TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 mai 2011
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Antoine Thélin, assesseur et M. Jean W. Nicole, assesseur; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
Neville GIESLER, à Chesières, représenté par Me Pierre-André Marmier, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne.
Tiers intéressé
Sophie BOUCHARDY, à Cologny, représentée par Me Philippe Ciocca, avocat à Pully.
Objet
Permis de construire
Recours Neville GIESLER c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 22 juin 2010 (aménagement d'un rond-point au ch. des Marais, parcelles nos 3379, 3380, 3383 et 14391).
Vu les faits suivants
A. Neville Giesler, Sophie Bouchardy, Michel Leeb, ainsi que Frank et Reine Schnewlin sont respectivement propriétaires des parcelles nos 3'383, 14'391, 3'379 et 3'380 du cadastre d'Ollon, au lieu dit "En Barnoud".
Ces quatre parcelles sont colloquées en zone de chalets A par le plan partiel d'affectation du secteur Les Ecovets - Chesières - Villars – Arveyres (E.C.V.A.), approuvé par le Conseil d'Etat le 10 octobre 1996 dans sa dernière version. Elles sont desservies par le chemin des Marais, qui a été partiellement construit sur l'assiette d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules "de trois mètres de largeur et place d'évitement" constituée le 22 novembre 1962 et inscrite sous n° RF 207'232, les quatre parcelles étant chacune à la fois fonds dominant et fonds servant des trois autres. L'extrémité ouest de la servitude est constituée d'une surface circulaire (rond-point) d'environ 14 m de diamètre, empiétant légèrement sur l'angle nord-ouest de la parcelle no 1'4391, propriété de Sophie Bouchardy. Seule la moitié de ce rond-point située sur les parcelles de Neville Giesler (no 3'383) et de Frank et Reine Schnewlin (no 3'380) a été aménagée et goudronnée. L'autre moitié, principalement sur la parcelle de Michel Leeb (no 3'379), est en nature de pré-champ.
B. Le 21 mai 2009, Neville Giesler a requis de la Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité), de façon informelle, une autorisation de construire "pour terminer la construction de la place d'évitement au bout du Chemin des Marais". Il a produit une copie d'un plan de situation établi le 7 avril 2008 par un géomètre, une copie d'un plan de situation établi le 21 octobre 1968 sur lequel figure l'assiette de la servitude précitée, ainsi que la copie du dispositif d'un jugement rendu le 19 août 2008 par le Président du Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois dans la cause Giesler Neville c/ Leeb Michel en prévention et cessation de trouble, ordonnant à Michel Leeb de rétablir les modalités et l'assiette de la servitude n° RF 207'232 conformément aux données inscrites au registre foncier du district d'Aigle.
Dans sa réponse du 3 juin 2009, la municipalité a indiqué que la signature des propriétaires concernés était requise s'agissant de travaux de génie civil exécutés sur leurs parcelles; elle a ajouté qu'elle pourrait délivrer le permis de construire sans mise à l'enquête publique.
Par lettre du 11 juin 2010, Neville Giesler a rappelé à la municipalité l'inscription au registre foncier de la servitude précitée, ainsi que le dispositif du jugement qu'il avait produit le 21 mai 2009, ajoutant qu'il paraissait dès lors superfétatoire de solliciter le consentement des propriétaires avant de délivrer le permis de construire.
La municipalité a répondu le 17 juin 2009 que sa requête s'appliquait uniquement aux travaux de génie civil, lesquels devaient être agréés par tous les propriétaires, et non pas au fait, par ailleurs de droit privé, obligeant tous les partenaires à respecter le contenu d'une servitude dûment inscrite.
Le 8 juillet 2009, Neville Giesler s'est inquiété auprès de la municipalité de l'avancement de la procédure d'enquête. Dans sa réponse du 15 juillet 2009, celle-ci indiqué que "dans le but de [lui] permettre de dispenser le projet de l'engagement d'une procédure d'enquête, [elle invitait Neville Giesler] (…) à [lui] fournir l'assentiment écrit des 4 propriétaires en cause. (…) Cette démarche administrative reste totalement indépendante de celle relevant du droit privé jugée le 28 août 2008".
Le 21 septembre 2009, Neville Giesler et Frank Schnewlin ont communiqué à la municipalité leur accord au projet d'aménagement de la place d'évitement, précisant que Sophie Bouchardy et Michel Leeb avaient "promis de donner aussi leur accord dans les prochains jours".
Par lettre du 2 novembre 2009, Sophie Bouchardy a fait savoir à la municipalité que l'aménagement du rond-point serait vraisemblablement réalisé sans empiètement sur sa parcelle, ajoutant que cette modification du projet nécessiterait la réactualisation des plans établis par le géomètre.
Le 10 novembre 2009, Neville Giesler a informé la municipalité que la modification précitée ne paraissait pas justifier l'élaboration d'un nouveau plan. Celle-ci a répondu le 17 novembre 2009 qu'elle accorderait un permis de construire sans mise à l'enquête dès réception d'un nouveau plan d'implantation et de l'accord écrit de tous les propriétaires concernés par le projet modifié, précisant que seul l'accord écrit de Michel Leeb était encore nécessaire, les signatures de Neville Giesler et de Frank Schnewlin ayant déjà été produites.
Le 27 novembre 2009, Neville Giesler a produit le nouveau plan de situation établi le 23 novembre 2009 par le géomètre; ce plan n'était signé que par ce dernier.
Par lettre du 16 janvier 2010 , Gérance-Service SA, représentant Michel Leeb, a remis au conseil de Neville Giesler trois exemplaires originaux "des plans établis par le géomètre Gilles Blatt le 14 janvier 2010 et signés en date de ce jour par Monsieur Michel Leeb". Il ressort de cette lettre que "le diamètre du rond-point a été légèrement adapté au fait que la voisine, Madame Bouchardy, a refusé que le rond-point ne touche sa propriété". Le plan figure un rond-point de 11,14 m, tangent à l'angle nord-ouest de la parcelle de Sophie Bouchardy, avec une partie centrale et une bordure pavées. Gérance-Service SA a confirmé que Michel Leeb acceptait que les travaux soient réalisés sur sa parcelle à certaines conditions relatives à la répartition des coûts et aux matériaux utilisés.
C. Le 19 février 2010, Neville Giesler a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction, selon un plan établi le 8 février 2010 par le géomètre Thierry Perret du Bureau ORCEF SA, d'un rond-point de 14 m de diamètre empiétant sur les parcelles de ses voisins, y compris la parcelle n° 14'391 propriété de Sophie Bouchardy.
Par lettre du 3 mars 2010, la municipalité a répondu que toutes les pièces du dossier devaient être signées par tous les propriétaires concernés. Elle a retourné le dossier à Neville Giesler pour complément.
Le 5 mars 2010, Neville Giesler a requis de la municipalité qu'elle rende une décision formelle pour le cas où elle refuserait d'ouvrir l'enquête publique; il a joint les documents nécessaires à l'ouverture de l'enquête publique, sans la signature des autres propriétaires concernés.
Par lettre du 30 mars 2010, la municipalité a confirmé que, sans la signature de tous les propriétaires concernés, "un permis de construire ne saurait être délivré", tout en précisant que l'enquête publique pourrait être engagée en l'état du dossier, mais que la demande serait refusée faute de comporter les signatures de Michel Leeb et de Sophie Bouchardy. La lettre n'était pas intitulée "décision" et ne comportait pas l'indication des voie et délai de recours.
Neville Giesler a contesté que les signatures des prénommés soient nécessaires et sollicité une nouvelle fois que le permis de construire lui soit délivré ou, à défaut, sa dispense.
Par lettre du 22 juin 2010, la municipalité a maintenu les exigences qu'elle avait exprimées le 30 mars 2010 et confirmé ses courriers antérieurs, en particulier sa disposition à délivrer le permis de construire sans mise à l'enquête préalable si ses exigences étaient remplies. La lettre n'était pas intitulée "décision" et ne comportait pas l'indication des voie et délai de recours.
D. Par acte du 22 juillet 2010, Neville Giesler a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision du 22 juin 2010 et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de mettre à l'enquête publique l'aménagement du rond-point précité.
Dans sa réponse du 23 août 2010, la municipalité a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Sophie Bouchardy s'est déterminée le 23 août 2010, concluant au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 8 octobre 2010, requérant la tenue d'une audience et d'une inspection locale au cours de laquelle il se réservait la faculté de faire entendre des témoins.
Invitée à se déterminer sur la réplique du recourant, Sophie Bouchardy a produit une copie des plans modifiés le 14 janvier 2010 et a requis la production de diverses lettres.
Le 3 novembre 2010, la municipalité a déposé ses observations.
Le 6 décembre 2010, le conseil de Neville Giesler a informé le tribunal du fait que dans le cadre du procès civil qui opposait Sophie Bouchardy à Neville Giesler, ces derniers étaient parvenus à une transaction, aux termes de laquelle la prénommée avait "admis la construction du rond-point et signé le plan établi par le Bureau ORCEF SA le 12 février 2010".
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recourant requiert la mise en oeuvre d’une inspection locale, ainsi que la tenue d'une audience avec audition de témoins. Cette demande doit être rejetée, car une telle mesure d'instruction n'apparaît pas nécessaire. Compte tenu notamment des plans produits et des photographies versées au dossier, le tribunal dispose de tous les éléments de fait déterminants lui permettant de statuer en toute connaissance de cause.
2. La lettre du 22 juin 2010 contre laquelle agit le recourant n'est pas intitulée "décision" et ne comporte pas l'indication des voie et délai de recours.
a) La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) définit à son art. 3 la décision comme suit:
"1 Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2 Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3 Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être".
La décision est un acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a p. 477 et les références citées; arrêts GE. 2008.0209 du 9 décembre 2008 consid. 2a; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 2a; FI.2006.0023 du 6 novembre 2006 consid. 3a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêts GE.2006.0049 du 13 juillet 2006 consid. 1a; GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; RDAF 1999 p. 400; 1984 p. 497 et les références citées).
b) En l'espèce, il y a lieu de constater que la lettre du 22 juin 2010 a pour objet de rejeter, ou de déclarer irrecevable, la demande de permis de construire du recourant, soit une demande tendant à constater un droit (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD); il s'agit donc d'une décision. Le recourant ayant pour le surplus agi dans le délai de trente jours prescrit par l'art. 95 LPA-VD, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
c) On pourrait cependant se demander si le recourant n'agit pas tardivement, dans la mesure où l'autorité intimée lui avait déjà fait part de sa position à plusieurs reprises, la dernière fois le 30 mars 2010; or, le recourant n'a pas produit de nouvelles pièces depuis cette date, qui auraient pu justifier que l'autorité intimée prenne une nouvelle décision. La question souffre néanmoins de demeurer indécise, vu l'issue du litige.
3. La décision attaquée refuse le permis de construire pour le motif que la demande n'est pas signée par les propriétaires de tous les fonds touchés, les travaux devant en partie être exécutés sur le fonds d'autrui.
a) L'art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Cette exigence peut se comprendre en relation avec les articles 671 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210); elle est une des conséquences du principe de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; voir Robert Haab/August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, n°18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème édition, Berne 1994, n°1'622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie donc des effets concrets sur le plan du droit public; la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction a rappelé que cette exigence n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220). Elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés (voir RVJ 1999 p. 203 et ss). Il est cependant admis que l'absence de signature du propriétaire sur les plans mis à l'enquête publique et sur le formulaire de la demande de permis de construire peut être réparée en principe par la signature subséquente, notamment dans le cadre de la procédure de recours (RDAF 1972 p. 281, RDAF 1993 p. 127, voir aussi AC.2009.0289 du 31 mai 2010 et AC.1993.0010 du 20 janvier 1994), ou même par la production d'une procuration du propriétaire en faveur de l'auteur des plans (AC.2009.0289 du 31 mai 2010 AC.2000.0051 du 10 avril 2001). Le permis doit toutefois être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (AC.2007.0206 du 14 janvier 2009 consid. 2a et les références citées).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté d'une part que les travaux sur lesquels porte la demande de permis de construire doivent être en partie exécutés sur trois parcelles appartenant à autrui, trois propriétaires différents étant concernés, et d'autre part qu'il manquait dans le dossier présenté pour la demande de permis de construire la signature d'au moins deux d'entre eux. L'autorité intimée n'était ainsi pas en mesure de vérifier que le recourant avait obtenu l'accord de tous les propriétaires touchés par la construction faisant l'objet de la demande de permis de construire. Bien plus, au vu des nombreux courriers et démarches infructueuses entreprises par le recourant auprès des propriétaires concernés depuis sa première demande informelle adressée le 21 mai 2009 à l'autorité intimée, cette dernière était fondée à considérer que l'accord des trois propriétaires concernés, ou à tout le moins de deux d'entre eux, n'était pas acquis au projet faisant l'objet de la demande formelle de permis de construire (plan du 8 février 2010).
Le recourant a certes allégué que Sophie Bouchardy, dans le cadre du procès civil qui les opposait, avait signé "le plan établi par le Bureau ORCEF SA le 12 février 2010"; cependant, il n'a pas produit le plan en question, ni aucune pièce étayant cette allégation.
c) Le recourant se fonde également sur l'existence de la servitude de passage à pied et pour tous véhicules n° RF 207'232 pour pallier l'absence de signature. Il cite notamment l'arrêt AC.2007.0277 du 16 décembre 2008, dont il ressort que "lorsque le propriétaire grevé par une servitude de passage refuse de signer les plans et la demande d'un permis de construire pour un projet comportant des travaux sur l'assiette d'une servitude, l'autorité administrative peut examiner à titre préjudiciel si le refus du propriétaire grevé est abusif ou non"; fondé sur ce qui précède, le recourant considère que la municipalité devait examiner si la servitude de passage inscrite au registre foncier était suffisante. Ce faisant, il perd de vue non seulement que cette compétence n'est que potestative, mais encore que, selon la jurisprudence, lorsque la municipalité doit déterminer si une demande de permis de construire ou de régularisation est bien au bénéfice du consentement requis par l'art. 108 LATC, elle n'a pas à entreprendre d'importantes investigations ou analyses juridiques. Elle peut se contenter de trancher sur la base des éléments disponibles (AC.2008.0319 du 22 avril 2009). En l'espèce, compte tenu de l'examen limité qui lui incombe, on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir considéré que la demande de permis de construire ne lui était pas valablement présentée, respectivement que l'existence de la servitude de passage ne réparait pas l'absence de signature des propriétaires. La servitude n° RF 207'232 suppose certes des travaux de génie civil qui en permettent l'usage. Elle prévoit ainsi expressément que les "frais de construction seront supportés par les propriétaires actuels." En revanche elle n'indique pas la nature et l'importance des travaux envisagés, ni quels matériaux seront utilisés. Elle n'implique donc pas que les propriétaires grevés consentent d'avance à un ouvrage dont les caractéristiques seraient déterminées unilatéralement par l'un d'entre eux. Même si celui-ci assume la totalité des coûts de construction, ses choix ne seront en effet pas sans influence sur les frais d'entretien que tous auront à se répartir. Il paraît d'autre part normal que les propriétaires concernés aient leur mot à dire sur la manière dont l'ouvrage s'intègre à leur terrain. C'est dès lors à juste titre que la municipalité a exigé des propriétaires touchés qu'ils consentent expressément à la construction du rond-point projeté. Il ne lui appartenait pas de déterminer si le recourant est en l'occurrence en droit d'obtenir ce consentement en vertu de la servitude. Cette question devra le cas échéant être tranchée par l'autorité civile compétente.
d) Partant, les conditions formelles prévues par l'art. 108 LATC n'étaient pas remplies et aucun permis de construire ne pouvait être accordé sans l'accord de tous les propriétaires.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le recourant, qui succombe, doit assumer les frais judiciaires, ainsi que les dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Ollon du 22 juin 2010 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Neville Giesler.
IV. Neville Giesler versera à la Commune d'Ollon une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V. Neville Giesler versera à Sophie Bouchardy une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2011
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.