CONSEIL GÉNÉRAL DE BOURNENS/Département de l'économie, WEBER, MARTI | Refus d'approbation par le Département d'un PGA communal. Le principe de la bonne foi peut être invoqué par une commune à l'encontre du canton lorsque ce principe se trouve en étroite relation avec le grief de violation de l'autonomie communale, ce qui est le cas en l'espèce. L'argument de la commune selon lequel l'approbation par le Conseil d'Etat du plan directeur communal (PDCom) impliquerait l'approbation du PGA révisé puisque ce dernier est conforme à ce PDCom n'est pas pertinent. Les prévisions de développement démographique figurant dans le PDCom ne peuvent être considérées comme donnant un droit à augmenter les surfaces de zone à bâtir indépendamment des conditions posées par les art.15 et 16 LAT. En l'occurrence, l'attitude des autorités cantonales a été sans ambiguïté dès le début de la procédure d'examen du nouveau PGA et aucun renseignement relatif au zonage précis du territoire de la recourante n'a été fourni dans la procédure d'établissement dudit PGA. L'une des conditions d'application du principe de la bonne foi - à savoir le renseignement erroné donné dans une situation concrète - n'est donc pas réalisée. Au surplus, une autre condition d'application du principe de la bonne foi n'est pas réalisée, à savoir l'absence de modification de la législation applicable entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été invoqué. En effet, le nouveau plan directeur cantonal est entré en vigueur en août 2008. On se trouve ainsi dans une situation analogue à celle d'une modification législative, entre le moment où le PDCom a été approuvé (février 2004) et celui où le PGA révisé a été soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (octobre 2008).
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 septembre 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. François Gillard, assesseur et Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
Commune de BOURNENS, à Bournens, représentée par son Conseil général et sa Municipalité, dont le conseil est l’avocat Jacques Haldy, à Lausanne.
Autorité intimée
Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne.
Opposants
1.
Jean-Marc WEBER, à Bournens,
2.
Daniel MARTI, à Bournens.
Objet
Plan d'affectation
Recours Commune de BOURNENS c/ décision du Département de l'économie du 12 février 2009 (écartant le PGA révisé et renvoyant au Conseil général le projet de PGA pour nouvelle décision dans le sens des considérants)
Vu les faits suivants
A. La Commune de Bournens (ci-après: la commune) dispose d’un plan général d’affectation (PGA) approuvé le 20 novembre 1981 et modifié le 18 mai 1990. Elle a élaboré en 2003 un plan directeur communal (PDCom). Selon le PDCom (Population, ch. 3.4, p. 17), la population de Bournens s’élevait à 240 habitants en 2000. Les perspectives d’évolution de la population communale peuvent, compte tenu des projections démographiques de la commune (croissance souhaitée selon plan directeur régional: plus de 20% entre 1995 et 2000), de l’évolution de la population durant les 20 dernières années (1980-2000 = + 35%), des réserves de capacité des équipements et du potentiel de développement que représente l’accès direct à l’autoroute Yverdon-Lausanne, atteindre aisément 350 habitants en 2015, soit une croissance d’environ 40% en 15 ans. Les objectifs du plan précité tendent ainsi à "poursuivre une politique d’accueil maîtrisée dans le temps (étapes de réalisation) dans la perspective d’une croissance démographique pour une population de 350 habitants environ pour le long terme". Le PDCom a été approuvé par le Conseil d’Etat le 4 février 2004.
B. La commune a ensuite entrepris l’élaboration d’un nouveau PGA. Le 16 août 2006, elle a transmis le projet de nouveau PGA au Service de l’aménagement du territoire (SAT) pour examen préalable. Elle précisait ce qui suit dans son courrier:
"La Municipalité est consciente que le potentiel du taux d’accroissement démographique dépasse les 12% notifiés dans le projet du futur PDCn (Plan directeur cantonal).
A ce sujet, deux raisons sont à mettre en évidence:
- le respect des lignes directrices de notre PDCom avalisé par les services cantonaux consultés, document d’importance établi à grands frais et sur lequel la Municipalité entend s’appuyer en qualité de base de travail,
- le fait que nombre de propriétaires disposant d’une zone constructible n’ont pas de projet immédiat".
C. Le 19 mars 2007, le SAT a remis à la commune son rapport d’examen préalable (art. 56 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 [LATC; RSV 700.11]) et les préavis des services consultés. Les points 4 et 5 sont formulés comme suit:
"4. Pesée des intérêts et coordination du projet (appréciation globale)
A ce stade de la procédure, le SAT n’est pas en mesure d’accepter le PGA de Bournens sous sa forme actuelle. Le projet doit être remanié pour:
- Dimensionner les nouvelles zones à bâtir, afin de rendre le projet justifiable au sens des articles 15 et 16 LAT.
Sous réserve de ce qui précède, les services consultés demandent des compléments et modifications, notamment dans les domaines ci-après.
- Actualiser et compléter les références aux planifications supérieures.
- Garantir la protection et le renforcement de la valeur paysagère.
- Compléter les dispositions relatives à l’aire forestière.
- Compenser les surfaces d’assolement.
- Réévaluer les besoins communaux pour les affectations d’utilité publique.
- Assurer la coordination entre les aspects fonciers et la planification.
- Modifier certains articles du règlement concernant les constructions.
- Adapter la forme du document selon les différentes remarques.
5. Suite de la procédure
Les remarques contenues dans le présent projet appelleront certainement la poursuite de la concertation avant qu’un nouveau projet ne nous soit transmis pour examen préalable complémentaire. Nous demeurons donc à votre disposition pour collaborer à l’organisation d’une séance réunissant les services principalement concernés".
Le SAT relevait en outre que le cumul des réserves existantes avec les nouvelles affectations aboutissait, dans le projet de PGA (soit un potentiel de 198 habitants), à un taux de croissance de 80% environ par rapport à la population actuelle (soit 248 habitants), ce qui n’était pas conforme aux art. 15 et 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700; cf. rapport d’examen préalable, p. 3).
D. Le 8 mai 2007, la Municipalité de Bournens (ci-après: la municipalité) a communiqué au SAT la détermination suivante:
"Comme vous le reconnaissez, le projet de PGA qui a été soumis à l’examen préalable est dans son ensemble conforme au Plan directeur communal approuvé le 4 février 2004 par le Conseil d’Etat. Ainsi, en 2004, soit deux ans après l’adoption des lignes directrices du Plan directeur cantonal, le Conseil d’Etat a approuvé notre planification directrice, sur laquelle se fonde notre PGA. Il n’est dès lors pour nous pas acceptable que l’Etat s’oppose maintenant aux possibilités d’affectation prévues par ce plan directeur approuvé récemment. Le principe de la bonne foi doit conduire à l’approbation de ce nouveau plan qui est au demeurant à notre sens conforme tant aux lois qu’aux planification en vigueur. Nous avons dès lors décidé, après avoir effectué les corrections techniques prescrites par les Services cantonaux, de poursuivre la procédure de planification et de mettre à l’enquête ce plan nonobstant les considérations émises en p. 3 du rapport d’examen préalable".
E. Le 29 mai 2007, le Chef du Département de l’économie (DEC) a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a prié la municipalité de reprendre la concertation avec le SAT.
F. Le dossier a été mis à l’enquête publique du 3 novembre au 3 décembre 2007. La mise à l’enquête a suscité deux oppositions (Véronique et Charles Gurtner ainsi que Jean-Marc Weber) et deux remarques (Daniel Marti et Nadine Simond), dont une de ces dernières a conduit à une modification du plan, sans que celle-ci ne nécessite d’enquête publique complémentaire.
G. Le 9 novembre 2007, le Service du développement territorial (SDT) - nouvelle dénomination du SAT à partir du 1er juillet 2007 - a requis, pour information, une copie du dossier mis à l’enquête, que la commune a transmis le 22 novembre 2007.
H. Par courrier du 19 décembre 2007 adressé à la commune, le SDT a constaté que les modifications apportées au projet ne répondaient pas aux motifs justifiant le préavis négatif du 19 mars 2007. Même si le nouveau calcul du potentiel d’habitants avait été actualisé, le taux de croissance admis pour le projet restait élevé (59%). En outre, aucune mesure de compensation des surfaces d’assolement n’avait été proposée. Le projet de PGA demeurait dès lors, selon le SDT, non conforme aux art. 15 et 16 LAT.
I. Le 18 juin 2008, le Conseil fédéral a approuvé le nouveau plan directeur cantonal qui avait été adopté par le Conseil d’Etat le 28 juin 2006 et le Grand Conseil le 5 juin 2007. Le plan directeur cantonal a été mis en vigueur le 1er août 2008 par le Conseil d’Etat.
J. Le 24 octobre 2008, la commune a informé le SDT de ce que le conseil général avait approuvé le nouveau PGA (ci-après: le nouveau PGA ou le PGA révisé) dans sa séance de jeudi 26 juin 2008 et lui a transmis le dossier pour approbation.
K. Par décision du 12 février 2009, le Chef du DEC a écarté le PGA révisé, avec son règlement, et renvoyé au Conseil général le projet de nouveau PGA pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a considéré que le PGA révisé prévoyait une portion de terrains à bâtir excédant très largement ceux qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et ne tenait pas suffisamment compte des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage, contrevenant ainsi aux art. 15 et 16 LAT. Cette décision a été publiée dans la FAO du 17 février 2009.
L. Par acte du 11 mars 2009, la commune, par son conseil général et sa municipalité (ci-après: la recourante), a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. Elle conclut à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée, principalement, à ce que le PGA révisé soit approuvé préalablement, cette décision étant notifiée à Jean-Marc Weber et Nadine Simond avec la décision du Conseil général du 26 juin 2008 les concernant, subsidiairement, à ce que le dossier soit renvoyé au DEC pour qu’il approuve préalablement le PGA révisé et procède à la notification de cette décision à Jean-Marc Weber et Nadine Simond avec la décision du Conseil général du 26 juin 2008 les concernant. La recourante invoque la violation du principe de la bonne foi et de l’interdiction des comportements contradictoires. Elle estime par ailleurs que le PGA contesté respecte les art. 15 et 16 LAT, ainsi que le plan directeur cantonal, et qu’il doit être apprécié au regard du principe de l’autonomie communale.
La recourante s’est acquittée en temps utile de l’avance de frais requise.
M. Le SDT a déposé ses déterminations le 18 mai 2009, en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il estime que le principe de la bonne foi ne s’applique pas dans le cas d’espèce. Au surplus, le projet de nouveau PGA ne respecterait pas le PDCom, ne tiendrait pas compte de l’évolution du plan directeur cantonal (ci-après: PDCn) et ne respecterait pas la LAT. Il déplore à ce propos que la commune ait refusé la concertation avec les autorités cantonales.
N. Le SDT a communiqué une copie du recours à Daniel Marti, Nadine Simond et Jean-Marc Weber et leur a imparti un délai pour déposer leurs éventuelles observations à la CDAP s'ils entendaient prendre part à la procédure, précisant notamment que tout ou partie des frais de justice et des dépens pourraient être mis à leur charge si les conclusions qu'ils prenaient en qualité de parties étaient rejetées.
O. Jean-Marc Weber et Daniel Marti se sont déterminés respectivement le 8 et le 9 juin 2009, Daniel Marti réservant sa participation à la procédure.
P. La recourante a produit un mémoire complémentaire le 9 juin 2009. Le SDT s’est déterminé le 26 juin 2009.
Q. Le 30 juin 2009, Daniel Marti a écrit au tribunal qu’il ne pouvait admettre que des frais de justice et des dépens soient mis à sa charge si les conclusions qu’il prenait en tant que partie étaient rejetées.
R. Le tribunal a statué par voie de circulation.
S. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. a) Selon l'art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) et toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
b) Dans le cas présent, la commune est légitimée à recourir sur la base de l’art. 61 al. 2 LATC, selon lequel la décision du département relative à l’approbation des plans d’affectation communaux est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Elle l’est également dans la mesure où elle invoque son autonomie. En effet, selon l'art. 89 al. 2 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), les communes peuvent agir en invoquant la violation de garanties qui leur sont reconnues par la Constitution cantonale ou fédérale. Or, l'art. 89 LTF, relatif à la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, est applicable comme exigence minimale à la procédure cantonale, par le jeu du renvoi de l'art. 111 al. 1 LTF. En l’occurrence, la décision attaquée touche un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst.-VD; RSV 101.01]; cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s., 363 consid. 3b p. 367; 108 Ia 74 consid. 2b p. 76 s.; arrêts 1P.402/2006 du 6 mars 2007 consid. 3, 1P.167/2003 consid. 3 publié in RDAF 2004 p. 114). Le recours de la commune est donc recevable; la question de savoir si, dans le cas particulier, l’autorité cantonale a respecté ou non l’autonomie communale relève de l’examen au fond du recours (ATF 132 I 68 consid. 1.1 p. 69; 129 I 410 consid. 1.1 p. 412 et les arrêts cités).
2. a) Selon l'art. 75 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). Selon l’art. 2 al. 1 LATC, les autorités cantonales et communales procèdent de concert à l'aménagement du territoire. Elles s'assurent de la concordance des dispositions qu'elles prennent dans l'application de la loi. L'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches.
b) Tout projet relatif à un plan général ou partiel d'affectation communal ou intercommunal est soumis au SDT avant l'enquête publique par la ou les municipalités intéressées (art. 56 al. 1 LATC). Au plus tard trois mois après réception des observations dudit service, le plan est soumis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours (art. 57 al. 1 LATC). Le conseil de la commune se prononce sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 3 LATC). Ensuite, le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 al. 2 LATC). Le département se prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été déposé. Il les met en vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils leurs sont contraires. Cette décision n'est pas susceptible d'un recours (art. 61a al. 1 LATC).
c) La procédure d’établissement des plans d’affectation a connu de nombreux développements depuis l'entrée en vigueur de la LATC (v. un exposé complet et détaillé de cette évolution dans l'arrêt du Tribunal administratif AC.2004.0213 du 22 juin 2006). La dernière modification, introduite par la novelle du 4 mars 2003 modifiant la LATC, avait pour objectif de limiter le pouvoir d'examen du SDT à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions à un contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61 al. 1 LATC).
3. a) Dans un contrôle en légalité, l’autorité d'approbation du plan doit examiner aussi bien les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT) et en terrains agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation (ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les références citées; AC.2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 2). Son contrôle doit aussi porter sur les différents points, qui font l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment d'examiner la conformité du plan d'affectation au plan directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), aux buts et principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), aux observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT) ainsi qu’aux exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment la législation sur la protection de l'environnement au sens large ayant trait à la protection du patrimoine naturel et culturel et en particulier à la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT). L'autorité d'approbation du plan doit encore s'assurer, dans un contrôle en légalité, que les principes de planification prévus aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC janvier-février 2003 p. 6565; arrêt AC.2001.0220 du 17 juin 2004).
b) Le Tribunal cantonal doit en revanche statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâches".
Même là où il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différencié, justement en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du tribunal s'exerce avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247, traduit in JdT 1990 I 462). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
4. Il y a lieu à ce stade d’examiner si le PGA litigieux est, comme le prétend l’autorité intimée, contraire aux art. 15 et 16 LAT et au PDCn. Ce n’est que si l’illégalité du PGA est constatée que le tribunal vérifiera – dans un considérant ultérieur – si le PGA devait tout de même être approuvé en vertu du principe de la bonne foi.
a) Les zones à bâtir sont définies à l'art. 15 LAT qui est formulé comme suit:
"Art. 15 Zones à bâtir
Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui:
a. sont déjà largement bâtis, ou
b. seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps".
La formulation de l’art 15 let. b LATconstitue une alternative à l’exigence du caractère largement bâti figurant à la lettre a de la disposition précitée. Le critère du besoin prévisible dans les quinze ans à venir a été relativisé par la jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa p. 341; 114 Ia 364 consid. 4 p. 369). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 115 Ia 358 consid. 3f/bb p. 360). Il est précisé à cet égard que les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction (art. 16 al. 1 LAT). Selon la jurisprudence, une planification orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible, car elle serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT). Les autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438 s.). La loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles et défendables sous l’angle de la Cst. En outre, le fait que le terrain dispose de l’équipement de base ne permet pas non plus à lui seul de le classer en zone à bâtir. Toujours selon la jurisprudence, même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être attribués à une zone de non-bâtir si, après une pesée de tous les intérêts en présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201 s.; 113 Ia 362 consid. 2b p. 367).
b) La mesure A11 du PDCn – Légalisation des zones à bâtir – prévoit ce qui suit:
"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport rédigé en vertu de l'article 47 de l'Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT).
Les communes effectuent l’analyse des besoins et des demandes réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non exhaustif de critères à l’attention des communes. Sur la base de cette analyse, les communes définissent les objectifs d’accueil de nouveaux habitants.
Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Une marge d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères suivants:
- un projet intercommunal d’aménagement du territoire;
- une offre de qualité réelle ou programmée en transports publics et/ou en mobilité douce;
- l’aménagement ou la construction d’équipements collectifs d'intérêt régional conformes aux planifications régionales;
- d'autres circonstances exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de croissance cantonal des 15 années précédant l'entrée en vigueur du Plan directeur cantonal".
En l’occurrence, le taux de croissance cantonal des 15 années précédant l’entrée en vigueur du PDCn se monte à 13%.
c) En l’espèce, le potentiel de développement retenu par le projet de PGA est d’environ 59% et aucune mesure de compensation des surfaces d’assolement n’a été proposée. Il n’est pas contesté par la recourante que ce taux est supérieur au taux de 13% imposé par le PDCn. Celle-ci estime néanmoins pouvoir bénéficier d’une marge d’appréciation car elle a prévu dans son PDCom de 2004 une forte augmentation de sa population, soit une croissance d’environ 40% en 15 ans. Elle relève également être proche d’un axe routier important (A1) et disposer d’une desserte en bus adaptée. La recourante conteste ainsi le grief selon lequel le projet de PGA ne respecte ni le PDCn ni la LAT. Le tribunal relève d’emblée que la desserte en transports publics de la commune n’apparaît pas particulièrement développée (bus reliant la commune aux gares de Cossonay et Cheseaux, mais pas de liaison directe avec un centre urbain important). La dérogation revendiquée au PDCn ne se fonde dès lors plus que sur le critère du développement démographique souhaité par la commune. Une telle dérogation n’est à l’évidence pas possible, car contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Peu importe que les parcelles que le PGA prévoit de légaliser représentent essentiellement des enclaves dans le bâti. Il n’en demeure pas moins qu’une telle modification du zonage implique la disparition de surfaces importantes d’assolement.
Sur la base de ces éléments, il faut considérer que l’autorité d’approbation a correctement examiné les besoins en terrains à bâtir et en terrains agricoles et qu’elle a procédé de manière adéquate à la pesée des intérêts entre ces deux besoins. La décision attaquée doit donc être confirmée en tant qu’elle considère que le PGA révisé est contraire à la LAT et au PDCn. Un contrôle de l’opportunité par l’autorité de céans se révèle ainsi inutile.
5. a) La recourante invoque également la protection de sa bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, lorsque: (1) l'administration a agi dans une situation individuelle et concrète, vis-à-vis d'une personne déterminée; (2) l'autorité qui a agi était compétente ou censée l'être; (3) l'attitude de l'autorité était de nature à inspirer confiance et le citoyen concerné ne pouvait ni ne devait reconnaître d'emblée l'illégalité de sa promesse; (4) ladite assurance ou promesse a incité l'administré concerné à prendre des mesures irréversibles ou dont la modification lui serait préjudiciable; (5) la législation applicable n'a pas été modifiée entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause et celui où le principe de la bonne foi a été invoqué (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). Ainsi, et pour autant que ces cinq conditions cumulatives soient réunies, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué simplement en présence d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitimes (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 390 ss).
Le Tribunal fédéral a admis que le principe de la bonne foi, tel qu'il est établi par la jurisprudence pour les rapports entre l'autorité publique et un particulier, puisse être invoqué par une commune à l’encontre du canton lorsque ce principe se trouve en étroite relation avec le grief de violation de l’autonomie communale (ATF 129 I 290 consid. 2.3 p. 295; 116 Ia 252 consid. 3b p. 255 ; 98 Ia 427 consid. 3 p. 432 s.; ATF du 23 octobre 2006 en la cause 2P.121/2006, consid. 2.3 et les références citées; cf. aussi Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983, p. 11).
b) En l’espèce, la recourante estime que l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom impliquerait, sous l’angle du principe de la bonne foi, que cette autorité approuve tout plan d’affectation conforme à ce plan directeur communal.
aa) La conformité du PGA au PDcom a été mise en question par l’autorité intimée qui relève que le PDCom tablait sur une augmentation de la population de l’ordre de 40% environ alors que le projet de PGA se fonde quant à lui sur un taux de croissance de 59%. A cet égard, on relève que, selon les calculs de l’assesseur spécialisé du tribunal, le taux de croissance sur lequel se fonde le PGA serait encore supérieur à 59%. Cette question n’a toutefois pas à être tranchée définitivement dans la mesure où elle n’a pas d’influence sur l’issue du litige. On se basera dès lors sur le taux de 59% retenu par l’autorité intimée.
Il est vrai que les projections du PDCom, qui se base sur une population de 240 habitants (état 2000), envisagent une augmentation oscillant entre 90 (Rubrique Urbanisation/Constat), 110 (Objectif 4.1 "pour le long terme") ou 120 habitants (Rubrique Point 4.3 Etapes de réalisation "pour le long terme"). Le taux de 59% du projet de PGA paraît ainsi dépasser même les projections les plus généreuses du PDCom pour les 15 années à venir. L’argument de la recourante selon lequel l’approbation par le Conseil d’Etat du PDCom impliquerait l’approbation du PGA révisé puisque ce dernier est conforme à ce plan directeur communal est ainsi peu pertinent. Il n’y a toutefois pas lieu d’analyser plus en détail cette question puisque, comme on le verra ci-dessous, même si on suit l’hypothèse la plus favorable à la recourante, à savoir que le nouveau PGA est conforme au PDCom, cela n’entraîne pas encore l’admission du recours en vertu du principe de la bonne foi.
bb) L’interprétation faite par la recourante du principe de la hiérarchie des plans n’est pas soutenable. S’il est vrai que les plans directeurs communaux servent de référence pour l’établissement des plans d’affectation communaux, cela ne signifie pas encore que tout plan d’affectation communal respectant le plan directeur communal doit être admis. Il ne suffit pas que le plan d’affectation soit conforme au plan directeur; il doit également l’être aux règles légales. Par définition, les plans directeurs peuvent être concrétisés de diverses manières. Il y a lieu de les concrétiser dans le respect de l’ensemble des normes applicables et c’est à cette seule condition qu’ils peuvent être approuvés. En l’espèce, le Conseil d’Etat n’a jamais assuré à la recourante qu’il admettrait un plan d’affectation ne respectant pas les art. 15 et 16 LAT ; il n’a pas non plus donné de quelconque garantie quant au fait qu’il approuverait un plan d’affectation tel que celui présenté. Les procédures d’approbation d’un plan directeur et d’un plan d’affectation sont clairement distinctes. En effet, il s’agit de deux types de plan différents, qui n’ont pas le même but, n’entraînent pas les mêmes conséquences et ne sont pas soumis aux mêmes exigences. Les prévisions de développement démographique figurant dans le plan directeur communal ne peuvent être considérées comme donnant un droit à augmenter les surfaces de zone à bâtir de façon à absorber la totalité de l’augmentation de population envisagée, indépendamment des conditions posées par les art.15 et 16 LAT. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs déjà eu l’occasion de préciser qu’"en droit cantonal vaudois, un plan directeur communal a une portée limitée: il détermine les objectifs d'aménagement de la commune (art. 35 LATC), il doit être adapté aux besoins de la commune (art. 36 al. 3 LATC), mais, contrairement au plan directeur cantonal, il ne lie pas les autorités et leur sert uniquement de référence et d'instrument de travail (art. 31 LATC)" (arrêt du 13 mars 2008 consid.5.2 en les causes 1A.315/2005 - 1P.797/2005 - 1P.799/20051P.801/2005 - 1P.803/2005; ATF du 15 avril 1998 in RDAF 1998 I, p. 318). L’absence de force contraignante du plan directeur communal en fait ainsi un instrument très souple qui permet aux communes de garder une marge de manœuvre importante au moment de la planification concrète.
En l’occurrence, dès que la commune a soumis son projet de nouveau PGA au SAT en été 2006, celui-ci a attiré son attention sur le fait que les art. 15 et 16 LAT n’étaient pas respectés (cf. courrier du SAT du 19 mars 2007). Tel est précisément le but de l’examen préalable. Le 29 mai 2007, dans le prolongement de l’avis exprimé par le SAT, le Chef du DEC a informé la municipalité qu’il serait dans l’impossibilité d’approuver un projet contraire à la LAT et à la LATC. Le Chef du DEC a invité la municipalité à reprendre la concertation avec le SAT, ce que celle-ci n’a pas fait. On relève d’ailleurs que le tribunal a considéré que même le fait qu’un ancien chef du département compétent ait donné un avis favorable lors de l'examen préalable d’un plan ne saurait contraindre, ni l'autorité d'approbation du plan, ni l’autorité de recours à donner son aval à une planification contraire à l'art. 15 LAT (cf. AC.1997.0134 du 26 février 1998 consid. 5). Point n’est besoin d’examiner si cette jurisprudence doit s’appliquer dans le cas d’espèce, puisque l’attitude des autorités cantonales a été sans ambiguïté dès le début de la procédure d’examen du nouveau PGA et qu’aucun renseignement relatif au zonage précis du territoire de la recourante n’a été fourni dans la procédure d’établissement dudit PGA.
L’une des conditions d’application du principe de la bonne foi – à savoir le renseignement erroné donné dans une situation concrète – n’étant pas réalisée, dit principe ne peut pas s’appliquer.
cc) Au surplus, une autre condition d’application du principe de la bonne foi n’est pas réalisée en l’espèce, à savoir l’absence de modification de la législation applicable entre le moment où l'administration a donné la promesse en cause (selon la recourante, le moment auquel le PDCom a été approuvé) et celui où le principe de la bonne foi a été invoqué. Le projet définitif de nouveau PDCn a été adopté le 5 juin 2007 par le Grand Conseil et est entré en vigueur en 2008. On se trouve ainsi dans une situation analogue à celle d’une modification législative, entre le moment où le PDCom a été approuvé (février 2004) et celui où le PGA révisé a été soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (octobre 2008). De plus, dans son courrier du 16 août 2006, la municipalité indiquait être "consciente que le potentiel du taux d’accroissement démographique dépass[ait] les 12% notifiés dans le projet du futur PDCn". Au courant d’un changement normatif imminent, la recourante a donc sciemment choisi de ne pas en tenir compte et ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne foi. Peu importe à cet égard que les lignes directrices du PDCn (dont la recourante savait qu’il la lierait en tant qu’autorité) aient été connues en 2002 déjà. Certes, on peut se demander pourquoi le Conseil d’Etat a approuvé un PDCom qui envisageait un taux de croissance démographique de l’ordre de 40% et n’a pas d’emblée attiré l’attention de la recourante à ce moment là sur l’impossibilité de légaliser ultérieurement une zone à bâtir en rapport avec ce taux. Quoi qu’il en soit, les lignes directrices du PDCn n’avaient pas de force obligatoire avant l’entrée en vigueur du PDCn.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de son auteur, qui n’a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD). Vu l’issue du pourvoi, les oppositions sont sans objet, ce qui n’entraîne ni frais ni dépens pour les opposants.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par le Département de l'économie le 12 février 2009 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 septembre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.