SIDWELL/Municipalité de Montreux | La municipalité notifie une ordre de remise en état à la propriétaire d'un bien fonds le 12 janvier 2009 sans toutefois indiquer la base légale de la décision ni les voie et délais de recours. La municipalité informe ensuite la propriétaire le 3 avril 2009 que des démarches vont être entreprises pour faire exécuter par substitution les travaux de remises en état, en indiquant la base légale et la possibilité de recourir au tribunal cantonal. La propriétaire conteste l'ordre de remise en état par le dépôt d'un recours après avoir reçu l'avis du 3 avril 2009. Le défaut d'indication des voie et délai de recours dans la décision du 12 janvier 2009 a pour effet de différer l'écoulement de ce délai lorsque l'administré n'est pas assisté par un avocat. Le recours est donc recevable conte la décision du 12 janvier 2009.
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 octobre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourante
Claudine SIDWELL, à Montreux.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux.
Objet
Remise en état
Recours Claudine SIDWELL c/ décision de la Municipalité de Montreux des 12 janvier et 3 avril 2009 (remise en état des lieux suite à la péremption du permis de construire au Passage de l'Auberge à Territet)
Vu les faits suivants
A. Claudine Sidwell est propriétaire des parcelles nos 5'359, 5'360 et 6386 du cadastre de la Commune de Montreux, situées à la rue du Bocherex. Les biens-fonds sont longés au nord par un passage public en escalier désigné « Le passage de l’Auberge ».
B. a) La Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) avait accordé à Claudine Sidwell le 4 juillet 2005 un permis de construire portant sur la démolition du bâtiment existant (n° ECA 5045), et la construction d’un nouveau bâtiment d’habitation avec un garage souterrain.
b) A la suite de la péremption du permis de construire, la municipalité a notifié à Claudine Sidwell le 12 janvier 2009 une décision de remise en état des lieux, formulée de la manière suivante :
« (…) Les lieux sont à remettre en état d’ici au 31 mars 2009 selon les directives suivantes :
● Photo n° 1 : retirer le panneau « A vendre »
● Photos n° 1-2-3 : fermer soigneusement la zone du chantier
« rue du Bocherex » et « Passage de l’Auberge »
● Photo n° 4 : renforcer l’étayage du mur de soutènement en bordure des places de parc en amont
● Photo n° 5 : libérer les places de parc sur le domaine public
● Photo n° 6 : reposer la barre d’arrêt pour les véhicules et divers
● Photos n° 7-8 : poser un garde-corps entre la barrière existante
et le Passage de l’Auberge
● Photo n° 9 : remettre en état la clôture entre la propriété et le
le parc du Bocherex (…) »
c) La décision du 12 janvier 2009 ne comporte toutefois pas l’indication des voie et délai de recours. Claudine Sidwell répondait le 31 mars 2009 qu’elle entendait signer prochainement un contrat de vente des parcelles en cause, contrat conditionné à l’autorisation de construire, de sorte qu’une nouvelle demande de permis de construire sur la base du projet ayant fait l’objet du permis périmé serait soumise prochainement à la municipalité.
C. a) Par lettre du 3 avril 2009, la municipalité s’est adressée dans les termes suivants à Claudine Sidwell :
« Si la situation dans laquelle vous vous trouvez est sans doute délicate, force est de constater que tout a été mis en œuvre, pour notre part, pour favoriser la concrétisation de votre projet. Malheureusement, votre promotion n’a pas pu être menée à terme et l’état actuel de votre propriété, qui présente l’image d’un chantier abandonné, ne saurait être toléré d’avantage aux abords de la promenade des quais du Territet. Quant au compromis de vente dont vous faites état, cette alternative ne garantit nullement la remise sur le métier d’un projet qui pourrait se réaliser à brève échéance.
Dans ces conditions, nous vous informons que nous allons entreprendre les démarches en vue d’exécuter les travaux par substitution et à vos frais, votre propriété nuisant au bon aspect des lieux et entraînant une situation non-conforme aux dispositions de l’article 87 LATC.
Le cas échéant, les créances de l’autorité seront garanties par l’inscription d’une hypothèque légale, selon l’article 132 LATC.
Nous vous adresserons prochainement un courrier vous informant du coût de la remise en état des lieux, selon les directives de notre courrier du 12 janvier 2009.
La présente décision peut faire l’objet d’un recours au Tribunal Cantonal, Cour de droit administratif et public. L’acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal Cantonal, Cour de droit administratif et public, dans les trente jours suivant la communication de la décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. »
b) Claudine Sidwell a déposé un recours le 13 mai 2009, qu’elle a complété avec un mémoire du 28 mai 2009. Elle se plaint en substance que la municipalité avait toléré pendant des années une situation dangereuse créée par l’occupation du bâtiment existant par des squatters ; à la suite des plaintes du voisinage et à la demande de la municipalité, elle avait pris la décision de démolir le bâtiment avant d’avoir obtenu un prêt bancaire pour la construction du nouveau bâtiment. Elle n’avait toutefois pu obtenir le financement pour la réalisation du projet dont le permis était périmé en mars 2008.
Claudine Sidwell estime que les mesures ordonnées par la municipalité seraient disproportionnées par rapport à la situation qui avait été admise pendant la période d’occupation du bâtiment par les squatters. Les mesures demandées par la commune lui semblent somptuaires et elle conteste également le coût qui serait mis à sa charge. Elle invoque une violation du principe de la proportionnalité et reproche l’absence de base légale qui permettrait à la municipalité d’exiger des travaux d’une telle ampleur.
c) La municipalité s’est déterminée sur le recours le 15 juillet 2009 en concluant à son rejet. Elle a notamment indiqué la base légale sur laquelle elle se fondait pour exiger de tels travaux.
Considérant en droit
1. a) L’art. 3 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD) définit la notion de décision de la manière suivante, à l’al. 1er :
« Est une décision, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en application du droit public, et ayant pour objet :
a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits et obligations ;
b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations ;
c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et des obligations. »
Cette disposition reprend la définition de l’art. 29 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives, qui définissait la notion de décision pouvant faire l’objet d’un recours de manière comparable à celle de l’art. 5 de loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA). La notion de décision implique donc la création d’un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l’autorité et l’administré (ATF 121 II 473 consid. 2a p. 477). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des renseignements ou des recommandations, n’entrent pas dans la catégorie des décisions (ATF 121 II 473 consid. 2c p. 479).
b) En l’espèce, la lettre de la municipalité du 3 avril 2009 informe la recourante que des démarches vont être entreprises en vue d’exécuter les travaux de remise en état par substitution, et que les créances de l’autorité seront garanties par l’inscription d’une hypothèque légale. La municipalité avise encore la recourante qu’elle sera informée par un prochain courrier du coût de la remise en état des lieux, selon les directives indiquées par lettre du 12 janvier 2009. Il se pose ainsi la question de savoir si la lettre de la municipalité du 3 avril 2009 est une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD ou s’il s’agit seulement d’une information de la municipalité sur la procédure d’exécution par substitution qu’elle entend entreprendre. Mais cette question peut rester ouverte.
c) En effet la municipalité a donné un ordre de rétablissement de la situation réglementaire par sa lettre du 12 janvier 2009, qui est indiscutablement une décision selon l’art. 3 LPA-VD. Il est vrai que cette décision ne mentionne pas la base légale de la mesure, et il manque ainsi une référence à l’art. 87 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Et il manque aussi l’indication de la voie et du délai de recours, contrairement à l’exigence de l’art. 42 al. 1 let. f LPA-VD., ce qui a pour conséquence d’empêcher ou de différer l’écoulement de ce délai (arrêt AC 2008.0313 du 12 février 2009 consid. 1c) lorsque l’administré n’est pas assisté par un mandataire professionnellement qualifié. Le recours est en tous les cas recevable contre l’ordre de remise en état du 12 janvier 2009.
2. La recourante estime l’ordre de remise en état serait disproportionné par rapport à la situation tolérée pendant la période d’occupation du bâtiment par les squatters. Les mesures lui semblent somptuaires et elle conteste également le coût qui serait mis à sa charge ; elle invoque l’absence de base légale et une violation du principe de la proportionnalité.
a) L’art 87 LATC est formulé de la manière suivante :
«La municipalité peut exiger la réfection extérieure et l'entretien des abords de tout bâtiment qui nuirait à l'aspect du paysage ou du voisinage.
2 Elle peut également exiger l'exécution de travaux qui, sans frais excessifs pour le propriétaire, sont de nature à remédier à la situation; elle peut aussi exiger la plantation d'arbres ou de haies.
3 Elle ordonne la démolition des constructions et des ouvrages abandonnés qui nuisent à l'aspect des lieux, alors même qu'ils ne mettraient pas en danger la sécurité publique.
4 En cas d'inexécution dans le délai imparti, les travaux sont exécutés par la commune aux frais du propriétaire. »
Cette disposition permet ainsi à la municipalité d’exiger différents types de travaux pour remédier à des situations qui provoquent des nuisances ou des dangers pour le voisinage ou encore pour des motifs d’esthétique.
b) En l’espèce, il apparaît que les différentes mesures ordonnées par la municipalité s’inscrivent dans les limites de l’art. 87 LATC. La décision du 12 janvier 2009 demande en effet à la recourante d’enlever le panneau « à vendre » relatif à la promotion immobilière (photo 1), ce qui se justifie par le fait qu’il n’y a plus de permis de construire en force sur les parcelles en cause. L’exigence concernant la fermeture de la zone de chantier (photos 1, 2 et 3) s’impose à la fois pour des motifs de sécurité et d’esthétique. La barrière provisoire de chantier orange le long de l’escalier s’est en effet effondrée sur plusieurs tronçons. Les travaux de renforcement de l’étayage du mur de soutènement en bordure des places de parc en amont ainsi que la libération des places de parc sur le domaine public (photo 4 et 5) semblent aussi se justifier ; probablement que la libération des places de parc, et la charge supplémentaire qui en résulte, nécessitent les travaux de renforcement et d’étayage du mur de soutènement. La demande concernant la remise en place de la barre d’arrêt pour véhicules (photo 6) et d’un garde corps entre la barrière existante et le passage de l’Auberge (photo 7 et 8) paraissent s’imposer pour des motifs de sécurité. Enfin, la photo 9 montre que la demande concernant la remise en état de la clôture séparant la propriété du parc du Bocherex, qui s’est effondrée, se justifie.
c) Il convient d’examiner encore si ces mesures sont conformes au principe de proportionnalité ; le Tribunal fédéral a considéré que l’autorité devait examiner d’office quels étaient les moyens les plus appropriés d’atteindre le but recherché, sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. L’autorité peut ainsi offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux inconvénients et dangers résultant de la situation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l’autorité n’en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d’exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d’exécuter sa décision, si le but recherché ne peut être atteint par des mesures moins rigoureuses (ATF 108 Ia 216 consid. 4d; 107 Ia 27 consid. 3b; 123 II 248 consid. 4a).
d) En l’espèce, les travaux exigés s’imposent pour l’essentiel pour des motifs de sécurité et répondent à un intérêt public important. La recourante s’oppose pour l’essentiel aux mesures requises en raison du fait qu’elle envisage de solliciter un nouveau permis de construire et que la réalisation d’un nouveau bâtiment rendrait ces différents travaux de remise en état inutiles. Toutefois, la recourante n’a pas indiqué avoir obtenu un nouveau permis de construire et l’expérience a démontré qu’un laps de temps plus ou moins important peut s’écouler entre le moment de l’octroi du permis de construire et le démarrage effectif des travaux. Or, la situation actuelle présente un aspect peu esthétique et surtout des dangers que l’autorité ne peut laisser sans agir dans la seule attente de l’ouverture du chantier dans des délais qu’elle ne maîtrise pas. Les mesures de rétablissement exigées par la municipalité par sa décision du 12 janvier 2009 se justifient.
e) Un nouveau délai doit ainsi être imparti à la recourante pour l’exécution des travaux requis par la décision du 12 janvier 2009. Si la recourante n’exécute pas les travaux dans le délai fixé, il appartiendra alors à la municipalité de faire exécuter les travaux par substitution selon la procédure prévue par l’art. 87 al. 4 LATC. La décision d’exécution par substitution dit ainsi préciser les modalités d’exécution, en particulier le choix de l’entreprise adjudicataire, le coût de l’intervention et le délai d’exécution ; cette décision peut encore faire l’objet d’un recours distinct de l’ordre de remise en état (voir notamment arrêts AC.2006.0170 du 7 décembre 2006 ; AC.2005.0237 du 1er juin 2006 ; AC.2004.0295 du 5 août 2005 ; AC.2003.0149 du 27 juin 2005 consid. 2b ; AC.2000.0031 du 11 octobre 2000 ; ainsi que l’arrêt AC.1997.0186 du 23 décembre 1998 consid. 1a). Dans la mesure où la recourante n’exécuterait pas les travaux requis par la décision du 12 janvier 2009, il appartiendrait alors à la municipalité de faire exécuter les seules mesures indispensables, qui sont de nature à remédier à la situation existante et sans frais excessifs, conformément à l’art. 87 al. 2 LATC, sa créance pouvant alors être garantie par une hypothèque légale (art. 132 al. 1 LATC).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Un nouveau délai d’exécution des travaux requis par la décision du 12 janvier 2009 est fixé au 15 janvier 2010. Les frais de justice arrêtés à 1’000 francs sont mis à la charge de la recourante. Il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Montreux du 12 janvier 2009 est maintenue, sous réserve du délai d’exécution fixé au 15 janvier 2010.
III. Un émolument de justice de 1’000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.