MATECO SA, ZIORJEN, SAN IMMOTRADE AG/Municipalité de Noville, Service des routes, Service de la mobilité, Service de l'environnement et de l'énergie, Département des infrastructures | Est sans objet le recours interjeté contre un refus du Département des Infrastructures, par son Service des routes, compétent pour autoriser l'accès à une route cantonale et appliquer le droit de la protection de l'environnement selon l'art. 2 al. 2 RLPE, si ce service accorde l'autorisation en cours de procédure. Les préavis (clairement désignés comme tels) des autres services, qui étaient en l'espèce négatifs pour des motifs de protection de l'environnement, ne sont pas des décisions et les conclusions tendant à leur annulation sont irrecevables. Ces services, qui n'ont pas de décision à rendre, ne peuvent pas contester la nouvelle décision du Service des routes.
Testo integrale
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 octobre 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; Mme Imogen Billote et M. François Kart, juges.
Recourants
1.
MATECO SA, à Muraz (Collombey),
2.
Etienne ZIORJEN, à Bussy-sur-Moudon,
3.
SAN IMMOTRADE AG, à Oberegg, tous représentés par l'avocat Laurent TRIVELLI, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Noville,
2.
Service des routes,
3.
Service de la mobilité,
4.
Service de l'environnement et de l'énergie,
Objet
Autorisation spéciale cantonale
Décision du Service des routes contenue dans la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007 (refus d'autoriser l'accès à la route cantonale dans le cadre d'une demande d'autorisation préalable d'implantation d'une halle commerciale avec 137 places de parc)
Vu les faits suivants
A. Mateco SA, en tant que promettant acquéreur des parcelles 1149 (celle-ci propriété du recourant Etienne Ziorjen) et 1153 de Noville, a fait mettre à l'enquête, du 16 mai au 14 juin 2007, une demande d'implantation préalable d'une halle commerciale et l'aménagement de 137 places de parc.
Le projet est situé entre Rennaz et Villeneuve, à l'angle formé par la RC 780a qui relie Villeneuve à l'entrée d'autoroute du même nom et conduit à Roche, et la RC 726c qui relie Villeneuve à Rennaz.
La consultation des services cantonaux a fait l¿objet d¿une synthèse établie par la Centrale des autorisations CAMAC le 17 décembre 2007. Ce document indique que le dossier impliquait une demande d¿autorisation spéciale désignée comme "125 accès sur RC HORS traversée ou aménagements en bordure". Les instances cantonales qui ont été consultées sont notamment le Service de la mobilité, le Service de l¿environnement et de l¿énergie (SEVEN), le Service des forêts, de la faune et de la nature, ainsi que le Service des routes. La position de ces services est en résumé la suivante :
a) Le Service des routes a refusé de délivrer l¿autorisation spéciale requise en invitant le requérant à lui présenter une variante d¿accès routier qui soit compatible avec l¿état actuel de la route cantonale 780a.
b) Le Service de la mobilité a formulé un préavis négatif en exposant que le projet n¿était pas conforme au plan partiel d¿affectation "Les Fourches" en vigueur, qui prévoit une zone mixte destinée à l¿habitation collective ou groupée et aux activités tertiaires et secondaires (bureaux, services, petits commerces, artisanat léger, etc.) compatibles avec l¿habitation. Ce service ajoutait que la parcelle bénéficiera du prolongement de la ligne VMCV (il s'agit des transports publics Vevey-Montreux-Chillon-Villeneuve) n° 1 et qu¿il serait judicieux d¿affecter la parcelle à des activités et des logements qui puissent profiter de la nouvelle desserte en transports publics. Enfin, le Service de la mobilité a jugé que le besoin en stationnement était surévalué.
c) Le SEVEN a formulé un préavis négatif en se référant à celui du Service de la mobilité. Il expose que le développement du PPA "Les Fourches" et le réaménagement de la RC 780 constitue une modification notable, au sens de l'art. 8 OPB, de la RC 780 qui doit être assainie et que la demande de permis de construire devra être accompagnée d'une étude du trafic montrant que les exigences de l'art. 9 OPB (utilisation accrue des voies de communication) sont respectées. Au sujet de la protection de l'air, le SEVEN indique que les charges de trafic sont en constante augmentation dans cette région et que le projet ne paraît pas conforme à la planification en vigueur et que "cet aspect prend en effet tout son sens dans le cadre de la protection de l'air dans un secteur ou le transfert modal constitue une solution de choix pour éviter une explosion des prestations kilométriques". Le SEVEN juge également l'offre en stationnement surdimensionnée.
d) Le voyer de l'arrondissement Est à Rennaz indique qu'il aurait délivré l'autorisation spéciale à la condition impérative que la réalisation du centre commercial soit subordonnée au réaménagement de la RC 780a.
e) Le SFFN indique qu'il aurait préavisé favorablement sous diverses conditions relative à la proximité et à l'accès à la forêt.
L'enquête a suscité diverses oppositions.
B. La Municipalité de Noville a transmis la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007 à Mateco SA en exposant qu'au vu de ce document, elle ne pouvait pas délivrer l'autorisation préalable d'implantation sollicitée.
C. Par acte du 18 février 2008, Mateco SA, Etienne Ziorjen et SAN Immotrade AG (qui déclare être devenue propriétaire de la parcelle 1153) ont contesté le refus du Service des routes s'agissant de l'accès routier ainsi que, subsidiairement, le préavis négatif du SEVEN et du Service de la mobilité. Ils demandent l'annulation du refus du Service des routes et, subsidiairement et pour autant que de besoin, l'annulation des préavis négatifs du Service de la mobilité et du SEVEN.
Les recourants font valoir qu'ils ont cru bien faire en prévoyant un réseau de circulation tenant compte des projets connus de réaménagement de la RC 780a et qu'ils ont prévus provisoirement, selon un plan joint au recours, un accès différent. S'agissant du préavis du Service de la mobilité, ils font valoir qu'il serait déraisonnable de prévoir des surfaces d'habitation en bordure des RC 780a et 726c et signalent qu'ils ont prévu de diminuer le nombre de places de parc en se ralliant à l'opposition de l'Association Transport et Environnement. Ils contestent le solde des préavis négatifs en exposant que la matière relève du droit communal.
Dans ses déterminations du 25 mars 2008, la Municipalité de Noville se prononce en substance pour l'admission du recours en faisant valoir notamment que le projet serait conforme à l'affectation et en confirmant que sur le plan de l'habitat, les parcelles 1149 et 1153 seraient invendables.
Le SEVEN s'est déterminé le 20 mars 2008. Le Service de la mobilité s'est déterminé le 15 avril 2008 en concluant au rejet du recours.
D. Constatant que la municipalité n'avait pas communiqué le recours aux opposants comme requis dans le courrier du tribunal enregistrant le recours, le juge instructeur a communiqué les écritures aux divers opposants en leur impartissant un délai pour le dépôt d'éventuelles observations. Seule la Municipalité de Villeneuve a répondu en date du 5 mai 2008 en exposant qu'elle renonçait à participer à la procédure.
Le Service des routes a conclu au rejet du recours dans un premier temps par déterminations du 15 avril 2008. Examinant ensuite un nouveau plan de la voirie prévue par les recourants, il a écrit le 18 juillet 2008 au conseil de ces derniers que ce nouveau plan répondait à ses attentes et rendait sans objet sa détermination précédente. Il ajoutait toutefois que "dans la mesure où des préavis émanant d'autres services de l'Etat concernés étaient également négatifs pour d'autres motifs, nous nous en remettons à l'appréciation de la CDAP quant à l'effet de la présente modification sur l'issue du recours".
E. En transmettant les écritures aux parties, le juge instructeur a écrit ce qui suit :
" Au vu de la lettre du Service des routes du 18 juillet 2008, on note qu'à lire la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007, la seule autorisation cantonale spéciale nécessaire est celle requise pour un "accès sur RC hors traversée ou aménagement en bordure". Cette autorisation est de la compétence du Département des infrastructures (art. 32 LRou), par le Service des routes. Dans ces conditions, le Service des routes est invité à dire si oui ou non il délivre l'autorisation spéciale. On rappelle à cet égard que l'application de la législation sur la protection de l'environnement lui incombe en vertu de l'art. 2 al. 2 RVLPE.
Un délai au 27 août 2008 est imparti au Service des routes pour communiquer sa décision."
Par lettre du 27 août 2008, le Service des routes a informé le tribunal que les nouveaux plans produits correspondaient désormais aux exigences légales requises (art. 11 LRou in fine) et qu'en conséquence, il délivrait l'autorisation spéciale requise par l'art. 32 LRou (accès à la route cantonale hors traversée de localités).
Cette nouvelle décision a été transmise aux parties avec un avis du juge instructeur indiquant qu'elle semblait rendre le recours sans objet et qu'un délai au 17 septembre 2008 était imparti aux recourants pour indiquer s'ils entendaient retirer, maintenir ou modifier leur recours conformément à l'art. 52 LJPA.
Par lettre du 12 septembre 2008, le Service de la mobilité a écrit ce qui suit :
"Nous estimons qu'il n'est pas possible de mettre un terme à la procédure en cours sur la base de cette correspondance [celle du Service des routes du 27 août 2008] qui ne saurait valoir modification de la synthèse négative émise par la CAMAC et contre laquelle il est fait recours. Il y a lieu de statuer sur ce cas et nous renvoyons à cet effet aux observations circonstanciées que notre service a déposées en date du 15 avril 2008".
Par lettre du 17 septembre 2008, le conseil des recourants a déclaré retirer le recours mais, à réception de la lettre du Service de la mobilité du 12 septembre 2008, il a déclaré retirer son courrier du 17 septembre précédent et maintenir le recours. Ce second courrier est parvenu au tribunal avant celui du 17 septembre qui retirait le recours.
Par avis du 16 septembre 2008, le juge instructeur a communiqué le courrier du Service de la mobilité du 12 septembre 2008 aux parties en indiquant ceci :
" Ce courrier du Service de la mobilité, confronté à la nouvelle décision du Service des routes du 27 août 2008, révèle apparemment une divergence au sein du Département des infrastructures.
Dans ces conditions, le Secrétariat général du Département des infrastructures reçoit un exemplaire de la présente. Il est prié d'indiquer au tribunal quelle est la subdivision du DINF qui statue sur l'autorisation prévue par l'art. 32 LRou selon les modalités évoquée dans le courrier du soussigné du 7 août 2008.
Un délai au 16 octobre 2008 est imparti au Secrétariat général du DINF pour fournir au tribunal une détermination claire sur la délivrance de cette autorisation."
Le secrétariat général du Département des infrastructures s'est déterminé le 2 octobre 2008 de la manière suivante :
"Suite à votre demande du 16 septembre 2008 nous priant d'indiquer au tribunal quelle est la subdivision du DINF qui statue sur l'autorisation prévue par l'art. 32 LRou, nous précisons que cette autorisation est de la compétence du Service des routes, respectivement du voyer d'arrondissement selon le chiffre 7.7, p. 4, de la liste ci-jointe des délégation de compétences du chef du Département des infrastructures à des fonctionnaires supérieurs de ce département."
Le juge instructeur a informé les parties que la question de savoir s'il y avait lieu d'appliquer l'art. 52 LJPA (recours sans objet) serait tranchée par la Cour de droit administratif et public dans la composition indiquée en tête du présent arrêt.
Considérant en droit
1. La loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC, RSV 700.11) confère à la municipalité la compétence de statuer sur la délivrance du permis de construire (art. 17 al. 3 et 114 LATC). La municipalité est également compétente en matière d'autorisation préalable d'implantation (art. 119 LATC) comme celle qui a été sollicitée en l'espèce par les recourants.
En plus de l'autorisation de compétence municipale, certaines constructions, installations ou ouvrages sont subordonnés à une autorisation spéciale qui relève en général de la compétence d'un département cantonal (art. 120 et 121 LATC). Il s'agit principalement des constructions hors des zones à bâtir, des constructions, ouvrages, entreprises ou installations énumérés dans une liste annexée au règlement cantonal (art. 120 lit. c LATC) ainsi que des constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires, fédérales ou cantonales (art. 120 al. 1 lit. d LATC).
L'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales est soumis à une autorisation du département (art. 32 al. 1 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991, LRou, RSV 725.01). Le département en question est le Département des infrastructures (art. 3 al. 2ter LRou).
L'art. 73a RLATC prévoit que les décisions relatives aux autorisations spéciales et aux approbations cantonales font l'objet d'une communication unique de la CAMAC à la municipalité. Dans la pratique, cette communication prend la forme d'un document intitulé "synthèse" émis par la "Centrale des autorisations CAMAC". Selon l'art. 75 al. 1 RLATC, le permis d'implantation ou le permis de construire ne peut pas être délivré par la municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale.
2. Pour ce qui concerne l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le règlement cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989, (RVLPE, RSV 814.01.1) prévoit ce qui suit:
Art. 2. - L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.
La jurisprudence cantonale a déjà constaté qu'en application de cette disposition, la compétence d'appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement appartient à l'autorité cantonale si une autorisation spéciale de cette autorité est requise.
3. Le Tribunal a déjà eu l'occasion de constater qu'il est parfois difficile de discerner si la synthèse de la CAMAC comporte l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis ou le préavis d'un service cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en considération dans sa propre décision. Cette question doit être tranchée en examinant si les règles applicables au projet de construction ou d'installation en cause confèrent un pouvoir de décision à l'administration cantonale, en d'autres termes, si elles subordonnent le projet à une autorisation cantonale spéciale (AC.2000.0141 du 21 novembre 2001, AC.2002.0006 du 27 juin 2003, AC.2004.0047 du 4 octobre 2004; AC.2003.0248 du 6 octobre 2004; AC.2004.0152 du 31 juillet 2006).
En l'espèce toutefois, il ne fait pas de doute que la seule autorisation spéciale cantonale requise pour l'autorisation préalable d'implantation sollicitée par les recourants est celle à laquelle l'art. 32 LRou subordonne l'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales. Le département compétent est le Département des infrastructures, qui a délégué cette compétence, selon les indications fournies par son secrétariat général, au Service des routes. Ce dernier a dans un premier temps refusé l'autorisation pour les motifs de technique routière invoqués dans la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007. Puis, sur la base de nouveaux plans d'aménagement fournis par les recourants, le Service des routes a accordé l'autorisation par courrier du 18 juillet 2008 adressé au conseil des recourants, confirmé par un courrier du 27 août 2008 adressé au tribunal. Le Service de la mobilité, qui fait aussi partie du Département des infrastructures, s'oppose toutefois en substance à ce qu'on fasse abstraction de sa position exprimée dans la synthèse CAMAC et dans les observations qu'il a déposées en procédure. Pour ce service, le courrier du Service des routes "ne saurait valoir modification de la synthèse négative émise par la CAMAC".
Il est vrai que le Service des routes, à qui le juge instructeur avait rappelé le 7 août 2008 que l'application de la législation sur la protection de l'environnement lui incombe en vertu de l'art. 2 al. 2 RVLPE, ne semble pas s'être préoccupé de cette législation pour statuer sur l'autorisation prévue par l'art. 32 LRou. Cependant, dès lors que le secrétariat général du Département des infrastructures a confirmé que le Service des routes est bien compétent pour appliquer l'art. 32 LRou, on ne voit pas comment un service du même département pourrait contester la délivrance de l'autorisation. Sans doute l'art. 110 LATC, intitulé "délai supplémentaire d'opposition accordé au département", prévoit-il que le département peut encore formuler des observations ou une opposition en même temps que la communication de la décision cantonale à la municipalité, pour les projets soumis à autorisation spéciale selon les art. 120 à 123 LATC. Toutefois, ce délai supplémentaire est échu depuis l'établissement de la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007. De toute manière, le département visé par l'art. 110 LATC n'est pas le Département des Infrastructures, mais le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions, à savoir le Département de l'Economie en vertu de l'art. 9 du règlement sur les départements de l¿administration du 1 juillet 2007 (RdéA, RSV 172.215.1) et de l'art. 5 de l'arrêté sur la composition des départements et les noms des services de l¿administration du 1 juillet 2007 (AdésA, RSV 172.215.1.1). Quant à l'art. 104a LATC qui confère au Département des infrastructures (nommément désigné dans le texte de cette disposition) la qualité pour recourir contre une décision accordant un permis de construire ou adoptant un plan de quartier de compétence municipale, il ne saurait trouver application puisqu'une telle décision municipale n'a pas encore été rendue et qu'on peut au surplus se demander si ce département pourrait recourir contre une décision municipale en contredisant une décision d'un de ses propres services.
4. Les recourants ont également pris des conclusions subsidiaires "et pour autant que de besoin" tendant à l'annulation des préavis négatifs du Service de la mobilité et du SEVEN.
Compte tenu du fait qu'il est souvent difficile, dans les documents de la CAMAC, de discerner les décisions des simples préavis, on ne saurait tenir rigueur aux recourants d'avoir pris cette précaution. Il est vrai d'ailleurs que si un acte de l'administration revêt la forme d'une décision, la voie du recours est ouverte pour faire constater les éventuels défauts dont il pourrait être entaché: à supposer par exemple que l'autorité auteur de l'acte n'ait pas la compétence de statuer par voie de décision, l'acte est susceptible d'être annulé ou modifié sur recours (AC.2006.0174 du 13 octobre 2008; ATF 2C_370/2008 du 9 septembre 2008). En l'espèce toutefois, les prises de position du Service de la mobilité et du SEVEN étaient correctement présentées comme des préavis et il résulte du dossier que ces services n'avaient pas décision contraignante à prendre en l'espèce. Leur prise de position n'est pas une décision sujette à recours susceptible d'entrer en force. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière sur les conclusions des recourants dirigées contre ces préavis car elles sont irrecevables.
5. Il résulte en bref de ce qui précède que l'objet du litige était une décision du Service des routes refusant l'aménagement d'un accès au sens de l'art. 32 LRou et que cette décision a été remplacée par une nouvelle décision qui accorde l'autorisation requise. C'est donc finalement à juste titre que le conseil des recourants avait retiré le recours, avant de se raviser de manière compréhensible sur le vu du courrier du Service de la mobilité du 12 septembre 2008. Ainsi, il y a bien lieu d'appliquer l'art. 52 LJPA, ce qui justifie de rayer la cause du rôle. L'arrêt est rendu sans frais. Les recourants obtiennent l'autorisation litigieuse mais après avoir modifié leur projet. Ils n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours dirigé contre la décision du Service des routes contenue dans la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007, remplacée par la nouvelle décision du 27 août 2008, est sans objet.
II. Les conclusions des recourants tendant à l'annulation des préavis du Service de la mobilité et du Service de l¿environnement et de l¿énergie contenus dans la synthèse CAMAC du 17 décembre 2007 sont irrecevables.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 27 octobre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.