TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 juillet 2010
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur et Mme Imogen Billotte, juge.
Recourants
1.
David BARRY, à Clarens,
2.
Suellen DE WAARD, à Clarens, représentés par Me Marc-Etienne Favre, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Territet,
Objet
Recours David BARRY et Suellen DE WAARD c/ décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 19 octobre 2009 (ordre de cesser les travaux de construction d'une villa sur la parcelle n° 2'771)
Vu les faits suivants
A. David Barry et Suellen de Waard ont acquis de Jean Echenard et Mavilla Sàrl, le 9 juillet 2008, la parcelle n° 2'771 du cadastre de la Tour-de-Peilz, au lieudit "En la Sarraz". Sur ce bien-fonds de 908 m² ses précédents propriétaires avaient obtenu le 8 mai 2008 le permis de construire une villa individuelle avec abri collectif de 33 places, couvert à voiture et place de parc extérieure. Occupant une surface rectangulaire de 8,20 m sur 11 m, le bâtiment tel qu'il a été autorisé comporte trois niveaux, soit deux étages habitables et un sous-sol comprenant l'abri de protection civile, une chaufferie buanderie, ainsi qu'un local sans affectation de 14,7 m². Compte tenu de la pente du terrain, le sous-sol est entièrement dégagé en façade ouest (façade principale), alors qu'à l'opposé, en façade est, seul l'étage supérieur dépasse le niveau du terrain aménagé.
Parmi les conditions spéciales du permis de construire délivré le 8 mai 2008 (n°3'494) figure la mention suivante :
"VOLUMES DITS «DISPONIBLES» EN SOUS-SOL L'habitation est interdite dans les sous-sols. Les locaux dits "disponibles" seront équipés de verres translucides, sans ouverture possible. Ils ne seront munis ni d'installations sanitaires, ni d'agencement de cuisine, ni de chauffage."
B. Après avoir acquis la parcelle, David Barry et Suellen de Waard ont souhaité apporter des modifications au projet. Ils ont présenté une demande de mise à l'enquête complémentaire comportant la construction d'un garage enterré et des modifications des balcons et des aménagements extérieurs. En façade ouest, des balcons de 9 m sur 2 ont remplacé un balcon de 3,45 m sur 1,5 m au rez-inférieur et de 5 m sur 1,5 m au rez-supérieur. Au sous-sol, aucune autre modification que le percement d'une porte de communication avec le garage n'était prévue.
C. En cours de construction, de nouvelles modifications ont été apportées au projet. Selon les plans du 10 septembre 2009 produits par M. Barry et Mme de Waard, l'abri de protection civile est supprimé pour faire place à une cave à vin de 16,9 m² et de nouveaux locaux désignés comme "disponibles", l'un de 13,8 m[z1] ², l'autre d'environ 5 m². Ce dernier comporte une porte de fenêtre ouvrant sur la terrasse en façade ouest et communique par une autre porte sur un hall central et une cage d'escalier, également modifiée par rapport aux plans initiaux. De part et d'autre de ce local, les deux autres pièces "disponibles" sont dotées de larges portes fenêtres (210/216 cm). Le sous-sol est en outre agrandi de 8 m² au nord (garage) et de 4 m² au sud (cave à vin). Au rez-inférieur, les salles de bains sont remaniées. Il en va de même de la distribution des pièces au rez-supérieur. D'autres modifications sont apportées aux ouvertures en façades nord et sud, ainsi qu'aux vitrages aux façades ouest. Enfin, les aménagements extérieurs au sud sont sensiblement modifiés.
Ces modifications n'ont été ni mises à l'enquête, ni autorisées.
D. Le 19 octobre 2009, alors que le gros œuvre était réalisé selon les nouveaux plans du 10 septembre 2009 jusqu'à la hauteur de la dalle du rez-inférieur, ce qui contrevenait au permis de construire, ainsi qu'à l'art. 43 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions qui n'autorise que deux niveaux habitables, la Municipalité de la Tour-de-Peilz a ordonné "la suspension de tous travaux de construction jusqu'à nouvelle décision consécutive à une enquête complémentaire de mise en conformité à déposer", sous menace des peines prévues à l'art. 292 du code pénal suisse.
E. David Barry et Suellen de Waard ont recouru contre cette décision le 20 octobre 2009, concluant à son annulation.
A titre de mesures provisionnelles, les recourants ont demandé à être autorisés "à poursuivre tous les travaux de construction en cours sur leur parcelle nº 2'771 objet des permis de construire délivrés le 8 mai 2008 et le 29 mai 2009". Par décision incidente du 21 octobre 2009, le juge instructeur a rejeté cette requête et levé partiellement l'effet suspensif que la loi confère au recours. Il a déclaré la décision municipale du 19 octobre 2009 "exécutoire dans la mesure où elle ordonne la suspension immédiate de tous travaux de construction sur la parcelle nº 2'771 qui ne sont pas conformes au permis de construire nos 3'494 du 8 mai 2008 et 3'539 du 29 mai 2009, en particulier des travaux devant faire l'objet d'une demande de permis de construire complémentaire".
La municipalité s'est déterminée sur le recours les 10 et 30 novembre 2008, concluant principalement à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet. Les parties se sont encore brièvement exprimées les 10 et 14 décembre 2009.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Selon la municipalité, sa décision du 19 octobre 2009 ordonnant la suspension des travaux "relève des mesures provisionnelles"; elle ne serait pas une décision finale, mais une décision incidente contre laquelle le recours direct ne serait ouvert qu'aux conditions de l'art. 74 al. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), c'est-à-dire si elle pouvait causer un préjudice irréparable aux recourants (let. a) ou si l'admission du recours pouvait conduire immédiatement à une décision finale qui permette d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Ces conditions n'étant pas remplies en l'espèce, le recours devrait être déclaré irrecevable.
La LPA-VD ne définit ni la notion de décision incidente, ni celle de décision finale. Il résulte toutefois de l'exposé des motifs que les décisions finales sont, comme en procédure fédérale, celles qui mettent fin à la procédure (cf. art. 90 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]; Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative du 21 mai 2008, p. 39-40). Tel est en l'occurrence le cas de la décision attaquée qui, même si on devait lui reconnaître le caractère d'une mesure provisionnelle, n'a pas été prise dans le cadre d'une procédure principale dont elle constituerait un incident, mais fait l'objet d'une procédure totalement indépendante (la procédure de permis de construire s'est terminée par l'octroi de ce dernier le 8 mai 2008, puis par la délivrance d'un permis complémentaire le 29 mai 2009; aucune nouvelle procédure d'enquête complémentaire n'a été ouverte à ce jour).
Quoi qu'il en soit, en procédure administrative vaudoise les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (art. 74 al. 3 LPA-VD). La Cour de droit administratif et public et, avant elle, le Tribunal administratif, sont d'ailleurs toujours entrés en matière sur les recours dirigés contre un ordre d'arrêt des travaux (v. notamment AC.2009.0191 du 9 décembre 2009; AC.2007.0068 du 13 août 2007; AC.2002.0030 du 16 avril 2002.
Le recours est par conséquent recevable.
2. Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions [LATC; RSV 700.11]). Même les travaux de construction et de démolition qui, par exception, ne sont pas soumis à autorisation (cf. art. 103 al. 2 et 3 LATC), doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (art. 103 al. 4 LATC). Ceci implique également que les modifications apportées à un projet autorisé ne puissent être effectuées sans autorisation préalable de la municipalité ou décision constatant qu'elles ne sont pas soumises à autorisation (dans ce sens Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 228). La municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Elle est même tenue de le faire, nonobstant la formulation potestative de cette disposition AC.2007.0068 du 13 août 2007 consid. 1a). En outre la municipalité ordonne la suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés, aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de construire (art. 127 LATC).
Il n'est en l'occurrence pas contesté que les recourants ont apporté au projet de construction, tel qu'il a été autorisé par les permis du 8 mai 2008 et du 29 mai 2009, de nombreuses et importantes modifications. En particulier le réaménagement du sous-sol, avec la création de deux pièces isolées et éclairées, constitue une violation grossière de la condition spéciale posée par le permis de construire du 8 mai 2008 au sujet des volumes "disponibles" en sous-sol. S'il est possible que certaines des modifications envisagées, concernant par exemple la cage d'escaliers ou la disposition des locaux au rez-inférieur et supérieur, soient conformes à la réglementation, il n'en va à première vue pas de même de celles apportées au sous-sol et qui tendent à le rendre partiellement habitable, en violation des art. 43 et 87 RPE. Quoi qu'il en soit, rien ne pouvait justifier "d'anticiper le résultat des mises à l'enquête publique", comme l'expriment les recourants. Que la construction de leur maison intervienne simultanément à la réalisation d'autres projets dans le cadre d'une même promotion et qu'un retard dans le planning du chantier puisse présenter des inconvénients, ne constitue d'aucune manière un motif pertinent de se soustraire aux procédures légales. En ce qui concerne les travaux non conformes au permis de construire délivré, l'ordre de suspension donné par la municipalité est ainsi pleinement justifié.
3. Au-delà des travaux non autorisés, la municipalité a ordonné la suspension "de tous travaux de construction jusqu'à nouvelle décision consécutive à une enquête complémentaire de mise en conformité". Dans ses déterminations du 10 novembre 2009, elle explique cette décision en ces termes :
"La suppression de l'abri PC, la distribution différente des locaux du sous-sol et leur affectation à l'habitation pour l'essentiel, alors qu'un troisième niveau habitable est prohibé, a enlevé toute la confiance que la municipalité pouvait avoir envers les propriétaires et la direction des travaux. Dans ce contexte, autoriser la poursuite même des travaux autorisés exposait la Municipalité à de nouvelles violations du permis de construire, rendait nécessaire des contrôles fréquents, et ouvrait la voie à des discussions incessantes sur la conformité ou non des travaux poursuivis. Dans ce contexte, la Municipalité a estimé que la suspension des travaux, devant hâter la production et la mise à l'enquête d'un nouveau dossier, (…) respectait le principe de proportionnalité."
Les travaux non autorisés dont on peut sérieusement douter qu'ils puissent faire ultérieurement l'objet d'un permis de construire complémentaire concernent essentiellement le sous-sol et consistent principalement dans la suppression de l'abri de protection civile au profit de locaux a priori habitables, dotés de portes-fenêtres. Ces travaux, à lire la décision attaquée, étaient déjà exécutés – tout au moins en ce qui concerne le gros œuvre – lorsque la municipalité a statué. S'agissant des modifications prévues aux niveaux supérieurs, elles portent principalement sur des aménagements intérieurs et quelques ouvertures en façade qui n'apparaissent pas d'emblée contraires à la réglementation applicable, de sorte que même si l'ordre de suspendre les travaux non autorisés devait ne pas être respecté, comme le craignait la municipalité, le risque de créer une situation illicite et difficilement réversible demeurait limité. Il ne justifiait pas de priver les recourants de la possibilité de poursuivre les travaux conformément aux permis de construire délivrés. Les difficultés de contrôles alléguées par la municipalité n'apparaissent pas non plus suffisantes pour exiger un arrêt complet du chantier. Cette mesure, certes envisageable, pouvait être réservée à l'hypothèse où les recourants ne se conformeraient pas à l'interdiction de poursuivre les travaux non autorisés. Il était ainsi disproportionné d'arrêter immédiatement tous les travaux, y compris ceux qui sont au bénéfice des permis de construire du 8 mai 2008 et du 29 mai 2009, pour prévenir le risque que leur poursuite n'accroisse la violation desdits permis et ne compromette une mise ne conformité ultérieure. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la décision attaquée réformée en conséquence.
4. En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des frais peuvent être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure (al. 2 ). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD).
L'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).
En l'occurrence, malgré l'issue du litige, on serait tenté de mettre l'entier de l'émolument de justice et la totalité des dépens auxquels prétend la Commune de la Tour-de-Peilz à la charge des constructeurs : par leur désinvolture, pour ne pas dire leur mépris de décision municipale, ceux-ci ont en effet provoqué la décision attaquée, et l'on peut difficilement reprocher à la municipalité son erreur d'appréciation consistant à suspendre la totalité des travaux, au lieu seulement de ceux qui n'étaient pas conformes aux permis de construire. Les dispositions susmentionnées de la LPA-VD ne laissent toutefois pas la même liberté d'appréciation que d'autres règles de procédure (v. par exemple art. 66 al. 1 et art. 68 al. 1 et 2 LTF). Dans la présente cause les recourants n'ont pas occasionnés de frais par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure, de sorte qu'ils ne sauraient se voir imputer la totalité de l'émolument; ils n'ont pas non plus inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ce qui pourrait justifier la privation totale de dépens (art. 56 al. 1 LPA-VD). Il y a dès lors lieu de mettre à leur charge un émolument réduit et de compenser les dépens.
Pour des motifs d'équité, le tribunal renonce mettre à la charge de la Tour-de-Peilz un émolument de justice (art. 50 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de la Tour-de-Peilz du 19 octobre 2009 est confirmée dans la mesure où elle ordonne la suspension immédiate de tous travaux de construction sur la parcelle n° 2'771 qui ne sont pas conformes aux permis de construire nos 3'494 du 8 mai 2008 et 3'539 du 29 mai 2009, en particulier les travaux devant faire l'objet d'une demande de permis de construire complémentaire. Elle est annulée pour le surplus.
III. Un émolument de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge de David Barry et Suellen de Waard, solidairement.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 6 juillet 2010
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.