mais par une disposition légale (arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC 1995/0268 du 1er mars 1996). A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne Commission de recours sur la qualité pour agir des associations à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence (arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).

c) L'art. 90 de la loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance nationale désignées par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres, LCPR, RS 704). En l’espèce, l’APRIL n’est pas une organisation d’importance nationale au sens des art. 12 LPN, 55 LPE et de l’art. 14 al. 1 let. b LCPR, de sorte que le droit de recourir ne peut leur être accordé en application de ces dispositions. En revanche, il se pose la question de savoir si l’association recourante peut se prévaloir du droit de recours prévu par l’art. 90 LPNMS. Mais cette question peut rester ouverte pour les raisons suivantes :

d) Le droit de recourir est en effet aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75, 369 consid. 1a p. 372; 123 I 221 consid. 2 p. 225; 122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; ainsi que les ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471).

C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes en reconnaissant que la majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une plage naturiste, avait un intérêt digne de protection à contester une décision interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (arrêt AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux associations bernoises, dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë, le droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait un lien suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201). Le Tribunal administratif a aussi reconnu la qualité pour recourir à l'association intercantonale des trois lacs (Aqua nostra) pour défendre les intérêts de ses 3000 membres, usagers habituels des rives sud du lac de Neuchâtel pour des activités de détente et de loisirs, contre les mesures de protection de ces rives (voir arrêt AC.2002.0146 du 15 septembre 2004). Le tribunal a également reconnu la qualité pour recourir à l'association d'opposition à la collectrice sud pour contester le projet d'alignement d'un axe de contournement à Yverdon-les-Bains. En effet, l'association avait pour but la défense des intérêts de ses membres et des habitants qu'elle représente et elle avait notamment pour objectif de préserver, voire améliorer la qualité de vie de ses membres, de défendre les intérêts de ses membres et des habitants du quartier d'une manière générale et en particulier face aux atteintes quotidiennes de la circulation. L'association avait aussi pour but d'augmenter la sécurité des usagers de la voie publique, du plus vulnérable, notamment la sécurité des enfants, des handicapés et des personnes âgées ainsi que des cyclistes. Elle avait encore pour but la sauvegarde du patrimoine naturel et construit ainsi que l'environnement au sens large, notamment la protection des eaux, de l'air et la tranquillité, ainsi que d'empêcher d'augmenter, et si possible de diminuer, les nuisances de bruit et de pollution. Le tribunal a constaté que l'association était composée de 21 membres dont la plus grande majorité étaient propriétaires de bien-fonds situés le long du tracé du projet de collectrice sud et qu'ils bénéficiaient, dans leur grande majorité, d'un intérêt digne de protection à contester la mesure de planification qui impliquait la construction d'une route les touchant directement, de sorte que la qualité pour recourir pouvait être reconnue à l'association (AC.2003.0132 du 31 octobre 2005 consid. 1c; ATF 131 I 198 consid. 2.1 p. 200; 130 II 514 consid. 2.3.3 p. 519).

e) En l'espèce, l'art. 2 des statuts de l'APRIL prévoit que l'association a pour but de défendre les intérêts des propriétaires riverains des lacs vaudois et cela notamment dans le cadre de l'élaboration des plans directeurs et des plans d'affectation des rives des lacs. Cette disposition précise aussi que l'association favorise notamment l'aménagement et l'embellissement des rives des lacs, la sauvegarde des sites riverains et la lutte contre la pollution des eaux. Enfin, l'art. 3 des statuts prévoit que l'association est autorisée à agir auprès de tiers, devant toute autorité, même judiciaire, par l'intermédiaire de son comité ou de tout autre représentant désigné par l'assemblée générale. En l'espèce, les PPA "La Falaise I, II et III" touchent de nombreux propriétaires riverains. La réalisation d'un cheminement piétonnier, tel qu'il est prévu par la planification contestée, est de nature à toucher directement les membres de l'association dans leurs intérêts de fait et de droit. D'une part, la création du cheminement implique la constitution de servitudes de passage public, le cas échéant des mesures d'expropriation qui restreignent la jouissance du bien-fonds jusqu'au lac et qui entraîne une perte d'intimité, le cas échéant des nuisances liées à l'utilisation du sentier public pendant les jours fériés notamment, le cas échéant les soirées. D’autre part, les propriétaires membres de l'association touchés par le plan ont le droit de recourir contre cette planification, de sorte que l'on se trouve dans la situation visée par la jurisprudence du Tribunal fédéral où l'association intervient valablement pour défendre l'intérêt de ses membres dans une mesure d'aménagement du territoire concrétisée par un plan partiel d'affectation. Il est vrai que le tronçon concerné par les trois PPA est relativement réduit par rapport à l'ensemble de la rive vaudoise du lac Léman, mais cette planification s’incère dans un programme d'ensemble prévu par le Plan directeur des rives vaudoises du lac Léman (ci-après: le plan directeur des rives), qui a notamment pour but d'assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l'ensemble des rives vaudoises du lac (mesure E1 du plan directeur des rives). Or, cette mesure touche la plus grande majorité des membres de l'association et la qualité pour recourir de l'APRIL peut être admise sur cette base pour contester les décisions d’adoption et d’approbation de la planification litigieuse.

f) La société SI Vers le Lac SA est elle même propriétaire d'un fonds riverain (parcelle no 934) dans le périmètre PPA « La Falaise II ». Elle est donc directement touchée par la planification contestée et la qualité pour recourir doit lui être reconnue au sens de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

2. a) La procédure de recours en matière de plan d’affectation a connu de nombreux développements dont il convient de retracer l’évolution. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des cantons l'organisation d'une voie de recours au moins contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.

Or, la procédure prévue par l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun moyen de droit permettant de contester la décision communale adoptant un plan d'affectation. Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant l'opposition. L'instruction de la "requête" était confiée au département, le Conseil d'Etat statuant par une décision d'ensemble portant sur l'approbation du plan, les oppositions et les éventuelles requêtes. Ces mesures provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans d'extension, dont la procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après: aLATC), l'envoi du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat tendant au réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable qui si l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1 aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps que sur l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF 1986 p. 213 ss).

b) Pour adapter la procédure de légalisation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994 en utilisant la faculté que lui réservait l’art. 36 al. 2 LAT au titre des mesures introductives cantonales. La compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département qui statuait avec le libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours auprès de l’ancien Tribunal administratif qui exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée; le Conseil d'Etat statuait sur l'approbation du plan à l'issue de la procédure de recours (RDAF 1995 p. 78). Le Grand Conseil a entériné, par la suite, cette nouvelle procédure applicable à tous les plans d'affectation en adoptant le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, généralisant ainsi la double voie de recours auprès du département en première instance, puis du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif du Tribunal cantonal, ci-après : CDAP) en deuxième et dernière instance cantonale (voir l’art. 60a aLATC).

c) La procédure actuelle de recours en matière de plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de limiter le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire (ci-après: SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département à un contrôle en légalité également lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61 al. 1 LATC). La modification a eu pour effet de supprimer l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de contester directement auprès de la CDAP la décision d'adoption d'un plan d'affectation communal. Elle introduit une nouvelle procédure de notification des décisions du conseil communal sur les oppositions; alors que l'ancien art. 60 al. 1 aLATC prévoyait que la municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le département qui notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition avec l'indication des voies et délais de recours auprès de la CDAP. L'art. 61 LATC introduit en outre une nouvelle procédure d'approbation préalable du plan d'affectation communal qui n’existait pas auparavant. La décision d'approbation préalable est notifiée aux opposants et à la commune en même temps que la décision du conseil communal sur les oppositions (al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable est aussi susceptible d'un recours auprès de la CDAP. Selon le nouvel art. 61a LATC, le département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et prononce son entrée en vigueur; si des recours sont déposés, il peut mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par les recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette partie (al. 2). Il approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts de la CDAP sur les éventuels recours des opposants (al. 3); la CDAP statue avec le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).

d) L'approbation du plan d'affectation par une autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire (al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation (voir l’arrêt AC.2006.0202 du 31 janvier 2008). L'art. 26 al. 2 LAT précise encore que l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral, mais cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant figurer dans le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification a bien respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à l'art. 2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires touchés par le plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par la planification et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple, la jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut être attaquée par la voie du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (ATF 118 Ia 165 consid. 2a p. 168).

e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le département se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle générale, en même temps que sur les recours des opposants contre la décision communale. Une telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer un examen global de la planification et de prendre en considération l'ensemble des intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale d'intérêts requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117 Ia 302 consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b p. 374) que par l'art. 3 OAT. Les art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre les décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC); de même, une nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour mettre en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et pour autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan (art. 61a al. 2 LATC); enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours formés contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la décision d'approbation définitive (art. 61a al. 3 LATC). La procédure d'approbation préalable apparaît ainsi comme une procédure incidente préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui fixe les intentions du département sur l'approbation définitive dans l'attente des différentes conditions et incertitudes auxquelles la procédure d'approbation est soumise; il s'agit de savoir si des recours ont été déposés par les opposants contre la décision communale levant leur opposition, quelles sont les parties du plan concernées par les éventuels recours, si l'effet suspensif est limité aux parties du plan concernées par les recours ou s'il concerne tout le plan et finalement l'issue de ces recours.

Il est aussi possible que le département envisage de ne pas approuver un plan d'affectation ou une partie du plan sans que le plan ou le secteur concerné fasse l'objet d'une opposition ou d'un recours, ou encore, qu'il envisage de refuser l'approbation pour des motifs autres que ceux faisant l'objet du recours ou de l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit dans une telle situation que la décision d'approbation préalable est susceptible d'un recours auprès de la CDAP; mais le département ne peut statuer directement dans le cadre de la procédure d’approbation préalable. Il doit en effet encore inviter les parties concernées à se prononcer sur un éventuel refus d'approbation, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être entendu (art. 29 Cst.). Dans ce cas, un éventuel refus d’approbation n’intervient pas dans la procédure d’approbation préalable, mais apparaît plutôt comme un refus à caractère définitif et fait partie de la procédure d’approbation définitive.

La formulation de l’art. 61 al. 2 LATC prête ainsi à confusion car le refus d’approbation du plan ne peut pas être prononcé dans le cadre de la procédure d’approbation préalable; il s’agit en effet d’une procédure incidente, qui apparaît plutôt comme une vérification formelle de la procédure d’adoption du plan devant le conseil de la commune et permet la notification des décisions communales sur les oppositions aux opposants. La procédure d’approbation préalable n’est en réalité qu’une phase de procédure préparatoire pour organiser la procédure ultérieure d’approbation définitive (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 2a, AC.2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1 et AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 1).

3. Le pouvoir d'examen du tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 de la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au tribunal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2). Le contrôle en opportunité du plan comprend de toute manière le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 OAT.

I RECOURS DE L’APRIL

4. a) Dans un premier moyen, l’association recourante relève que grâce aux efforts déployés par les propriétaires riverains, le site de « La Falaise » présente une beauté incontestable, de sorte qu’il s’agirait d’un site digne de protection. L’APRIL relève que la préservation de la nature est mise en évidence pas les aménagements existants et que les quelques constructions érigées par l’homme sont anciennes et permettent de lutter efficacement contre l’érosion tout en s’intégrant discrètement et harmonieusement dans le paysage. L’association recourante relève que la végétation est luxuriante et s’étend jusqu’à la rive, voir par endroits jusqu’à l’eau, notamment du côté ouest du cheminement projeté. Cette végétation est composée de grands arbres, de buissons, de haies et de plantes diversifiées, de sorte que cette portion de rive, essentiellement verte, frapperait par son aspect naturel. Les maisons d’habitation seraient pratiquement masquées par de grands arbres, dont certains ont poussé à proximité de l’eau. Il existerait ainsi une véritable communion entre la végétation et le lac qui ne serait pas sans rappeler le caractère très sauvage des côtes françaises du lac Léman. Le domaine lacustre se marierait ainsi en pleine harmonie avec l’environnement arborisé. L’association recourante relève aussi que depuis le lac, la rive concernée par le projet comporterait très peu de grève, de sorte qu’un cheminement à cet endroit constituerait un aménagement « contre-nature », en rupture totale avec l’équilibre de la configuration des lieux. L’association recourante insiste sur le fait que toute la rive de la Commune de Gland se caractérise par son état naturel et qu’il s’agirait sans doute de l’une des portions de rive les mieux conservées avec quelques rares autres sites de qualité équivalente, tels que le domaine de Chanivaz ou l’embouchure du vieux Rhône.

b) L’association recourante craint aussi que la réalisation du projet de sentiers riverains entraîne la construction de nombreux ouvrages lourds pour garantir la sécurité des usagers ; elle relève en particulier l’aménagement d’un escalier sur la parcelle n°934, la réalisation d’un talus pour maintenir le cheminement en contrebas du terrain naturel, la démolition d’un mur en « zigzags » et la reconstruction d’un mur rectiligne, l’extension de la grève sur la parcelle n°937, l’abaissement d’un mur en béton séparant les grèves des parcelles nos 939 et 937 ainsi que la pose de blocs d’enrochements et de marches en pierre. L’association relève aussi que la réalisation du sentier riverain entraînerait l’expropriation de vastes surfaces du domaine privé, en particulier 54 m2 sur la parcelle n° 936 (rive du PPA « La Falaise II »), 63 m2 sur la parcelle n°941 (rive du PPA « La Falaise III ») ainsi qu’un empiétement de 38 m2 sur la parcelle n°937 (rive du PPA « La Falaise III »). L’APRIL relève en particulier l’importance des aménagements prévus sur les parcelles nos 936 et 937, tels que la reconstruction d’un mur, l’extension de la grève ou le prolongement des enrochements.

c) L’association recourante relève aussi l’absence de limites physiques entre les parcelles concernées et la bordure du lac. Or, la réalisation du sentier riverain imposerait l’aménagement d’une multitude d’écrans végétaux ou de clôtures pour maintenir le caractère privatif des biens-fonds riverains. Il en résulterait une coupure massive de la vue depuis le lac. Elle relève aussi la perspective de vastes enrochements sur la parcelle n° 936, qui supprimeraient toute apparence naturelle de la rive. Elle critique aussi le projet d’escaliers massifs à créer pour assurer la liaison au « Parc de la plage », soit un ouvrage qui nuirait au caractère préservé des lieux. La mise en place de tout-venant sur la majeure partie du cheminement contrasterait avec le caractère verdoyant de la rive naturelle. Selon l’association recourante, la réalisation du sentier riverain entraînerait un enlaidissement certain du site. Elle relève que le reboisement annoncé ne remédierait pas aux effets négatifs de cet aménagement sur l’environnement; elle estime que la réalisation du projet nécessiterait des ouvrages bien plus conséquents que les écrans végétaux annoncés pour garantir correctement la sécurité et l’intimité des propriétaires des parcelles riveraines concernées, tels que des palissades et des murs qui entraveraient l’accès au lac de la faune locale.

L’association recourante relève aussi que l’expérience des communes dotées d’un passage riverain démonterait que si certains promeneurs sont respectueux de l’environnement, d’autres, malheureusement majoritaires, jetteraient leurs détritus sans se soucier des dégâts et des effets nocifs qu’ils causeraient. Il s’agissait d’un constat tiré de l’affluence du public dans le site de la "Grande Cariçaie". Une hausse de fréquentation du site entraînerait inévitablement une augmentation des atteintes au site. La planification litigieuse, qui donnerait la priorité à l’intérêt public d’un cheminement riverain sur l’intérêt écologique à la protection du site, serait illégale. L’association recourante reproche aux auteurs du projet de n’avoir fait aucune étude de l’impact du passage du public sur les lieux et la qualité du site. Les décisions entreprises procéderaient ainsi d’une constatation inexacte et incomplète des faits pertinents et seraient aussi inopportunes, même si elles n’étaient pas reconnues illégales.

d) L’association recourante invoque une violation des art. 1 et 4 LPNMS en reprenant les griefs concernant le caractère naturel de la rive et l’altération qui pourrait résulter de la réalisation d’un cheminement riverain. Elle se réfère aux objectifs du Plan directeur des rives en relevant que ce plan classe le territoire concerné en « étendues semi naturelles et agricoles », secteur qui regroupe les espaces naturels faisant l’objet d’une utilisation et d’une affectation particulière, telle que les prairies, les terres cultivées, les parcs et les jardins des maisons de maître ainsi que les parcs publics. Or, le territoire riverain de la Commune de Gland serait subdivisé en zones d’ensembles naturels, de domaines, de résidences clairsemées et de parcs. L’association recourante estime que le plan directeur des rives donnerait pleine discrétion aux communes pour aménager la partie riveraine de leur territoire en tenant compte des spécificités locales. Ainsi, le plan directeur des rives ne permettrait pas de raisonner quantitativement, par exemple, par un pourcentage ou un quota d’accessibilité au lac, mais appellerait plutôt une approche qualitative, pragmatique et adaptée aux caractéristiques de chaque lieu. Selon l’association recourante, le cahier n° 2 du plan directeur des rives n’imposerait pas la création d’un cheminement piétonnier mais préconiserait plutôt un cheminement alterné, passant au besoin par l’arrière des propriétés riveraines pour le segment « La Bergerie - La Falaise ». Selon l’association recourante, aucun texte de loi ne consacrerait le principe d’un cheminement riverain continu, ni même la règle d’un passage le long du lac pour le public. L’association recourante se réfère à un sondage de 1994, portant sur 617 personnes âgées de 15 à 74 ans, qui démontrerait que les habitants vaudois du bassin lémanique se satisfont largement d’un cheminement alternatif et qu’une majorité d’usagers se promèneraient plutôt loin du lac, soit sur des chemins forestiers (26 %) ou de campagne (33 %) plutôt qu’au bord du lac (38 %). Le même sondage révélerait que 56% des personnes interrogées seraient favorables à un cheminement alterné contre 40% en faveur d’un chemin continu. L’association recourante mentionne aussi le fait que le projet impliquerait des enrochements en surplomb, créant ainsi un aménagement dangereux et inadapté pour les familles et les enfants en bas âge.

L’APRIL estime qu’il ne serait pas pertinent de se référer aux possibilités de construire prévues par les PPA « La Falaise I », « La Falaise II » et « La Falaise III » car les constructions ne seraient jamais édifiées sur la rive à même l’eau, mais en amont du projet de sentier riverain et toujours en faible densité. Ainsi, l’impact des constructions sur le milieu naturel au point de jonction entre la végétation et le lac demeurerait très limité. A l’inverse, le cheminement riverain serait susceptible d’entraîner un préjudicie visuel et écologique maximal sur la rive elle-même. Enfin, l’association recourante soutient que les décisions entreprises seraient inopportunes, car la volonté de faciliter l’accès au lac pourrait être concrétisée dans des sites qui s’y prêteraient mieux par leur configuration que le secteur de « La Falaise ».

5. a) Selon l’art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) l’un des principes fondamentaux régissant l’aménagement du territoire consiste à tenir libre les bords des lacs et cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et les passages le long de celles-ci. L’exigence qui impose de faciliter l’accès aux rives et les passages le long de celles-ci rend parfois certaines constructions nécessaires le long de la rive comme les chemins ou les aires de repos. L’accès et le passage doivent toutefois uniquement être « facilités », mais non entièrement garantis. La LAT tient ainsi compte du fait que les rives ne constituent pas uniquement un lieu de détente sociale; elles sont aussi un espace vital pour les plantes et les animaux, dont la protection interdit en règle générale l’accès aux rives. A cet égard, la conservation des sites naturels et les territoires servant au délassement font aussi partie des buts et principes régissant l’aménagement du territoire (art. 3 al. 2 let. d LAT). Les sites naturels au sens de cette disposition sont les régions qui ont été encore relativement peu touchées par les atteintes de l’homme. Les sites naturels sont devenus rares en Suisse, de sorte que l’art. 3 al. 2 let. d LAT exige à cet égard qu’ils demeurent le plus possible en l’état et dans leur configuration originale. Les sites naturels constituent aussi des lieux de délassement ainsi que le laisse entendre le texte de l’art. 3 al. 2 let. d LAT. Cependant, ce principe ancré dans la LAT n’admet que les affectations de détente ne portant pas atteinte à l’état naturel du site, c’est-à-dire des formes de délassement qui permettent à l’homme de se détendre et de reprendre des forces physiques et psychiques en étant seul en contact avec la nature (Tschannen, Commentaire LAT, art. 3 N. 51 et 52, p. 27).

b) Le plan directeur des rives, adopté par le Grand Conseil en 2000, tient compte de ces différents éléments. Il décrit, à l’échelle régionale, quatre composantes majeures du paysage. Il y a tout d’abord les paysages formés par « les grands ensembles naturels » constitués par les forêts, les berges boisées, les cours d’eau et les roselières, comme celle des Grangettes. L’embouchure de l’Aubonne constitue par exemple un grand ensemble naturel. Le plan directeur des rives distingue ensuite « les étendues semi-naturelles et agricoles », catégorie qui regroupe les espaces naturels qui font l’objet d’une utilisation et d’une affectation particulière, comme les prairies, les terres cultivées, les parcs et jardins des maisons de maître, ainsi que les parcs publics. La propriété "La Tourangelle" à Gland est citée comme exemple. Il définit encore les paysages formés par « les localités et la périurbanisation » qui regroupent les noyaux villageois ainsi que le tissu bâti de moyenne et faible densité qui s’égrènent le long de la rive en périphérie des grandes agglomérations. Enfin « les grandes agglomérations » sont caractérisées par une forte densité du bâti et un réseau serré de voies de communication où la nature ne joue plus qu’un rôle secondaire. Dans la carte des composantes du paysage du plan directeur des rives, le secteur de « La Falaise » à Gland est inclu dans la composante paysagère désignée comme: « localité et périurbanisation ».

c) Le plan directeur des rives comporte aussi une typologie fine de la rive avec une définition encore plus détaillée des différents types de paysage. Il distingue notamment dans ces différents types de paysage les ensembles naturels désignés comme des portions de territoire visibles depuis le lac où la nature domine. Il s’agit de forêts qui bordent les cours d’eau et qui colonisent les berges du lac. Un autre type de paysage est constitué par « les grands domaines », où sont regroupées les grandes propriétés recensées ou les maisons de maître, qui forment « une appropriation toute particulière de l’espace riverain ». Constituent aussi un type de paysage répertorié par le plan directeur des rives, les secteurs de « résidences clairsemées » ; il s’agit de paysages de maisons, cossues ou non, disséminées dans des secteurs de rive où la végétation prédomine. On est en présence la plupart du temps d’implantations déjà anciennes, sur des parcelles de dimensions suffisamment généreuses pour permettre à la végétation de s’imposer. Sur la carte 3 du plan directeur des rives, relative à la délimitation de ces différents types de paysage, le secteur de « La Falaise » est répertorié en résidences clairsemées, alors que les grandes propriétés plus à l’ouest (villa Napoléon, La Bergerie et le Cottage) font partie des grands domaines. L’embouchure de la Dullive sur le lac, tout comme l’embouchure de la Promenthouse, font partie des ensembles naturels à sauvegarder, ainsi que la forêt riveraine située à l’est de la route du «Domaine Impérial", entre la villa Napoléon et La Bergerie.

d) Le plan directeur des rives fixe différentes mesures propres à chacun des domaines d’interventions, telles que l’aménagement du territoire, la protection des sites, des monuments et des grandes propriétés, la protection et la gestion des espaces naturels, ainsi que la réalisation d’un cheminement riverain. Dans le domaine de l’aménagement du territoire, les mesures consistent à maintenir, sur tout le pourtour du lac, une faible densité de constructions (A1) ; différentes mesures de conservation sont aussi prévues pour la protection et la gestion des espaces naturels (mesures N1 à N6). Un chapitre est consacré au cheminement riverain : il s’agit de rendre les rives plus accueillantes et d’améliorer les possibilités d’accès pour la population locale et les touristes. Mais cet objectif, tendant à l’établissement d’un cheminement continu, n’impose pas nécessairement un tracé situé directement le long de la rive. Différentes contraintes limitent en effet les possibilités d’aménager un tel cheminement:

"(…)- la nécessité de conserver durablement les milieux naturels

- les difficultés techniques de réalisation

- la présence des propriétés privées situées sur la rive même. (…)"

L’attrait du cheminement représente un autre critère déterminant pour le choix du tracé, car il est parfois plus agréable de cheminer en retrait de la rive en permettant de jouir du paysage de manière plus importante que si l’on est directement sur la rive. Ainsi, les mesures générales adoptées consistent à assurer, dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac (E1), et de créer un chemin directement en rive du lac, dans la mesure où sa construction n’entre pas en conflit avec des objectifs de protection de la nature et où il est techniquement réalisable (E2); enfin, le cheminement doit assurer de manière prioritaire la liaison piétonne entre les équipements de détente et de loisir existants ou à créer et les sites urbanisés (E3).

e) En l’espèce, les trois PPA « La Falaise I à III» prévoient le tracé d’une promenade publique le long de la rive depuis l’extrémité nord du périmètre, sur la parcelle n°941, jusqu’à son extrémité sud, sur la parcelle n°927. Le tracé de la promenade publique est régi par l’art. 20 du PPA « La Falaise I », et par les art. 21 des PPA « La Falaise II et III». Cette disposition, identique pour les trois PPA, est formulée de la manière suivante :

"Art. 21 Promenade publique

L’unique objectif de ce cheminement piétonnier est de permettre au public de parcourir librement les rives du lac sur toute la longueur du parcours, aucun obstacle ne pouvant empêcher ce passage ne peut être érigé ou maintenu. Les propriétaires permettront la réalisation technique de cet aménagement.

Dans toute la mesure du possible, le revêtement du cheminement riverain ne sera pas en dur mais plutôt gravelé en terrain naturel. La mise en place de toute palissade devra impérativement s’accompagner de la plantation d’une haie d’arbustes indigènes, afin de la masquer. Les aménagements à créer se feront également avec des essences indigènes."

Il convient donc de déterminer si le principe de la création d’un tel cheminement riverain, et son tracé prévu le long de la rive, est conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire, ainsi qu’aux impératifs de protection de la nature tels qu’ils sont précisés par le plan directeur des rives.

aa) En l’espèce, la configuration de la rive présente une caractéristique particulière. Le terrain monte depuis la rive par une forte pente arborisée jusqu’à un plateau supérieur où la majorité des bâtiments d’habitation ont été construits. Cette falaise arborisée est probablement à l’origine du nom du lieu-dit et du chemin de « La Falaise », qu’il borde à l’ouest. En outre, l’aspect de la rive présente des qualités esthétiques évidentes par le caractère prédominant de l’arborisation et en raison du nombre relativement limité de constructions donnant sur la rive. Ce paysage de qualité ne fait toutefois pas l’objet d’une mesure de protection spécifique relevant de la LPNMS. Le secteur ne fait pas non plus l’objet d’un inventaire fédéral. Il est en revanche englobé dans la réserve de la "Pointe-de-Promenthoux", qui est délimitée à l’ouest par la route Genève-Lausanne, au nord par la Dullive jusqu’à la rive du lac et à l’est par une limite située à un kilomètre des rives jusqu’à l’embouchure de l’Asse (réserve P-1-20).

bb) Le règlement sur les réserves de chasse et de protection de la faune du 29 juin 2005 (également sur les réserves de faune; RRCH; RSV 922.03.3) précise que des réserves de chasse et de protection de la faune sont instituées dans des secteurs présentant des milieux naturels caractéristiques et un intérêt particulier pour la faune. La chasse et la capture d’espèces animales sauvages sont en principe interdites (art. 1 RRCH). L’annexe 2 du règlement sur les réserves de faune mentionne, sous n° 117, la Pointe-de-Promenthoux comme une réserve d’importance nationale. Une telle mesure de protection, concernant la faune essentiellement, ne fait pas obstacle à la création d’un cheminement riverain puisqu’elle implique uniquement des restrictions liées à la pratique de la chasse. On relèvera à cet égard que des secteurs entiers de l’agglomération lausannoise sont compris dans des réserves de faune (réserve P-7-445, voir aussi la réserve P-5-275 ainsi que la réserve P-3-130). Au demeurant, la fiche 8 du deuxième cahier du plan directeur des rives, concernant la Commune de Gland, ne comporte pas de mesures particulières de protection de la nature et du paysage au lieu-dit « La Falaise », mais prévoit comme objectif principal de "réaliser de manière prioritaire le chemin piéton entre La Falaise et l’embouchure de la Dellive". En outre, la même fiche 8 ne définit aucune mesure spécifique de protection de la nature concernant le secteur de « La Falaise ». Le plan n° 5 du deuxième cahier du plan directeur des rives signale par un trait tillé rouge le cheminement prévu par les trois PPA "La Falaise I, II et III". Le deuxième cahier du plan directeur des rives ne comporte aucune mesure relative à la protection des milieux naturels sur le périmètre des trois PPA.

cc) En définitive, le tribunal constate qu’aucun impératif de protection de la nature ou de la faune ou de protection du paysage ne s’oppose à la création d’un sentier le long de la rive du périmètre des trois PPA "La Falaise I à III". La mesure résulte d’une pesée consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération et permet de relier le cheminement riverain à la plage publique au chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933 et elle est conforme à l’ensemble des dispositions du plan directeur des rives. Enfin, les questions des modalités constructives de la réalisation du chemin riverain sont à examiner dans le dossier concernant la procédure du plan routier qui fixe les détails de construction et d’aménagement de ce cheminement.

II RECOURS SI VERS LE LAC SA

6. a) Dans son recours dirigé contre les PPA "La Falaise I et III", la société recourante dénonce une violation du principe de coordination et d’unité. Elle soutient qu’aucune argumentation de fond ne justifierait de mener trois procédures différentes pour chacun des PPA aboutissant à trois décisions distinctes. Cette pratique serait contraire aux exigences du droit fédéral prévoyant que la planification a pour but d’organiser le territoire de manière cohérente et dont l’objectif est de garantir un développement harmonieux de l’ensemble du pays. La manière de procéder de la commune ne permettrait pas de traiter les propriétaires de manière égalitaire et cohérente en évitant le morcellement du territoire, dès lors que le risque que l’un des PPA soit soustrait à la réglementation projetée suite à l’admission d’un recours ne saurait être exclu. La société recourante conteste l’argument de l’autorité cantonale acceptant la division du secteur en trois plans distincts en raison des oppositions des propriétaires concernant la réalisation du chemin riverain. Une telle justification serait, à son avis, d’autant plus arbitraire qu’elle tenterait en réalité à contraindre les tiers d’accepter un passage public. Elle critique également le délai de six ans entre l’adoption des PPA "La Falaise I et III" le 27 septembre 2007 et l’approbation intervenue en 2013, qui ne serait pas admissible à ses yeux. Aussi, la procédure utilisée pour contraindre les propriétaires à accepter des servitudes de passage public constituerait une entorse au principe de l’activité de l’Etat, telle que définie par la Constitution fédérale. La prolongation de la procédure, qui a un impact sur le développement de tout le secteur, serait ainsi arbitraire et contraire aux règles de la bonne foi.

La société recourante invoque le cas de la famille Graf, propriétaire de la parcelle n°934, qui attend depuis plus de 20 ans de pouvoir rénover et agrandir son immeuble pour offrir à ses occupants plus d’espace et de confort. Elle relève que c’est la vie quotidienne des occupants qui est restreinte et limitée par la procédure choisie. La durée des procédures utilisées pour exercer une contrainte sur les propriétaires serait une entorse au droit constitutionnel, sans que des justifications soient établies. De l’avis de la société recourante, le mode de procédure choisi contreviendrait aux garanties générales de procédure, notamment celles tendant à ce que l’administré ait droit à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La société recourante estime que le fractionnement du secteur par les trois PPA "La Falaise I, II et III" serait totalement injustifié et ne reposerait sur aucune cause légitime et objective, mais tendrait à obtenir des avantages et des droits par un moyen détourné et illicite. La société recourante reproche encore à l’autorité de planification d’avoir mené parallèlement la procédure d’adoption du cheminement piétonnier, ce qui l’obligeait également à contester le projet en engageant une nouvelle procédure. La multiplication des procédures serait ainsi contraire au principe de l’aménagement du territoire tendant à la coordination et à l’unité d’une part, mais aussi aux garanties de procédure, d’autre part, en obligeant un administré à se battre "tout azimut" avec des frais disproportionnés pour contrecarrer les exigences de l’Etat.

b) Le secteur des trois PPA "La Falaise I, II et III" était classé dans une zone occupée par un plan de quartier régi par les art. 42 et 43 RPE. Le tribunal s’est déjà prononcé sur le statut de la zone dans l’arrêt AC.2009.0085 du 30 avril 2012. Il a considéré que la zone à occuper par le plan de quartier déployait les mêmes effets juridiques qu'une zone intermédiaire et devait être considérée comme faisant partie des territoires situés hors des zones à bâtir (voir arrêt AC.2009.0085 du 30 avril 2012 consid. 1b). Le tribunal a considéré que le secteur compris entre le chemin de « La Falaise » et la rive du lac comportait de vastes espaces de verdures avec une densité d'occupation du sol très faible et que le site présentait des qualités paysagères de grande valeur ; la définition du potentiel constructible nécessitait une étude d'urbanisme soignée pour assurer un développement harmonieux de la construction lors de son transfert en zone à bâtir (arrêt précité consid. 1b). Le secteur a été analysé comme faisant partie d’une seule identité territoriale avec ses caractéristiques propres de territoire faiblement urbanisé, longé à l’ouest par le chemin de « La Falaise » et à l’est par la rive du lac. La division de la planification de ce secteur, qui rend trois PPA distincts, n’apparaît pas d’emblée évidente du point de vue de l’aménagement du territoire. Elle a probablement été décidée dans le but d’éviter que les procédures d’opposition et de recours contre l’un des trois PPA n’entravent l’aboutissement et l’entrée en vigueur des autres PPA. En dehors de cet aspect, la société recourante relève avec raison qu’il n’y a pas de circonstances objectives justifiant de traiter de manière séparée les trois secteurs des trois PPA distincts, ce d’autant plus que le projet prévoit un seul cheminement de rive sur l’ensemble des trois secteurs, qui doit être traité comme un tout. De plus, les objectifs d’aménagements recherchés pour l’urbanisation du secteur et les mesures de planification arrêtées sont pour l’essentiel identiques aux trois PPA.

La société recourante relève avec raison qu’aucune disposition de la LATC, ni de la LAT et de son ordonnance, ne prévoient expressément la possibilité de scinder un secteur d’aménagement cohérent en trois plans distincts. Toutefois, aucune règle de la LATC et de la LAT n’interdit un tel procédé. Il est vrai qu’il existe le risque qu’à la suite d’un recours à l’instance cantonale ou fédérale, l’un des trois plans ne soit pas approuvé alors que les deux autres pourraient déjà être en vigueur, mais ce risque existe aussi dans l’hypothèse d’un seul plan d’affectation englobant tout le périmètre, puisque l’effet suspensif pourrait être accordé à un secteur litigieux alors que les autres parties du plan pourraient entrer en vigueur (art. 61a al. 2 LATC). Par ailleurs, le tribunal constate qu’il existe une cohérence entre les trois PPA, qui ont été élaborés par le même urbaniste (Ortis à Genève), et qui comprennent les mêmes objectifs définis en préambule de chacun des PPA. Les règlements de chacun des PPA sont pratiquement identiques. Le règlement du PPA "La Falaise II" (ci-après: « RPPA Falaise II ») prévoit à l’art. 13 une disposition sur les travaux touchant les sous-sols qui ne se retrouve pas dans les règlements des PPA « La Falaise I et III » (ci-après : « RPPA Falaise I et III »); cette différence tient au fait que le périmètre du PPA "La Falaise II" est compris à l’intérieur de la région archéologique 304 de la Commune de Gland.

Une autre différence réside dans le fait que le règlement du PPA « La Falaise III » (ci-après : RPPA Falaise III ») comporte un chapitre spécifique (chapitre VI) concernant la zone d’utilité publique constituée par les parcelles nos 941 et 942, propriété de la Commune de Gland et sur lesquelles est construit l’Hôtel de la Plage. Au demeurant, les principes applicables aux constructions nouvelles, aux constructions existantes, aux dépendances et constructions secondaires, aux espaces de prolongement du logement et à l’arborisation ainsi qu’aux dévestitures, sont identiques pour les trois PPA. La coordination entre les trois planifications est assurée et la procédure choisie par la commune ne heurte pas les buts et principes majeurs régissant l’aménagement du territoire.

c) En ce qui concerne le grief relatifs aux garanties de procédure, il se pose la question de savoir si la législation fédérale ou cantonale sur l’aménagement du territoire permet de subordonner l’entrée en vigueur ou l’approbation d’un plan partiel d’affectation à la condition que la procédure spécifique de construction du cheminement riverain prévue par ce plan soit aboutie. Il n’est pas exclu que le principe de coordination, prévu par l’art. 26 al. 4 LAT, permette de subordonner l’approbation préalable de la planification prévoyant le cheminement riverain à l’approbation préalable du plan routier permettant la construction de ce cheminement au sens de l’art. 13 al. 3 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01), s’agissant également d’un plan d’affectation à cordonner (AC.2007.0168 du 31 octobre 2008 consid. 1b). Toutefois, le grief de déni de justice formel soulevé par la société recourante au terme de la procédure d’adoption et d’approbation préalable des trois PPA litigieux n’est plus d’actualité et apparaît tardif, car les trois PPA sont maintenant approuvés par l’autorité cantonale.

7. a) La société recourante estime que l’autorité de planification aurait dû subordonner l’approbation du plan à la réalisation d’un remaniement parcellaire. Elle invoque à cet égard la situation particulière de certaines parcelles, comme la parcelle n°931 située dans le PPA "La Falaise I", ainsi que la situation des parcelles n°935 et n° 934, situées dans le PPA "La Falaise II". La société recourante critique spécialement les périmètres d’implantation des constructions nouvelles prévus sur les parcelles n°935 et n°931, relativement étroites, et dont la largeur serait, à son avis, insuffisante pour la construction de nouveaux bâtiments. Elle relève que les périmètres d’implantation des nouvelles constructions sur ces deux parcelles ont pour effet de serrer les immeubles les uns contre les autres, ce qui ne serait pas adapté au caractère exceptionnel des lieux; une telle disposition des constructions serait arbitraire et illogique.

b) Il est vrai que la parcelle n°935 présente une largeur relativement faible de 10 m à l’endroit le plus resserré et que le périmètre d’implantation des constructions nouvelles prévu sur ce terrain, d’une largeur de 7 m, impose des distances relativement faibles aux propriétés voisines, distance qui se réduit à 2 m au point le plus proche de la parcelle n°934, propriété de la société recourante. La parcelle n°931 présente une largeur de 15 m avec un périmètre d’implantation de 7 m de large, qui assure une distance aux limites de l’ordre de 4 m. Ces situations particulières n’imposent toutefois pas qu’il soit procédé à un remaniement parcellaire, dès lors que le plan peut être réalisé dans de telles conditions. La présence de constructions très proches des limites de propriété dans des parcelles étroites et longues fait partie des caractéristiques du secteur et se retrouvent d’ailleurs dans le périmètre du PPA « La Falaise III » avec les parcelles n°928 et n°927, où les constructions présentent une contiguïté. Cette forme d’urbanisation prévue pour les parcelles n°935 et n°931 n’est donc pas étrangère au secteur et n’impose pas un remaniement parcellaire. Au demeurant, le Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41) prévoit, aux art. 13 à 17 CRF, les dispositions nécessaires pour la protection des rapports de voisinages en définissant les distances minimales à respecter pour les vues droites notamment (voir l’art. 14 CRF).

8. a) La société recourante estime que les objectifs de densification ne seraient pas atteints. Elle estime qu’un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,3 au moins serait de nature à permettre une utilisation rationnelle minimale de l’espace dans un secteur qui doit offrir à sa population des surfaces et des volumes suffisants pour élever des familles entières. A son avis, rien ne s’opposerait à une telle densification raisonnable et soucieuse d’une utilisation rationnelle du sol. L’autorité communale précise que le CUS de 0,2 a été fixé afin de conserver au quartier son caractère fortement paysagé et peu urbanisé. Par soucis d’égalité de traitement, ce même indice a été appliqué pour toutes les parcelles à l’exception des parcelles nos 940 et 2217 déjà bâties. La commune relève également que l’indice de 0,2 confère à la parcelle n°934, d’une superficie de 2837 m2, des possibilités de construire permettant la réalisation d’une surface brute de plancher déterminante de 567,4 m2 et qu’il s’agissait ainsi d’une densification raisonnable allant à la fois dans le sens de la préservation du site, des rives et des intérêts des propriétaires concernés.

b) Il est vrai que la densification des nouvelles zones à bâtir constitue l’un des objectifs du plan directeur cantonal. La mesure A11 du plan directeur cantonal prévoit que la valeur de la densité des nouvelles zones à bâtir de faible densité ne peut pas être inférieure à un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0,4. La mesure précise encore que les propriétaires ne sont pas contraints par ce coefficient, mais pourront en profiter s’ils souhaitent augmenter leur surface de plancher. Il est enfin précisé que les règlements des plans d’affectation communaux doivent permettre l’application de cette disposition.

La norme constitutionnelle attribue à la Confédération une compétence en matière d’aménagement du territoire limitée aux principes, et précise que l’aménagement du territoire sert à une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst). L’art. 1er al. 1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l’ensemble du pays. L’art. 2 LAT définit les buts de l’aménagement du territoire. Cette disposition, modifiée le 1

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2015 AC.2013.0454

Riassunto

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