TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 décembre 2008
Composition
M. Pascal Langone, président, M. Robert Zimmermann, juge et M. François Gillard, assesseur.
recourant
André CHEVALLEY, à Savuit-sur-Lutry, représenté par Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne 6,
autorité intimée
Service du développement territorial, représenté par Edmond DE BRAUN, Avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de Lutry,
opposants
1.
André URFER-REBSTEIN, à Lutry,
2.
Regula URFER-REBSTEIN, à Lutry, tous deux représentés par Marc-Etienne FAVRE, Avocat, à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours André CHEVALLEY c/ décision du Service du développement territorial du 29 juillet 2008 confirmant la suppression de la pergola érigée sur la parcelle no 1'232 de Lutry, propriété d'André Chevalley
Vu les faits suivants
A. Exploitant viticole d’un domaine de 2,8 hectares, André Chevalley, né en 1957, est propriétaire de la parcelle n° 1232 de la Commune de Lutry, au lieu-dit « Les Praz », sises au chemin de la Goliesse. D’une surface de 557 m2, cette parcelle, en nature de vigne, est colloquée en zone viticole selon le Plan d’affectation (zones) de la Commune de Lutry.
B. Par lettre adressée le 21 mars 2002 à la Municipalité de Lutry (ci-après : Municipalité), André Chevalley a indiqué qu’il voulait installer sur sa parcelle n° 1232 une pergola sur une importante place bétonnée, selon les plans y annexés. Le 25 mars 2002, la Municipalité a décidé d’accorder l’autorisation requise avec dispense d’enquête publique, en précisant expressément que la pergola ne devrait pas être recouverte d’une toiture, ni fermée par des façades et que ses dimensions devraient respecter les indications figurant sur le plan joint à la demande, à savoir : « simple pergola, sans toiture, simples éléments de support pour la vigne ». De plus, la pergola serait agrémentée d’une treille pour assurer sa bonne intégration dans le vignoble.
C. André Chevalley a procédé, sans autorisation à la pose d’une couverture formée de rouleaux de roseaux et de plaques de « plexiglas » ondulées sur la pergola en cause. Par courrier du 25 mai 2005, la Municipalité a imparti à André Chevalley un délai au 15 juin 2005 pour supprimer la couverture illicite de la pergola. Le 6 juillet 2005, la Municipalité a décidé d’impartir au prénommé un ultime délai échéant le 2 août 2005 pour s’exécuter. Cette décision, n’ayant pas fait l’objet d’un recours, est entrée en force. N’ayant pas obtempéré à cette injonction, André Chevalley a été dénoncé au préfet. Le 4 septembre 2006, André Chevalley a demandé à la Municipalité l’autorisation de couvrir sa pergola. Le 28 septembre 2006, la Municipalité lui a répondu que s’agissant d’une construction hors zone à bâtir, il fallait requérir l’autorisation spéciale de l’autorité cantonale compétente et mettre à l’enquête publique.
D. Par lettres des 28 août et 17 octobre 8 novembre 2006, André et Regula Urfer-Rebstein, propriétaire de la parcelle voisine n° 1266, ont demandé à la Municipalité de faire cesser les nuisances occasionnées par l’usage de la pergola qui était signalée par une pancarte « Relais des Amis » et de prendre toute les mesures nécessaires pour faire rétablir l’ordre légal. Le 22 novembre 2006, le Service de l’aménagement du territoire (SAT ; devenu le 1er juillet 2007 le Service du développement territorial, SDT) a invité la Municipalité à prendre toutes les mesures nécessaires au respect de l’ordre légal et à ordonner, le cas échéant, une interdiction d’utiliser la pergola en question. Par décision du 15 décembre 2006, le SAT a interdit à André Chevalley toute utilisation de la pergola et lui a imparti un délai au 31 janvier 2007 pour se déterminer sur cette affaire, tout en précisant que le permis de construire communal du 25 mars 2002 n’était pas valable, faute d’autorisation cantonale spéciale. Les 28 mars 2007, André et Regula Urfer-Rebstein ont remis au SAT une photographie de la pergola et un extrait du site internet de André Chevalley vantant les mérites de sa pergola destinée à la promotion et à dégustation du vin en libre service et ouverte au public à toute heure et ont exigé une décision rapide. Le 25 avril 2007, ils ont réitéré leur demande. Par courriel du 27 avril 2007, le SAT a indiqué qu’il statuerait prochainement dans cette affaire. Le 14 juin 2007, André et Regula Urfer-Rebstein ont demandé au SAT de statuer dans les plus brefs délais. Le 25 février 2008, ils ont mis en demeure le SDT de statuer rapidement, sous peine de saisir le tribunal pour déni de justice formel.
E. Le 21 mai 2008, André et Regula Urfer-Rebstein ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’un recours dirigé contre le refus de statuer du SDT au sujet de la construction illégale d’une pergola en zone viticole. Par décision du 22 août 2008 (cause AC.2008.0128), le juge instructeur a constaté que le recours était devenu sans objet et a radié la cause du rôle à la suite de la décision rendue le 29 juillet 2008, par laquelle le SDT a confirmé la décision du 25 mars (recte : mai) 2005 de la Municipalité ordonnant la remise en état antérieur du terrain occupé par la pergola (ch. I), la décision du 15 décembre 2006 du SAT interdisant à André Chevalley toute utilisation de la pergola à quelque fin que ce soit (ch. II) et a intimé l’ordre à celui-ci de supprimer la pergola et les installations qui lui sont fonctionnellement rattachées dans un délai non prolongeable au 30 septembre 2008, le terrain naturel antérieur étant rétabli après évacuation de tous déchets et matériaux résultant de la démolition des installations précitées (III).
F. Par acte de recours du 15 août 2008, André Chevalley a demandé à la Cour de céans d’annuler la décision du SDT du 29 juillet 2008 et qu’une autorisation spéciale d’ériger une pergola soit accordée (cause AC.2008.0217).
G. Le 4 septembre 2008, la Municipalité s’en est remis à justice quant à l’issue du recours, en précisant que sa décision du 25 mai 2005 demandait uniquement la suppression de la couverture illicite de cette pergola et non la remise en état antérieur du terrain occupé par la pergola
H. Dans leur réponse du 25 septembre 2008, les intimés André et Regula Urfer-Rebstein ont conclu au rejet du recours.
I. Dans sa réponse du 30 septembre 2008, le SDT a conclu au rejet du recours et à ce que les chiffres II et III du dispositif de la décision attaquée soient confirmés et qu’un nouveau délai convenable soit imparti au recourant pour procéder aux travaux ordonnés.
J. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) La pergola litigieuse est implantée en zone viticole. En droit cantonal vaudois (cf. art. 52 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions ; LATC, RSV 700.11), la zone viticole est une zone agricole. Les zones agricoles font l’objet d’une réglementation spécifique en droit fédéral (art. 16, 16a et 1b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ; LAT, RS 700). La zone agricole est une zone en principe non constructible, sous réserve de deux catégories d’exceptions : pour les projets conformes à l’affectation de la zone agricole (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), d’une part, et pour les projets non conformes à l’affectation mais satisfaisant néanmoins aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d’autre part.
b) En l’occurrence, la pergola litigieuse n’est pas conforme à l’affectation de la zone agricole, car elle n’est pas nécessaire à l’exploitation agricole (art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT) ; autrement dit, cette installation ne sert pas à l’exploitation tributaire du sol ou au développement interne, selon art. 34 al. 1 de l’Ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (RS 700.1). Certes, l’art. 34 al. 2 OAT précise qu’à certaines conditions, sont aussi conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions servant notamment à la vente de produits agricoles. Même si les conditions étaient réalisées en l’espèce, le recourant ne pourrait pas pour autant obtenir une autorisation de construire sur la base de l’art 22 LAT. Le fait qu’une activité remplisse les conditions énoncées aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu’une autorisation de construire une nouvelle installation en application de l’art. 22 LAT doive nécessairement être délivrée (ATF 129 II 413 consid. 3). En effet, il convient d’examiner en premier lieu si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants ; si tel n’est pas le cas, il faut en outre vérifier que la nouvelle construction n’est pas surdimensionnée par rapport à l’utilisation envisagée et les besoins de l’exploitation et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation du nouveau bâtiment à l’endroit prévu (art. 34 al. 4 OAT ; ATF 125 II 278 consid. 3a). En l’espèce, il va de soi que l’activité commerciale (promotion et dégustation de vin) qui se déroule sous la pergola litigieuse peut - même doit - être réalisée dans des locaux existants appartenant au vigneron ; le recourant n’établit pas, ni même n’allègue, qu’une telle activité ne pourrait pas être déployée dans un local existant autre que la pergola. Dans les régions traditionnellement vouées à la viticulture, la promotion et vente directe de vin ont lieu dans la cave du viticulteur, où généralement se trouvent les installations destinées au pressurage du raisin, à la vinification, à l’élevage, à la mise en bouteille et/ou au stockage (cf. arrêt AC.2003.0192 où le tribunal a jugé que des places de parc ayant pour fonction exclusive de faciliter l’accès de la cave à la clientèle d’un vigneron-encaveur n’étaient pas conforme à la destination de la zone viticole, car elles répondaient à un objectif purement commercial et n’avaient aucun lien direct et fonctionnel avec la production viticole).
c) Par ailleurs, une autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 24 LAT n’entre pas en ligne de compte : une telle autorisation est accordée si l'implantation d’installations ou de constructions hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 124 II 252 consid. 4a). Il n'y a pas lieu de prendre en compte les représentations subjectives ou les considérations de convenance personnelle du constructeur (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508, et les arrêts cités).
L'implantation en zone viticole de la pergola litigieuse, destinée à permettre aux clients à déguster les produits issus de l’exploitation viticole, a été dictée par des motifs de pure convenance personnelle du recourant. En tout cas, le recourant ne dit pas quelle raison objective justifierait que la pergola incriminée prenne place en zone agricole. L’installation litigieuse n’est donc pas susceptible d'être autorisée à l'emplacement actuel.
Pour le surplus, aucune autorisation exceptionnelle au sens des art. 24a, 24b, 24c ou 24d LAT n’entre en ligne de compte ; à noter du reste que ces dispositions légales ne sont pas applicables aux constructions érigées illégalement en zone agricole. A partir du moment où le recourant ne peut pas obtenir une autorisation dérogatoire sur la base du droit fédéral, il est superflu d’examiner si la pergola s’intègre ou non à l’environnement sous l’angle du droit cantonal.
2. a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
b) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée – comme c’est le cas en l’espèce - n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254ss; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217).
c) L’art. 25 LAT prévoit l’autorisation ou l’approbation d’une autorité cantonale pour tout projet de construction sis hors des zones à bâtir. Les art. 81 et 120 LATC confirment ce principe en précisant que la décision du département compétent ne préjuge pas de celle des autorités communales (art. 81 al. 1 LATC). D’après la jurisprudence, sans autorisation cantonale préalable, un permis de construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer aucun effet. L’autorisation cantonale est un élément constitutif et indispensable de l’application de l’art. 24 LAT. Si cette autorisation ne peut être obtenue après coup, le permis communal doit être considéré comme radicalement nul et dépourvu d'effet, ce qui rend inutile l'examen de la bonne foi du constructeur (ATF 111 Ib 213; JT 1987 I 564; voir aussi ATF 1A.211/1999 du 27 septembre 2000 consid. 4c; arrêt AC.2003.0108 du 21 juin 2006 [résumé in RDAF 2007 p. 165 s.] ; contra AC.2006.0050 du 20 février 2007 en vertu duquel les conditions de la bonne foi doivent donc être examinées dans tous les cas et même lorsque la décision d’autorisation est radicalement nulle).
d) En l’occurrence, le recourant ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi pour s’opposer à l’ordre de remise en état des lieux. En effet, du moment qu’une autorisation ne peut pas être obtenue après coup, le permis de construire délivré par la Municipalité le 25 mars 2002 doit être considéré comme étant nul et dépourvu d’effet. Le recourant peut d’autant moins invoquer sa bonne foi qu’il a même passé outre le permis de construire communal en couvrant sa pergola ultérieurement.
Quant au principe de la proportionnalité, il ne s'oppose pas à l'ordre de remise en l’état des lieux. L'intérêt public lié à la préservation de la destination agricole de la zone, se trouverait compromis par le maintien de la construction litigieuse. Certes, la pergola est de dimensions relativement réduites (encore que la place bétonnée est importante), mais la séparation en zone à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par le droit fédéral, doit demeurer d'application stricte. Le démantèlement de l’installation (y compris la suppression du sol en béton sur lequel est fixée la pergola) ne nécessite pas de dépense importante pour le recourant. En tout cas, le recourant ne l’allègue pas.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée doit être confirmée, sous réserve de son chiffre I, la décision de la Municipalité du 25 mars (recte : mai) 2005 concernant uniquement la suppression de la couverture illicite de la pergola.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les chiffres II et III de la décision rendue le 29 juillet 2008 par le Service du développement territorial sont entièrement confirmés, sous réserve du délai imparti pour la remise en état des lieux qui est reporté au 30 janvier 2009.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant André Chevalley versera aux intimés André et Regula Urfer-Rebstein, créanciers solidaires, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.