TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 juin 2008
Composition
M. François Kart, président; M. François Gillard, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Sophie Yenni Guignard, greffière.
Recourant
Georges TRIBOLET, à Ollon VD, représenté par Jean ANEX, avocat à Aigle.
Autorités intimées
1.
Municipalité d'Ollon,
2.
Service du développement territorial, représenté par Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service de l'agriculture
Objet
Permis de construire
Recours Georges TRIBOLET c/ décisions du Service du développement territorial du 12 octobre 2007 et de la Municipalité d'Ollon du 31 octobre 2007 (refus de délivrer un permis de construire pour la construction d'un garage et d'un local à outillage sur la parcelle n° 6'999 d'Ollon au lieu-dit "En Champèteu")
Vu les faits suivants
A. Georges Tribolet est propriétaire de la parcelle no 6'999 du cadastre de la commune d'Ollon, sise en zone agricole selon le plan d'extension communal adopté par le conseil d'Etat le 5 juin 1987. Sur ce bien-fonds d'une superficie de 39'185 m2, principalement constitué de pâturages (30'360 m2) et de forêt (8'559 m2), est édifié un bâtiment de deux niveaux (no ECA 1506) d'une surface au sol de 150 m2, comprenant deux logements de deux et trois pièces, une grange et une étable. Georges Tribolet occupe un des logements. Il possède une quinzaine de moutons qui pâturent sur le domaine et occupent l'étable durant la saison froide.
B. Le 4 avril 2007, Georges Tribolet a présenté une demande de permis de construire pour un bâtiment annexe de 48 m2 sur deux niveaux comportant au rez inférieur un local d'outillage et au rez supérieur un garage avec deux boxes. Le projet prévoit l'implantation du nouveau bâtiment à une distance d'environ 15 mètres du bâtiment principal. S'agissant d'une construction hors zone à bâtir, la municipalité d'Ollon (ci-après la municipalité) a transmis le dossier au Service du développement territorial (SDT) avec un préavis favorable. Soumis à l'enquête publique du 6 juin au 5 juillet 2007, le projet n'a pas suscité d'opposition.
C. En date du 12 octobre 2007, le Département des infrastructures, par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC, a informé la municipalité que le SDT avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en application des art. 113, 120 et 121 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) et que le permis de construire ne pouvait être délivré. La synthèse établie par la CAMAC mentionnait notamment ce qui suit:
"Le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB) refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est soumis à autorisation du département selon l'art. 120 lettre a LATC.
Après examen du dossier, et sur la base du préavis négatif du Service de l'agriculture, le Service du développement territorial constate que la construction projetée n'est, en l'état, pas destinée à une exploitation agricole. Vu ce qui précède, le projet soumis ne peut pas être examiné en conformité avec la destination de la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT) et doit être analysé en regard des dispositions relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone (art. 24 ss LAT).
Or de telles dispositions (articles 24c LAT et 42 OAT ou 24d al. 1 LAT et 42a OAT) offrent uniquement la possibilité de réaliser des transformations dans les volumes des bâtiments existants, voire dans certains cas, en agrandissement de ces derniers.
En conclusion, notre service se voit dans l'obligation de refuser le projet soumis qui vise la construction d'un nouveau bâtiment de 48 m2 sur deux niveaux.
Le Service de l'agriculture, constructions hors zone (SAGR-CHZ) préavise négativement au présent projet pour le motif ci-dessous:
Sur la base des éléments portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture constate que:
¿ Ce projet consiste à construire un garage et une remise agricole.
¿ Ce projet est lié à une exploitation agricole gérée par M. Georges Tribolet, domicilié à Ollon. Celle-ci n'a pas fait l'objet d'une demande de reconnaissance (au sens de l'OTerm) et ne bénéficie pas de ce fait des mesures de soutien prévues par la législation agricole (paiements directs et autres contributions).
¿ Monsieur Tribolet, même s'il est propriétaire de 4,54 ha, dont 3,60 ha de SAU en pente et forte pente, et élève une bonne dizaine de moutons, ce qui pourrait éventuellement lui autoriser une construction agricole, a toutefois mis pour l'année 2007, 2,20 ha de prés à disposition d'un autre agriculteur. Il n'atteint ainsi pas les 0,25 UMOS qui, en tenant compte du fait qu'il commercialise les produits de son exploitation (il vend régulièrement de jeunes béliers et agnelles) le placeraient dans la catégorie des exploitations agricoles dans le sens des directives du Conseil d'Etat.
¿ Ce garage permettra de ranger une voiture privée ainsi qu'un transporteur utilisé pour l'exploitation. Une remise sera construite sous le garage et permettra de ranger les machines agricoles moins encombrantes et servira aussi occasionnellement d'atelier pour les travaux d'entretien. Actuellement, les véhicules doivent être laissés à la pluie et les machines agricoles dans la grange.
¿ L'impact de ce projet sur l'exploitation (investissement dont le financement est assuré par des fonds propres) n'influencera pas sur sa viabilité à long terme.
En conclusion, le Service de l'agriculture préavise négativement cette réalisation liée à une petite exploitation agricole, dont la nécessité fonctionnelle est néanmoins démontrée. Si Monsieur Tribolet reprend ses terres l'année prochaine et que son exploitation atteint les 0,25 UMOS, sa situation serait à reconsidérer, mais en 2007, il ne remplit pas les conditions d'une "exploitation agricole" dans le sens des directives du Conseil d'Etat "
D. Par courrier du 31 octobre 2007, la municipalité a transmis à Georges Tribolet la synthèse CAMAC du 12 octobre 2007 en indiquant qu'au vu des préavis négatifs émis par les service cantonaux, le permis de construire était refusé.
E. Par acte du 15 novembre 2007, Georges Tribolet a recouru contre ces décisions auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal), en concluant à leur annulation et à l'octroi du permis de construire sollicité. En substance, il faisait valoir qu'il exploitait le domaine depuis 1984 sans bénéficier d'aucune subvention, que la construction d'un garage et d'un local à outillage était nécessaire pour entreposer les machines agricoles utiles à son exploitation et que le projet était conforme à la destination de la zone agricole.
F. La municipalité a répondu le 30 novembre 2007 en précisant qu'elle avait émis un préavis favorable au projet et en concluant à l'admission du recours. Le Service de l'agriculture a déclaré par courrier du 23 novembre 2007 qu'il n'avait pas d'observations à formuler. Le SDT a déposé sa réponse le 4 février 2008 en confirmant son refus et en concluant au rejet du recours. Georges Tribolet a complété ses moyens dans un mémoire daté par erreur du 15 novembre 2007, reçu en mains du Tribunal le 27 février 2008. Se référant à une attestation datée du 21 février 2008 et signée de Philippe Crot, il indiquait que ce dernier avait renoncé à récolter une partie du foin produit sur le domaine et que l'intégralité de la production serait désormais destinée à sa propre exploitation. Il précisait encore que l'exploitation du domaine nécessitait en moyenne plus de 50 heures de travail par semaine, dont il assumait la part prépondérante, et qu'il était régulièrement aidé par son frère le matin.
G. Le Tribunal a tenu audience à Ollon le 26 mai 2007 en présence des parties, et a procédé à une inspection locale. L'essentiel des débats a été retranscrit dans un procès-verbal d'audience, lequel relate en bref ce qui suit:
"A la demande du président, le recourant précise qu'il est de 1946, et qu'il occupe seul un des appartements. Le second appartement est meublé et réservé à la famille et aux amis. Il n'est pas loué. La maison a été achetée en 1956 par son père, qui travaillait aux Tramways lausannois. Il est lui-même retraité de la police lausannoise depuis le 1er décembre 2001. Depuis lors, il habite à Ollon de manière principale et s'occupe de la propriété. Actuellement il a 23 moutons. L'année passée, il avait 10 brebis et quelques agnelles. Actuellement, il a 10 brebis, 7 agnelles et 1 agneau. Sa pension de retraite s'élève à environ 6'000 francs par mois. Il vend environ 8 à 10 brebis par année, à raison de 150 à 200 francs pièce. Il s'occupe d'environ 4 hectares et demi, dont 1 hectare de forêt. Il s'occupe de la propriété avec son frère, qui est également à la retraite et qui vient tous les jours 2-3 heures. Lui-même y consacre environ 50-60 heures par semaine. (¿)"
Une copie du procès-verbal a été adressée aux parties après l'audience.
Considérant en droit
1. Le litige a trait à la construction d'un bâtiment annexe de 48 m2 sur deux niveaux, comprenant deux boxes de garages au niveau supérieur et un local à outillage au niveau inférieur. La parcelle du recourant étant située en zone agricole, il n'est pas contesté que tous travaux sont soumis à une autorisation spéciale de l'autorité cantonale en application de l'art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi que des art. 81 et 120 let. a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Il convient dès lors d'examiner dans un premier temps si les travaux litigieux peuvent être autorisés en application de l'art. 22 al. 2 let. a. LAT comme conformes à l'affectation de la zone. Si tel n'est pas le cas, il convient encore d'examiner s'ils peuvent être autorisés à titre dérogatoire au sens des art. 24 ss LAT.
2. Il convient d'examiner en premier lieu si le projet litigieux est conforme à l'affectation de la zone agricole et s'il peut par conséquent être autorisé en application de l'art. 22 LAT.
a) Selon l¿art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT, sont conformes à l¿affectation de la zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires à l¿exploitation agricole ou à l¿horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l¿ancien art. 16 LAT. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l¿art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d¿exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF 1A.256/2005 du 10 mars 2006 consid. 2.1 et réf.). Ainsi, les constructions et installations pour l¿élevage d¿animaux de rente ne sont conformes à l¿affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l¿exploitation (ATF 1A.256/2005 précité et réf.). La conformité d¿un projet ou d¿une installation à la zone agricole dépend ainsi d¿une appréciation globale à long terme du système d¿exploitation et des moyens mis en ¿uvre pour sa réalisation (ATF 1A.256/2005 précité). Pour être autorisées comme conformes à l¿affectation de la zone agricole en application de l¿art. 16a LAT, les constructions et installations doivent avoir un lien fonctionnel direct avec l¿exploitation agricole. En outre, les bâtiments agricoles doivent correspondre à une nécessité concrète dans le cadre de l¿exploitation envisagée et les dimensions doivent être en rapport. Dès que l¿exploitation agricole passe à l¿arrière-plan et cède le pas à d¿autres utilisations ¿ par exemple des activités de loisirs ou commerciales ¿, la conformité à la zone ne peut plus être admise (cf. recommandations de l¿Office fédéral du développement territorial "Comment l¿aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" ci-après: les Recommandations fédérales - Berne 2003 n° 3.2.1 p. 8). Aux termes de l¿art. 34 al. 4 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT, RS 700.1), une autorisation ne peut être délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). Cette dernière condition a pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément ¿ dans une zone qui doit être maintenue autant que possible libre de toute construction ¿ pour des constructions et installations qui seront mises rapidement hors service suite à l'abandon de l'exploitation agricole (ATF 1A.256/2005 précité consid. 2.1 et réf). L¿art. 34 al. 5 OAT précise que les constructions et installations qui servent à l¿agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas conformes à l¿affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée au titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l¿engagement durable, structuré et rentable (à but lucratif) de capitaux et de forces de travail dans une mesure économiquement significative (ATF 1A.256/2005 précité consid. 2.1 et réf).
b) En l'occurrence, le recourant a admis lors de l'audience du 26 mai 2008 qu'il s'était installé de manière permanente à Ollon à son départ à la retraite en 2001 et qu'il tirait ses moyens d'existence de sa pension de retraite de la police lausannoise, l'élevage de moutons ne lui rapportant quasiment aucun revenu. Par ailleurs, il résulte également des déclarations du recourant que la maison et le domaine ont été achetés en 1956 par son père, lequel était employé aux Tramways lausannois. Dès lors, il apparaît que ni le recourant ni son père n'exerçaient la profession d'agriculteur et que le domaine où vit le recourant était, à tout le moins jusqu'en 2001, une résidence secondaire. Le seul fait que depuis 2001, le recourant ait décidé d'habiter à l'année à Ollon pour entretenir le domaine et élever une quinzaine de moutons ne suffit pas pour démontrer qu'il y exerce une activité agricole au sens de la LAT, quand bien même il y consacre tout son temps et qu'une partie du fourrage nécessaire à l'élevage provient du domaine. Pratiqué à une échelle aussi réduite, qui plus est sur une parcelle d'environ 39'000 m2, dont 3 hectares de pâturages, l'élevage de moutons ne correspond pas à une exploitation viable, susceptible de procurer à un agriculteur un revenu suffisant pour subvenir durablement à ses besoins et à ceux de sa famille. Il s'agit par conséquent d'une agriculture pratiquée en tant que loisir au sens de l'art. 34 al. 5 OAT. Le Tribunal administratif avait d'ailleurs déjà eu l'occasion de constater que l'activité accessoire consistant à estiver quelques moutons sur une parcelle de 22'550 m2 ne pouvait être considérée comme une exploitation agricole tributaire du sol au sens de la LAT, mais qu'il s'agissait tout au plus d'une activité agricole pratiquée à titre de loisir (cf. Tribunal administratif, AC.2003.0131 du 17 novembre 2005). Il n'y a pas lieu d'en juger différemment dans le cas d'espèce, quand bien même une partie du fourrage provient du domaine et que les moutons passent l'hiver dans l'étable. Est en effet déterminant le fait que le recourant peut consacrer son temps à l'élevage et à l'entretien du domaine uniquement grâce à la pension qu'il touche de la police lausannoise, qui lui permet de subvenir à ses besoins, l'activité agricole ne lui procurant, selon ses dires, pratiquement aucun revenu.
c) Dès lors que l'activité du recourant doit être considérée comme une activité de loisirs, les constructions et installations nécessaires à cette activité ne peuvent être considérées comme conforme à l'affectation de la zone (art. 34 al.5 OAT). Partant, c'est à juste titre que le SDT a refusé de délivrer une autorisation de construire fondée sur l'art. 22 al. 2 LAT.
3. Il convient encore d'examiner si le bâtiment litigieux peut être autorisé aux conditions dérogatoires des art. 24ss LAT.
a) L'art. 24 LAT stipule que, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations en dehors de la zone à bâtir si leur implantation en dehors de la zone est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose
Une construction ou une installation est imposée par sa destination hors de la zone à bâtir si, pour des motifs objectifs, elle ne peut remplir ses fonctions que si elle est réalisée à un endroit déterminé (ex: une carrière ne peut être implantée que là où gisent les matériaux recherchés) ou s'il est exclu de l'autoriser en zone à bâtir en raison des immissions qu'elle produit (ex. une installation de tir; v. Piermarco Zen Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 266 n° 575). . Ces conditions s'apprécient selon des critères objectifs, les conceptions subjectives et les souhaits de l'intéressé n'entrent pas plus en considération que les motifs de convenance personnelle ou de commodités (ATF 123 II 261 consid. 5a; 110 Ib 445 consid. 4a; 118 Ib consid. 2b et les références).
En l'espèce, les conditions mentionnées ci-dessus ne sont manifestement pas remplies, la construction hors de la zone à bâtir d'une annexe destinée à accueillir deux garages et un local à outillage n'étant nullement imposée par sa destination. Sa localisation à proximité de l'habitation et du rural existants répond à des motifs de pure convenance personnelle, de sorte que cette construction ne saurait être autorisée à titre dérogatoire en zone agricole en application de l'art. 24 LAT. Au surplus, on relève que dès lors que l'activité du recourant ne répond pas aux critères d'une exploitation agricole conforme à l'affectation de la zone, la construction à proximité du bâtiment principal d'un local pour abriter les machines de coupe et le transporteur à bétail nécessaires à cette activité n'est objectivement pas imposée par sa destination.
b) Quant aux art. 24a à 24d LAT, ils autorisent à certaines conditions la transformation et le changement d'affectation des bâtiments existants sis hors de la zone à bâtir, à l'exclusion de toute construction nouvelle. Leur application n'entre donc pas en considération dès lors que le projet litigieux prévoit la construction d'un nouveau bâtiment de deux niveaux distants d'environ 15 mètres du bâtiment principal, sans lien fonctionnel avec celui-ci.
4. Le recourant fait encore valoir que le règlement communal exige au minimum une place de stationnement par logement, de sorte qu'il aurait le droit d'aménager deux places de stationnement pour les deux logements existants. A cet égard, on relève d'une part qu'il est pour le moins douteux qu'une disposition sur le nombre de places de stationnement exigé à l'intérieur de la zone à bâtir trouve application en zone agricole, laquelle est par définition inconstructible. A cela s'ajoute que l'inspection locale a permis de constater que le recourant dispose de suffisamment de places pour stationner au moins deux véhicules devant son habitation, aucune disposition n'imposant de places couvertes.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, les frais de la cause étant mis à la charge du recourant qui succombe. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service du développement territorial du 12 octobre 2007 et de la Municipalité d'Ollon du 31 octobre 2007 sont confirmées.
III. Les frais de la cause, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Georges Tribolet.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu¿à Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.