TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 novembre 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pierre Journot et Mme Isabelle Guisan, juges.
Recourante
TFI Vaud SA, à Blonay, représentée par Denis Merz, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Alain Thevenaz, avocat, à Lausanne,
Opposants
1.
Hans-Peter HINDERER, à Brent,
2.
Edith HINDERER, à Brent,
3.
Salima BEYELER, à Brent,
4.
Barbara JOST, à Brent,
5.
Ursula WUEST, à Brent,
6.
Philippe PERRAUDIN, à Brent,
7.
François KLEINERT, à Brent,
8.
José-Manuel GOMEZ, à Brent, tous représentés par Hans-Peter Hinderer, à Brent
9.
HELVETIA NOSTRA, à Montreux, représentée par Rudolf Schaller, avocat, à Genève,
Objet
permis de construire
Recours TFI Vaud SA c/ décision de la Municipalité de Montreux du 9 juin 2009 (refus d'un projet de construction de 2 immeubles résidentiels, de 2 garages souterrains et places de parc extérieures, pose de sondes géothermiques et démolition des bâtiments nos ECA 2'152, 2'153 et 2'154, parcelle no 8'089, route de Fontanivent 57-63, Brent)
Vu les faits suivants
A. TFI Vaud SA est propriétaire de la parcelle n° 8'089 du cadastre de la commune de Montreux. Elle a acquis cette parcelle, ainsi que la parcelle n° 8'090 de la commune. Le transfert de propriété est intervenu le 8 novembre 2006. Ce bien-fonds, d'une surface de 18'850 m², est limité à l'est par la route de Fontanivent, au sud par des parcelles privées (n° 8'102 et n° 9'099), au nord et à l'ouest par la partie inférieure de la boucle que forme à cet endroit la ligne de chemin de fer du Montreux Oberland Bernois (MOB). Sa partie supérieure, au niveau de la route de Fontanivent, forme un vaste parc arborisé entourant la villa "Les Bosquets" (n° ECA 2'151). Dans l'angle sud-est de la parcelle se trouve également un bâtiment d'habitation construit en 1936, comportant un appartement de 5 pièces et deux appartements de 4 pièces (n° ECA 2'149, n° 57 de la route de Fontanivent). Deux bâtiments agricoles et un garage (nos ECA 2'153, 2'154 et 2'152) sont également sis sur la parcelle. La partie inférieure de la parcelle (à l'ouest) s'étend en pente modérée jusqu'à la voie de chemin de fer du MOB; elle est principalement en nature de pré-champ (dans sa partie nord) avec quelques arbres d'espèces locales.
La parcelle n° 8'089 est colloquée en zone de faible densité, régie par les art. 33 ss du règlement de la Commune de Montreux du 15 décembre 1972 sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après "RPA"). Un nouveau plan général d'affectation, approuvé par la Municipalité de Montreux (ci-après la "Municipalité") le 10 juin 2005 et mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 (ci-après "PGA 2007"), range ce secteur en zone de coteau B, régie par les art. 9.1 ss du nouveau règlement (RPGA 2007).
Du 7 au 27 avril 2006, un projet de construction de trois bâtiments résidentiels dans la partie supérieure de la parcelle, ainsi que la démolition des bâtiments nos ECA 2'149, 2'152, 2'153 et 2'154 a été mis à l'enquête publique, simultanément avec un projet de construction sur la parcelle n° 8'090, également propriété de TFI SA. Ce projet a fait l'objet de plusieurs oppositions que la Municipalité a levées par décisions du 29 août 2006.
Les opposants ont formé recours contre ces décisions auprès du Tribunal administratif (remplacé, depuis le 1er janvier 2008, par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal: CDAP) qui, par arrêt du 13 mars 2008 (AC.2006.0213), a partiellement admis le recours et annulé la décision litigieuse ainsi que la décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 17 juillet 2006 autorisant la démolition de l'immeuble n° ECA 2'149. Quant au projet de construction sur la parcelle n° 8'090, le recours à son encontre a été jugé irrecevable. Ce projet serait actuellement en voie d'achèvement.
B. Le 10 juin 2008, TFI SA a déposé une nouvelle demande de permis de construire deux immeubles résidentiels, deux garages souterrains et places de parc extérieurs sur la parcelle n° 8'089. La demande prévoit également la pose de sondes géothermiques et la démolition des bâtiments nos ECA 2'152, 2'153 et 2'154. Elle inclut une demande de dispense d'abri PC. Elle a été mise à l'enquête publique du 5 septembre au 6 octobre 2008.
Le projet a fait l'objet de plusieurs oppositions formées par Helvetia Nostra, Henri Buchenel, Anke et Thomas Käser, une opposition collective par les époux Hinderer et consorts, Martine et Jacques Ehinger, l'Association pour la protection des sites montreusiens, ainsi qu'une intervention de l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH).
La Centrale des autorisations CAMAC a délivré le 10 octobre 2008 sa synthèse n° 90223 délivrant les autorisations spéciales requises tout en les assortissant de conditions. Ainsi le préavis favorable du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) rappelle que la pesée des intérêts relative à la protection des arbres et à l'intégration au site dans une zone à bâtir est de compétence communale. Son préavis est soumis aux conditions suivantes:
"La Municipalité se déterminera sur la compatibilité du projet avec les dispositions du règlement communal de protection des arbres et avec les articles 6 et 15 LPNMS (en particulier sur la compensation qualitative et quantitative). La Municipalité tiendra compte également des décisions qui auraient été prises précédemment sur les autorisations des abattages sur la parcelle.
Les plantations de compensation devraient faire l'objet d'un plan d'ensemble d'arborisation cohérent basé sur un choix d'essences indigènes en station avec arbres de haut jet de hauteur suffisante à la plantation.
Les mesures seront prises pour assurer la préservation des arbres à maintenir dans le cadre du chantier (mesures actives de protection des arbres y compris leur espace raciniaire) et ultérieurement. On mentionnera au surplus expressément que les motifs d'ombrage, de gène provoquée par les chutes de feuilles ou de brindilles ou de privation de vue provenant des arbres maintenus ne pourront pas être évoqués comme motifs d'abattage."
Quant au préavis favorable du Service de la mobilité, cette autorité rappelle, s'agissant du stationnement, qu'il "est de la compétence de la commune de vérifier que le nombre de places de stationnement, y compris pour les vélos, soit conforme aux dispositions notamment des art 32bis et 40a RLATC, pour ce dernier tel qu'il est entré en vigueur le 1er mars 2008".
Le 24 décembre 2008, le conseil de la constructrice s'est enquis auprès de la Municipalité de l'avancement de la procédure.
Dans une lettre du 26 février 2009 adressée à la société Atelier.com SA, à Vevey, la Municipalité a indiqué ce qui suit:
"Au cours de l'une de ses dernières séances, la Municipalité a pris connaissance du projet de construction cité en référence, lequel a suscité six oppositions et une intervention.
A l'analyse du dossier, elle constate que la typologie des logements pourrait se révéler en inadéquation aux règles de la zone de coteau B telles que soumises aux formalités d'enquête publique en avril-mai 2007, lesquelles postulent un habitat individuel. Toutefois, cet aspect délicat du projet trouverait une réponse satisfaisante à notre avis, consécutivement aux travaux en cours du Conseil communal relatifs à l'adoption du nouveau plan général d'affectation. En effet, l'organe délibérant a d'ores et déjà amendé l'article 9.1 du règlement en introduisant la notion d'habitat "superposé ou juxtaposé".
En conclusion des explications qui précèdent, et dans le but d'assurer un maximum de qualité à la décision, notre autorité a décidé de reporter le traitement de votre demande après l'adoption du plan général d'affectation et de son règlement par le Conseil communal qui pourrait intervenir, selon toute vraisemblance, au début du 2ème trimestre 2009."
C. Par décision du 9 juin 2009, la Municipalité a refusé le permis de construire pour le motif suivant:
"[…]
Comme vous le savez, la presse s'en étant largement faite l'écho, le domaine des Bosquets, dont fait partie la parcelle citée en rubrique, est au coeur d'une affaire pénale actuellement instruite par le Juge d'instruction cantonal. Compte tenu du secret de l'enquête, nous ne pouvons pas entrer dans le détail de cette affaire.
Par précaution, nous estimons que le dossier pénal n'est pas encore à un stade suffisamment avancé, pour qu'il puisse être statué en toute sécurité et sérénité sur la demande de permis de construire que vous avez présentée.
Nous sommes dès lors au regret de vous informer que, lors de sa séance du 14 mai 2009, la Municipalité a décidé de refuser le permis de construire sollicité."
D. Par l'intermédiaire de son conseil, TFI SA a recouru contre cette décision auprès de la CDAP, le 3 juillet 2009.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, par son conseil, le 6 août 2009. Dans ses moyens elle a fait valoir, en sus du motif précité relatif à la procédure pénale en cours, que la réglementarité du projet serait discutable au regard de l'art. 9.1 RPGA 2007. Elle conclut au rejet du recours sous suite de frais et dépens.
L'opposante Helvetia Nostra s'est déterminée sur le recours le 19 août 2009 en concluant à son rejet. Les opposants collectifs formés d'Edith et Hans-Peter Hinderer, Salima Beyeler, Barbara Jost, Ursula Wuëst, Philippe Perraudin, François Kleinert et José-Manuel Gomez se sont également déterminés le 30 août 2009 en concluant au rejet du recours.
TFI SA s'est spontanément déterminée sur la réponse de la Municipalité le 26 août 2009.
Selon avis du 3 septembre 2009, la juge instructrice a interpellé la Municipalité en l'invitant à informer le tribunal de l'état actuel de la procédure d'approbation du projet de plan général d'affectation et de son règlement, ainsi que de fournir son dossier complet y relatif. La Municipalité était également invitée à préciser si et dans quelle mesure la procédure pénale à laquelle elle faisait référence serait susceptible d'influer sur la qualité de propriétaire de la recourante de la parcelle litigieuse.
La Municipalité a donné suite à cette requête le 19 octobre 2009. Elle a indiqué à cette occasion que le nouveau plan général d'affectation et son règlement avaient été adoptés, avec quelques amendements, le 2 septembre 2009. Une enquête publique complémentaire devrait prochainement avoir lieu, compte tenu des amendements votés par le Conseil communal. Elle a notamment joint à son envoi un document comprenant le texte du nouveau règlement tel que soumis à l'enquête publique, ainsi que le texte amendé tel qu'adopté par le Conseil communal. Il ressort de ce document que l'art. 9.1 a été amendé comme suit:
"La zone de coteau B est destinée aux bâtiments de faible densité, tels qu'habitations superposées ou juxtaposées, villas individuelles ou groupées qui s'échelonnent sur le coteau. A ce titre, les dispositions qui suivent doivent permettre d'intégrer les constructions sur le coteau en préservant ses qualités paysagères."
Quant à la procédure pénale en cours, la Municipalité a refusé de donner des précisions à ce sujet compte tenu du secret de l'enquête pénale. Elle a toutefois indiqué qu'il était notoire, la presse s'en étant faite l'écho, que la validité du transfert immobilier était mise en cause, dans la mesure où un contrat conclu par corruption (à supposer que celle-ci soit retenue) peut être annulé, voire déclaré nul. Elle considère qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative de se prononcer sur la validité de ce transfert, au regard du droit civil.
A ce sujet, il ressort notamment du rapport de la Cour des comptes du 3 février 2009 portant sur un audit de la Commune de Montreux ce qui suit:
"Une enquête pénale a été ouverte en avril 2008 par le juge d'instruction cantonal à l'encontre de Monsieur le Conseiller municipal Jean-Claude Doriot suite à la dénonciation le mettant en cause dans le cadre de la vente des Bosquets de Fontanivent (accusation de corruption passive). L'instruction pénale n'est pas terminée à ce jour."
E. Le tribunal a statué par circulation.
Considérant en droit
1. La Municipalité a refusé le permis de construire sollicité par le recourant au motif de l'existence d'une instruction pénale qui pourrait remettre en question la vente de la parcelle litigieuse. Elle ne s'est en revanche pas prononcée sur la conformité du projet à la réglementation en matière de droit des constructions, alors que le projet litigieux soulève des questions qui ont d'ailleurs fait l'objet de plusieurs oppositions. Il ressort en outre de la synthèse CAMAC que la Municipalité doit notamment examiner la compatibilité du projet à la réglementation relative à la protection des arbres, ou encore vérifier la conformité du nombre de places de stationnement.
a) Selon l’art. 104 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC), la municipalité doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration ; elle doit également vérifier si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées.
b) Conformément à l'art. 108 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la demande de permis est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds.
Le tribunal a déjà eu l'occasion de se déterminer sur l'incidence d'éléments relevant du droit civil sur l'octroi d'un permis de construire et a rappelé récemment ces principes (AC.2008.0045 du 10 février 2009). En résumé, la municipalité qui accorde un permis de construire peut connaître de questions préjudicielles de droit civil lorsqu'elle peut y répondre facilement et de manière sûre. En revanche, dès qu'il existe un doute sur le contenu ou sur l'étendue des droits civils dont elle a à connaître, elle doit renvoyer les parties à agir devant le juge civil compétent et subordonner l'octroi du permis de construire à la décision de ce dernier (AC.1995.0256 du 13 mars 1998).
c) Dans le cas présent, la recourante est bel et bien indiquée comme propriétaire sur l'extrait du registre foncier relatif à la parcelle litigieuse. Toutefois, vu la procédure pénale en cours portant sur une éventuelle corruption survenue à l'occasion du transfert de ce bien-fonds, il n'est pas exclu que l'acquisition même de cette parcelle pourrait être remise en cause à l'issue de cette procédure pénale. Encore faudrait-il trancher au civil un éventuel conflit ultérieur lié à la vente de la parcelle, à supposer qu'une corruption soit avérée. Une incertitude quant aux droits de la recourante sur la parcelle litigieuse n'est dès lors qu'hypothétique en l'état. Il convient donc de considérer que la recourante est bien propriétaire de dite parcelle, comme cela ressort du registre foncier.
2. L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. A l'instar de l'art. 6 par. 1 CEDH - qui n'offre, à cet égard, pas une protection plus étendue -, cette disposition consacre le principe de la célérité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer. Le fait pour l'autorité de différer sa décision, lorsqu'une procédure pendante devant une autre instance devrait permettre de trancher une question décisive en relation avec l'issue du litige, peut être admis. La suspension de la procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu'elle ne doit intervenir qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité posée par l'art. 29 al. 1 Cst. (cf. ATF 130 V 90 consid. 5). Le juge saisi dispose d'une certaine marge d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (ATF 133 II 139 consid. 6.1; 119 II 386 consid. 1b; ATF B.143/2005 du 24 mai 2006 consid. 4.1; AC.2009.0075 du 30 septembre 2009; PS.2008.0030 du 14 août 2008 consid. 3).
Dans le cas présent, la demande de permis de construire a fait l'objet de plusieurs oppositions et soulève des questions litigieuses quant à sa conformité à la réglementation applicable en matière de constructions. Même si un obstacle de caractère civil est susceptible de remettre ultérieurement en question la délivrance du permis de construire, on ne voit pas ce qui empêche la Municipalité de statuer d'ores et déjà sur la conformité du projet litigieux à la réglementation qui relève de sa compétence. Au vu de la durée et du résultat incertains de la procédure pénale actuellement en cours, ainsi que d'une éventuelle procédure civile qui pourrait s'ensuivre, il ne se justifie pas d'attendre l'issue de ces procédures avant de procéder à un tel examen. En s'abstenant d'emblée de statuer sur le projet, l'autorité intimée retarde d'une manière disproportionnée la procédure administrative liée à la demande de permis de construire et contrevient ainsi au principe de la célérité consacré par l'art. 29 Cst.
La décision attaquée doit dès lors être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision sur le fond.
3. Dans sa réponse au recours, la Municipalité invoque encore une incertitude quant à la conformité du projet à l'art. 9.1 du projet de nouveau règlement communal sur le Plan général d'affectation et la police des constructions, soumis à l'enquête publique en 2007 (RPGA 2007), tout en indiquant que le Conseil communal pourrait modifier cette disposition dans un sens qui permettrait la réalisation du projet litigieux. Le 19 octobre 2009, elle a toutefois confirmé que le Conseil communal avait adopté, le 2 septembre 2009, le nouveau règlement et modifié l'art. 9.1 afin de permettre, dans la zone litigieuse, des constructions d'habitations superposées ou juxtaposées. Une telle modification parle en faveur du projet litigieux. Au vu de ce qui précède, il ne saurait être question de faire application de l'art. 77 LATC qui permet d'accorder un effet anticipé négatif à une réglementation future. Le projet litigieux ne saurait dès lors être refusé pour ce motif.
4. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle statue sur la conformité du projet à la réglementation qui relève de sa compétence.
Conformément à l'art. 49 al. 1er et 55 al. 2 LPA-VD, les frais et dépens sont mis à la charge de la partie déboutée, en l'occurrence l'autorité intimée. Le projet litigieux n'ayant pas été examiné au fond, il ne se justifie pas de mettre à la charge des opposants une partie des frais et dépens. Compte tenu de l'instruction sommaire et de l'absence d'audience, les frais et dépens peuvent être réduits.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 9 juin 2009 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. La Commune de Montreux versera à TFI SA des dépens arrêtés à 1'000 (mille) francs.
Lausanne, le 26 novembre 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.