TRIBUNAL Cantonal COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2008
Composition
M. Eric Brandt, président ; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
Pietro et Quinta CERCHIERINI, à Bussy-Chardonney,
2.
Yvan et Marlène DI NATALE, à Bussy-Chardonney, tous représentés par Laurent TRIVELLI, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Bussy-Chardonney, représentée par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Service du développement territorial à Lausanne.
Objet
Plan de quartier de compétence municipale
Recours Pietro CERCHIERINI et consorts c/ décisions de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 7 août 2006 de lever leurs oppositions au plan de quartier de compétence municipale pour le secteur « Fin de Village » et au projet de construction d’un bâtiment locatif sur les parcelles nos 99 et 101
Vu les faits suivants
A. a) La Commune de Bussy-Chardonney est notamment propriétaire des parcelles nos 99 et 101 du cadastre communal, situées au lieu-dit « Fin de Village ». La parcelle n° 99 présente une superficie de 441 m² en nature de place-jardin, et la surface totale de la parcelle n° 101 s'élève à 1'926 m²; ce dernier bien-fonds comporte une ancienne construction rurale de 159 m² au sol (bâtiment ECA n° 15), une surface de 152 m² en nature de place-jardin et 1'615 m² en nature de pré-champ. Les parcelles nos 99 et 101 sont desservies au nord par le chemin des Vignes. Le Conseil général de Bussy-Chardonney avait décidé d’acquérir la parcelle n° 101 lors de sa séance du 22 septembre 1993, notamment pour la constitution d’une réserve de terrain à bâtir, soit pour les besoins de la commune, soit comme terrain d’échange (voir préavis municipal n° 9/09.93). Les parcelles nos 99 et 101 ont été classées en zone du village par le plan des zones communal approuvé le 6 janvier 1988 par le Conseil d’Etat.
b) La Commune de Bussy-Chardonney a procédé à une révision de son règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions et elle a adopté parallèlement un plan directeur localisé pour le secteur du village. Le plan directeur localisé et le projet de nouveau règlement communal ont été adoptés par la Municipalité de Bussy-Chardonney (ci-après : la municipalité) le 6 décembre 1999. Le plan directeur localisé a été mis en consultation publique du 14 janvier au 14 février 2000 et le nouveau règlement communal du 5 mai au 5 juin 2000. Le plan directeur localisé a été adopté par le Conseil général de Bussy-Chardonney le 29 mars 2000. Pour sa part, le projet de nouveau règlement a été adopté le 1er novembre 2000 et il a fait l’objet d’une enquête complémentaire ouverte du 9 janvier au 9 février 2001 pour être approuvé par le Département des infrastructures le 9 mai 2001. Concernant le plan directeur localisé, il a été approuvé le 3 juillet 2000.
c) Le nouveau règlement fixe dans la zone du village la surface bâtie dans une proportion ne pouvant excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle ; le nombre de niveaux est fixé à deux avec en plus un étage de combles pour les constructions nouvelles. Dans les constructions existantes, le nombre maximum de logements autorisés est lié au volume existant ; il est fixé à quatre logements jusqu’à 2000 m³ et à cinq logements au-dessus de 2000 m³ (volume apparent hors sol).
d) Le plan directeur localisé prévoit des mesures d’aménagement spécifiques pour les parcelles communales sises dans le secteur « Fin de Village ». Les principes d’aménagement retenus pour ce secteur sont les suivants : « marquer la fin du village, implanter des habitations individuelles de type jumelé ou triplé », aménager l’espace privatif orienté sur la rue en espace-cour et assurer la transition avec la zone agricole voisine par la plantation d’arbres fruitiers. La mesure de planification proposée pour ce secteur est l'adoption d’un plan de quartier de compétence municipale. Un plan d’illustration du plan localisé montre pour le secteur « Fin de Village » la construction d’un groupe de deux villas jumelles, soit deux villas jumelées sur le secteur formé par les parcelles communales nos 99 et 101 ainsi qu'une villa jumelée sur la parcelle voisine n° 234. Le nouveau règlement communal précise que le secteur en cause est soumis à l’obligation d’établir un plan de quartier de compétence municipale devant respecter les objectifs, les principes et les mesures d’aménagement définis dans le plan directeur localisé.
B. a) Dans un préavis n° 8/11.04, la municipalité a demandé au Conseil général de Bussy-Chardonney l’octroi d’un crédit de 260'000 fr. pour l’étude de faisabilité d’un bâtiment de douze logements implanté sur les parcelles nos 99 et 101, comprenant quatre logements de 2 pièces, deux logements de 3 pièces, deux logements de 3 ½ pièces, deux logements de 4 ½ pièces et deux logements de 5 ½ pièces. Le crédit d’étude comprend les phases suivantes : choix de l’architecte sur la base d’un appel d’offres public ; définition des objectifs d’aménagement ; établissement d’un avant-projet avec l’estimation des coûts ; élaboration d’un plan de quartier de compétence municipale et un appel d’offres comprenant l’établissement du devis définitif sur la base d’une comparaison des offres et des propositions d’adjudication. Lors de sa séance du 26 janvier 2005, le Conseil général de Bussy-Chardonney a adopté le préavis municipal sur la base des préavis favorables de la commission des gestions et des finances ainsi que de celui de la commission ad hoc élue pour étudier le préavis.
b) La municipalité a élaboré un projet de plan de quartier de compétence municipale pour le secteur « Fin de Village ». Le plan de quartier définit deux périmètres d’évolution pour l’implantation des habitations (A et B), une aire d’aménagement pour les "espaces-cours", une aire de transition avec la zone agricole, une aire d’aménagement de jardin, ainsi qu'une aire de desserte et de stationnement en surface; il indique aussi les bâtiments à démolir et mentionne un projet de fractionnement. Le règlement du plan de quartier de compétence municipale précise que les principes et mesures d’aménagement énoncés par le plan directeur localisé pour le secteur du village sont à respecter (art. 2). Selon l'art. 3, les prescriptions de la zone du village sont applicables sous réserve des art. 4 à 9 du règlement. Ces dispositions précisent que les constructions principales sont implantées dans les périmètres fixés à cet effet, les constructions enterrées pouvant être réalisées hors des périmètres d'implantation (art. 4). Les art. 5 et 6 fixent la surface bâtie maximum pour chacun des périmètres d’implantation ainsi que le nombre de niveaux habitables et de logements maximum. L’art. 7 précise comment l’espace privatif (espace-cour), orienté sur les chemins d’accès, doit être aménagé. L’art. 8 prévoit que l’accès au périmètre B doit être réalisé par une servitude de passage depuis le chemin des Vignes et l’art. 9 précise que l’espace de transition entre la zone à bâtir et la zone agricole doit être aménagé sous forme de verger (arbres fruitiers de hautes tiges) et que les arbres doivent être plantés au plus tard à la délivrance du permis d’habiter.
c) La municipalité a en outre fait étudier un projet d’habitation collective sur les parcelles nos 99 et 101, comprenant une correction de limite de la parcelle voisine n° 234. Le projet comporte un parking souterrain de 18 places; il comprend trois corps de bâtiment distribués par une cour extérieure, le corps de bâtiment central comportant deux logements de 2 pièces, le corps de bâtiment ouest un logement de 5 ½ pièces et le corps de bâtiment est un logement de 3 ½ pièces. Une cage d’escalier extérieure mais couverte avec un ascenseur donne accès au premier étage et à l'étage des combles sur une coursive ouverte distribuant les mêmes types de logements dans chacun des corps de bâtiment projetés. Au premier étage, des balcons sont aménagés en façade sud-est pour chaque logement sur une profondeur d’environ 2 mètres (1.94 mètre). Le balcon du logement de 5 ½ pièces a une longueur totale de 9 mètres et le logement des appartements de 2 pièces et de 3 ½ pièces une longueur de 6.50 mètres. Les logements des ailes est et ouest du niveau des combles bénéficient en façade pignon de balcons d’une profondeur de 2 mètres sur une largeur de 2.50 mètres. La rampe d’accès au parking souterrain est recouverte par un abri sous forme de toiture à deux pans et six places de parc extérieures sont également prévues dans l’espace séparant la rampe du chemin des Vignes ainsi que dans le prolongement de la rampe.
d) Le dossier de la demande de permis de construire et le plan de quartier de compétence municipale ont été mis à l’enquête publique du 2 juin au 22 juin 2006; Marlène et Yvan Di Natale, copropriétaires de la parcelle n° 84, ainsi que Pietro Cerchierini, propriétaire de la parcelle n° 85, se sont opposés le 16 juin 2006 au projet de plan de quartier de compétence municipale ainsi qu’au projet de construction. Après une séance réunissant le 6 juillet 2006 les représentants de la municipalité, les opposants et leur conseil, ainsi que les différents mandataires intervenant dans le projet, la municipalité a levé les oppositions par décisions du 7 août 2006 ; celles-ci ont été notifiées aux intéressés par plis du 21 août 2006.
C. a) Les époux Di Natale et Cerchierini ont recouru le 8 septembre 2006 auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ; CDAP) contre les décisions de la municipalité du 7 août 2006 levant leurs oppositions. Ils concluent à l’admission du recours et à ce que les décisions municipales levant leurs oppositions au plan de quartier de compétence municipale et au projet de construction soient annulées. Les recourants critiquent le plan de quartier de compétence municipale et se plaignent essentiellement de l’insuffisance des accès au bâtiment projeté, de la hauteur de la nouvelle construction, du nombre de logements, des nuisances du trafic induit par le projet ainsi que d’une violation des règles concernant la proportion de surface bâtie par rapport à la surface de la parcelle.
b) La municipalité s’est déterminée sur le recours en concluant à son rejet et le tribunal a tenu une audience le 6 mars 2007 à Bussy-Chardonney. Le compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Les représentants de la municipalité exposent les différentes étapes de planification qui ont conduit au projet contesté ; il s’agit tout d’abord de l’adoption d’un plan directeur localisé approuvé par le Conseil d’Etat le 3 juillet 2000, de la révision du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions, approuvé par le Département des infrastructures le 9 mai 2001 et de l’adoption d’un plan de quartier de compétence municipale dans le secteur « Fin du Village » le 10 avril 2006. Le plan de quartier de compétence municipale ne prévoit toutefois pas d’autres règles d’affectation que celles de la réglementation de la zone de village. Il indique aussi le mode d’organisation des accès et le fractionnement projeté qui résultent déjà de la demande de permis de construire.
Les architectes de la commune précisent que la surface de la coursive et de l’escalier extérieur, de même que celle des balcons n’a pas été prise en considération dans le calcul du coefficient d’occupation du sol. Le conseil de la commune explique à cet égard que ces éléments de construction n’ont pas un impact visuel qui aurait pour effet d’agrandir artificiellement le volume de la construction, ce qui peut justifier une dérogation. Le conseil des recourants le conteste en estimant que ces surfaces doivent entrer dans le calcul du coefficient d’occupation du sol.
L’un des assesseurs du tribunal fait observer que le principe d’aménagement retenu dans le secteur « Fin du Village » par le plan directeur localisé prévoit l’implantation d’habitations individuelles, de type jumelées ou triplées. Les représentants de la municipalité expliquent que le nombre de logements résulte d’une volonté communale. Un premier préavis municipal prévoyait la construction de 8 logements et un second préavis présentait trois variantes, l’une avec 8 logements, l’autre avec 10 et la dernière avec 12 logements. Le Conseil général a finalement retenu la variante comportant 12 logements. L’urbaniste de la commune montre au tribunal les différentes variantes esquissées dans le cadre de l’élaboration du projet.
Le conseil des recourants estime aussi que le projet ne serait pas conforme à l’article 16 let. g du règlement communal prévoyant que, en projection verticale, le rapport entre toiture (t) et façade (f) doit être le suivant : t > f. Les représentants de la municipalité expliquent que seule la façade nord du corps central du bâtiment ne respecte pas cette proportion mais que, dans l’ensemble, la proportion requise par la réglementation communale est respectée.
Le conseil des recourants critique également le niveau des surcombles en estimant qu’il n’est pas conforme à la règle fixée par l’article 15 al. 2 du règlement communal. Les représentants de la municipalité estiment au contraire que la réglementation communale n’empêche pas l’aménagement de surcombles.
La commune précise encore qu’elle a procédé à l’achat des terrains nécessaires à la construction du bâtiment et qu’il ne s’agit pas d’une opération de promotion immobilière, mais de mettre à disposition des habitants des logements de bonne qualité, la commune restant propriétaire des terrains et de l’immeuble.
Le Tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il constate que le bâtiment projeté s’implanterait devant le jardin des recourants Yvan et Marlène di Natale. Le tribunal constate aussi que la hauteur des gabarits correspond à peu de chose près à la hauteur des bâtiments des recourants. Le tribunal suit le chemin des Vignes jusqu’à son débouché sur la rue de l’Ancien Collège. Les représentants de la municipalité expliquent qu’une étude est en cours en vue d’instaurer dans le village une zone 30, le cas échéant, une zone de rencontre. Les recourants se plaignent du fait que la municipalité n’a pas examiné sérieusement un autre accès possible et les représentants de la commune expliquent que le Service de l’aménagement du territoire s’est opposé à la construction d’un accès traversant la zone agricole.
c) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte-rendu de l’audience.
D. A la suite de l'audience, le tribunal a interpellé les parties sur la question de la légalité du plan de quartier de compétence municipale, en particulier sur sa conformité au droit fédéral de l'aménagement du territoire exigeant l'approbation d'une autorité cantonale.
a) Le Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial) s'est déterminé le 14 septembre 2007 en relevant que la procédure d'élaboration du plan de quartier de compétence municipale décrite dans la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions avait été respectée.
b) La municipalité s'est déterminée le 19 septembre 2007. Elle considère que le plan de quartier de compétence municipale n'aurait pas modifié le plan des zones communal par le fait que le secteur en cause avait été soumis à l'obligation d'établir un plan de quartier de compétence municipale. Elle relève aussi que ce dernier dépend d'un plan directeur localisé approuvé par le Conseil d'Etat et que le Service de l'aménagement du territoire avait admis la conformité du plan de quartier au plan directeur localisé. Selon la municipalité, l'instrument du plan de quartier de compétence municipale serait compatible avec le droit fédéral et il pourrait être assimilable à un permis de construire.
c) Dans leurs déterminations du 21 septembre 2007, les recourants relèvent que le plan de quartier de compétence municipale contiendrait de nombreuses dispositions typiques des plans d'affectation, comme la surface bâtie maximum, le nombre de niveaux maximum, le périmètre d'implantation, le nombre maximum de logements et le statut des constructions enterrées notamment. De telles règles dépasseraient les simples dispositions de police des constructions et relèveraient de l'aménagement du territoire ; elles devraient ainsi faire l'objet d'une approbation fédérale.
d) S’agissant d’une question de principe, le tribunal a statué conformément à la procédure de coordination prévue par l’art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC).
Considérant en droit
1. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA ; voir aussi les arrêts TA AC.2006.0044 du 30 octobre 2006, AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, AC.2002.0208 du 11 juillet 2003, AC.2000.0044 du 26 octobre 2000, AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993, AC.1992.0345 du 30 septembre 1993 et AC.1991.0239 du 29 juillet 1993).
a) Selon l’art. 37 LJPA, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée." La notion d'intérêt digne de protection est identique à celle de l'ancien art. 103 let. a OJ; la jurisprudence fédérale relative à cette disposition est ainsi applicable pour définir la qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (BGC février-mars 1996 p. 4489 voir arrêt AC 1995.0050 du 8 août 1996). Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365, ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15, ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).
b) Ces conditions sont en principe réalisées quand le recours est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuses. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; 124 II 293 consid. 3a p. 303, 120 Ib 379 consid. 4c et les arrêts cités, voir aussi arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242).
c) En l’espèce, les recourants Di Natale sont propriétaires de la parcelle n° 84 située directement vis-à-vis du projet de construction de l’autre côté du chemin des Vignes. Leur habitation, de même que celle contiguë du recourant Cerchierini, propriétaire de la parcelle n° 85, longent le chemin des Vignes dans un lien de proximité étroit puisque seule une distance maximum de 2.50 mètres sépare la façade des bâtiments d’habitation du domaine public. Les recourants seront touchés directement par la réalisation du projet de bâtiment d’habitation collective, non seulement en raison de sa volumétrie importante et de la perte de vue qui en résulte, mais aussi et surtout par le passage des véhicules directement devant l’entrée de leur maison, notamment des véhicules de chantier pendant la réalisation des travaux et, ensuite, des véhicules des futurs habitants de l’immeuble projeté. Les recourants ont ainsi un intérêt digne de protection à contester les décisions municipales levant leurs oppositions concernant à la fois le plan de quartier de compétence municipale et le permis de construire.
2. a) Le plan de quartier de compétence municipale est un instrument de planification particulier, introduit par une révision de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC), adoptée le 4 février 1998 par le Grand Conseil. Les objectifs de cette révision tendaient à la création de «nouveaux instruments d’aménagement du territoire» afin d’offrir aux autorités communales «la possibilité d’emprunter des voies nouvelles». Il s’agissait de concevoir la loi «comme une boîte à outils dans laquelle les communes peuvent puiser pour organiser le système de planification qui leur convient» et l’impression de complication qui pouvait s’en dégager n’était toutefois qu’apparente (BGC janvier 1998 p. 7181). La modification visait à encourager la mise en place de dispositifs contenant de véritables marges de « liberté de négociation» (BGC janvier 1998 p. 7183). L’exposé des motifs précise que le plan de quartier de compétence municipale suit la procédure d’une demande de permis de construire ; il ne peut remettre en cause la mesure de l’utilisation du sol fixée selon l’art. 47 al. 1 LATC, mais peut déroger à toutes les autres prescriptions du plan général d’affectation, dans la mesure où il est conforme à un plan directeur localisé. Le plan de quartier de compétence municipale est adopté par la municipalité, qui en transmet un exemplaire à l’autorité cantonale pour information (BGC janvier 1998 p. 7223)
b) La procédure d'adoption du plan de quartier selon les art. 64 à 72 LATC est la même que celle applicable aux plans d'affectation communaux (art. 67 al. 3 LATC). Elle comprend l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire (art. 56 LATC), l'enquête publique et l'adoption par le conseil de la commune (art. 57 à 59 LATC) ainsi que l'approbation par le département compétent (art. 60 à 61 LATC). La procédure d'adoption du plan de quartier de compétence municipale est la même que celle de la demande de permis de construire (art. 72c al. 1 et 2 LATC), sous réserve des dispositions spécifiques concernant la demande d'établissement du plan de quartier (art. 67 al. 1 et 2 LATC), la consultation des propriétaires (art. 68 LATC) et la répartition des frais d'étude (art. 72 LATC). Selon l'art. 72b LATC, le plan de quartier de compétence municipale doit respecter les règles du plan général d’affectation concernant la mesure de l'utilisation du sol au sens de l'art. 47 al. 1 LATC, notamment le coefficient d’utilisation du sol; en revanche, il peut modifier toutes les règles du plan général d’affectation mentionnées à l’article 47 al. 2 LATC, c’est-à-dire celles concernant les conditions de construction telles que les dimensions des constructions et leur volumétrie, les distances entre bâtiments et limites de propriété, la hauteur des constructions, les mesures de protection des ensembles bâtis méritant protection, la création d’espaces verts, la protection des arbres, la création d’espaces de délassement, la création de garages, de places de stationnement ainsi que les centres commerciaux; il faut toutefois que ces modifications soient conformes à un plan directeur localisé. La procédure d’adoption du plan de quartier de compétence municipale, comme son nom l’indique, ne prévoit pas une procédure d’approbation par une autorité cantonale, mais simplement une obligation pour la municipalité de transmettre pour information le plan de quartier au Service de l’aménagement du territoire (voir BGC janvier 1998 p. 7223).
c) Selon l'art. 75 Cst, les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (ci-après : LAT) prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population - en particulier du contrôle démocratique exercé lors de l'adoption du plan par l'organe législatif communal - à compléter ou à modifier le plan d'affectation (ATF 116 Ib 53 consid. 3a). Ainsi, une mesure de planification spéciale, comme le plan de quartier de compétence municipale, ou une dérogation qui par son importance aurait pour effet de fixer de nouvelles règles d'affectation du sol, ne peuvent être décidées dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire sans violer l'art. 2 LAT (ATF 116 Ib 50 consid. 3a p. 53-54 ; voir aussi l'arrêt TA AC.2007.0196 du 18 janvier 2008). C'est pourquoi le plan d'affectation doit comporter tous les éléments essentiels permettant d'atteindre les objectifs d'aménagement retenus par l'autorité de planification et par les plans directeurs (ATF 121 I 117 ss, Brandt / Moor, Commentaire LAT, art. 18 N. 127).
3. Il convient donc de déterminer si la procédure de demande de permis de construire appliquée à un plan de quartier de compétence municipale est compatible avec les exigences du droit fédéral de l'aménagement du territoire.
a) Le plan de quartier de compétence municipale prévu par les art. 72a ss LATC est un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT en ce sens qu'il règle le mode d'utilisation du sol pour toutes les normes visées par l'art. 47 al. 2 LATC, notamment celles concernant la destination, les dimensions, la volumétrie et l'implantation des constructions (art. 47 al. 2 ch. 1 LATC). Le plan de quartier de compétence municipale apparaît ainsi comme un plan d'affectation spécial ou de détail qui règle de manière précise les conditions de construction et d'implantation d'un projet déterminé. Le droit fédéral de l'aménagement du territoire fixe les effets juridiques et les principes de procédure applicables à tous les plans d'affectation, qu'il s'agisse de plans d'affectation généraux fixant les différentes zones d'affectation du territoire communal, ou de plans d'affectation spéciaux ou de détail réglant précisément les conditions d'implantation d'une construction (ATF 111 Ib 9 consid. 3 p. 12 et 13, voir DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire p. 189 N. 2, RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 5). Les effets juridiques (art. 21 à 24 LAT), la compétence et la procédure (art. 25 et 26 LAT) ainsi que les règles concernant la protection juridique (art. 33 LAT) sont donc applicables à tous les plans d'affectation généraux ou spéciaux et en particulier, aux plans de quartier. Or, selon l'art. 26 LAT, une autorité cantonale doit approuver les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral (al. 2) et "l'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire" (al. 3). Les plans de quartier doivent donc respecter l'exigence de l'art. 26 LAT concernant l'approbation par une autorité cantonale.
b) La procédure d'adoption des plans de quartier de compétence municipale ne prévoit pas l'approbation par une autorité cantonale exigée par l'art. 26 LAT. La procédure applicable au plan de quartier de compétence municipale méconnaît la structure prévue par la loi fédérale sur l’aménagement du territoire pour les instruments de planification, qui distingue le plan directeur, le plan d’affectation et l’autorisation de construire (voir titre II chapitres 1 et 3 de la LAT). Le plan de quartier de compétence municipale permet en effet de déroger à toutes les règles du plan général d’affectation prévues à l’art. 47 al. 2 LATC, notamment à des règles aussi importantes que la destination des constructions, les distances entre bâtiments et limites de propriété, la hauteur des bâtiments, la création d’espaces de verdure et la protection des ensembles bâtis, sans respecter les procédures applicables à l’élaboration et à l’adoption des plans d’affectation qui exigent notamment l’approbation d’une autorité cantonale (art. 26 LAT). Il est vrai que l'art. 72b LATC prévoit que les dispositions du plan de quartier de compétence municipale doivent être conformes à un plan directeur localisé. Toutefois, le plan directeur localisé n'a pas la portée d’un plan d’affectation. Il ne comporte aucune règle ayant un effet contraignant envers les particuliers au sens de l'art. 21 al. 1 LAT et la procédure d'adoption ne prévoit aucune possibilité de faire opposition et ne respecte pas non plus les exigences de protection juridique de l'art. 33 LAT. Le plan directeur localisé ne peut donc remplacer ou se substituer à l'instrument du plan d'affectation. Au demeurant, le tribunal observe que le plan de quartier de compétence municipale litigieux n’est précisément pas conforme au plan directeur localisé qui prévoit pour le secteur "Fin de Village" des habitations individuelles de type jumelé ou triplé, et que le plan de quartier prévoit un bâtiment d’habitation collective de douze logements qui s'écarte ainsi des objectifs et principes d'aménagement retenus par le Conseil général et approuvés par le Conseil d'Etat lors de la procédure d'adoption du plan directeur localisé (plan directeur localisé, secteur du village, p. 18).
c) Les parties ont été invitées par le tribunal à se déterminer sur la légalité du plan de quartier de compétence municipale: le Service de l'aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial) a précisé que la procédure prévue par la loi cantonale avait été respectée, mais que c'était précisément la procédure par elle-même qui était contraire au droit fédéral de l'aménagement du territoire. La municipalité a répondu de son côté que le plan général d'affectation prévoyait la soumission du secteur en cause à un plan de quartier de compétence municipale. Mais cette situation ne change rien au fait que le plan de quartier de compétence municipale comporte des règles qui modifient et complètent celles de la zone de village, notamment en ce qui concerne la création d’une « aire d’aménagement des cours » et d’une « aire de transition avec la zone agricole », la définition d’un périmètre d’implantation, l’obligation de démolir un bâtiment existant et la rectification de limites de propriété. Ces règles fixent le mode d'utilisation du sol au sens de l'art. 14 al. 1 LAT et elles sont arrêtées par le plan de quartier de compétence municipale, et non par le plan général d'affectation, sans que les exigences de la procédure d'approbation prévues par l'art. 26 LAT ne soient respectées. Les recourants ont d’ailleurs relevé que le plan de quartier de compétence municipale pour le secteur "Fin de Village" contenait de nombreuses dispositions typiques de l'aménagement du territoire comme la surface bâtie maximum, le nombre de niveaux autorisés, le nombre de logements admissibles et la définition des périmètres d'implantation qui font matériellement partie des règles d'affectation soumises à la procédure d'approbation par une autorité cantonale au sens de l'art. 26 LAT. Ainsi, le tribunal arrive à la conclusion que l'institution du plan de quartier de compétence municipale n'est pas conforme ni compatible avec les exigences du droit fédéral de l'aménagement du territoire, en particulier l'art. 26 LAT.
d) Il convient donc de déterminer quelles sont les conséquences juridiques de la violation du droit fédéral sur la décision d'adoption du plan de quartier de compétence municipale et sur le permis de construire délivré en application de ce plan.
aa) En l'espèce, l'exigence de l'approbation du plan d'affectation par une autorité cantonale revêt une importance particulière dans les instruments de planification prévus par le droit fédéral de l'aménagement du territoire. L'autorité cantonale doit en effet vérifier la conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 LAT) pour assurer notamment la cohérence de l'aménagement du territoire au-delà de la seule échelle de la commune et vérifier la conformité de la planification à l’ensemble de la législation sur la protection de l’environnement (RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 21 à 32). L'art. 47 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) précise bien les différents éléments que l'autorité de planification doit soumettre à l'autorité cantonale d'approbation du plan et montre ainsi l'importance de la procédure d'approbation par une autorité cantonale. Enfin, seule l'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale permet son entrée en vigueur (art. 26 al. 3 LAT et RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 33). Ainsi, il apparaît que les vices liés à la procédure d'adoption du plan de quartier de compétence municipale sont particulièrement graves. La situation juridique est en quelque sorte comparable à celle des autorisations municipales délivrées pour des constructions hors des zones à bâtir sans l'approbation de l'autorité cantonale requise par l'art. 25 al. 2 LAT (ATF 111 Ib 213 consid. 5 p. 219-220).
bb) Le défaut d’approbation par une autorité cantonale ne permet pas l’entrée en force du plan de quartier de compétence municipale (art. 26 al. 3 LAT). En outre, comme la loi vaudoise sur les constructions et l’aménagement du territoire ne prévoit ni ne réglemente une procédure cantonale d’approbation pour le plan de quartier de compétence municipale, il n’est pas possible, dans le cadre légal actuel, d’instaurer en dehors de la loi une procédure d’approbation cantonale. Il appartient plutôt au législateur cantonal d’organiser la procédure d’approbation et de décider si l’autorité d’approbation doit réexaminer les réponses de la municipalité aux oppositions, ou si une procédure de recours doit être aménagée auprès de l’autorité d’approbation contre la décision municipale levant les oppositions (RUCH, Commentaire LAT, art. 26 N. 15), ou encore, si la décision municipale sur les oppositions peut faire directement l’objet d’un recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal avec une approbation provisoire du plan de quartier (art. 60 à 62 LATC ; AC.2006.0113 du 12 mars 2007 et AC.2005.0136 du 28 décembre 2006). La procédure même d’adoption du plan de quartier de compétence municipale viole ainsi le droit fédéral et la décision municipale adoptant le plan de quartier de compétence municipale et levant l’opposition des recourants doit être annulée.
cc) Toutefois, les dispositions du plan général d'affectation de la Commune de Bussy-Chardonney exigeant l'établissement d'une planification spéciale dans le secteur « Fin de Village » (art. 18) conservent leur validité. Le plan directeur localisé, approuvé par le Conseil d'Etat le 3 juillet 2000, retient en effet des objectifs d'aménagement particuliers dans le secteur "Fin de Village" qui tendent précisément à "marquer la fin du village" par l'implantation d'habitations individuelles de type jumelé ou triplé (voir page 18 du plan directeur localisé - secteur du village). Or, la réglementation générale de la zone de village ne permet pas d'atteindre ces objectifs sans l'étude et l'adoption d'une planification de détail, exigée par l'art. 18 du règlement communal. Si l'instrument du plan de quartier de compétence municipale ne peut être utilisé en raison des défauts attachés à la procédure, en particulier de l'absence d'une approbation par l'autorité cantonale, la municipalité garde en revanche la possibilité d'établir un plan de quartier au sens des art. 64 ss LATC ; l’art. 67 al. 3 LATC prévoit en effet une procédure d’adoption par le conseil de la commune (art. 57 à 59 LATC) et une procédure d'approbation par une autorité cantonale (art. 60 à 62 LATC) conforme aux exigences de l’art. 26 LAT. La réglementation communale a ainsi la portée matérielle d'une zone à occuper par plan de quartier et le permis de construire ne peut donc être délivré en l'état actuel de la planification communale car la réglementation soumet le secteur à l’obligation d’établir un plan de quartier qui doit respecter les objectifs, les principes et les mesures d’aménagement définis dans le plan directeur localisé. La décision municipale délivrant le permis de construire et levant l'opposition des recourants doit donc être annulée en l'absence d'un plan de quartier régulièrement approuvé par une autorité cantonale et conforme au plan directeur localisé dans le secteur en cause.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis. La décision municipale adoptant le plan de quartier de compétence municipale et levant l'opposition des recourants à ce plan est annulée. En outre, la décision municipale délivrant le permis de construire et levant l'opposition des recourants au projet de construction doit également être annulée.
Les recourants, qui obtiennent gain de cause et qui ont consulté un avocat, ont droit aux dépens qu'ils ont requis, arrêtés à 2’000 fr. S’agissant des frais de justice, le tribunal constate que la Municipalité de Bussy-Chardonney a suivi un processus de planification erroné, mais sur la base des conseils de l'autorité cantonale, se fondant sur des dispositions légales en force. Pour cette raison, les frais de justice doivent être laissés à la charge de l’Etat.
Par ces motifs la Ière Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 7 août 2006 adoptant le plan de quartier de compétence municipale et levant l’opposition des recourants est annulée.
III. La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 7 août 2006 délivrant le permis de construire un bâtiment locatif sur les parcelles nos 99 et 101 et levant l’opposition des recourants est annulée.
IV. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
V. La Commune de Bussy-Chardonney est débitrice des recourants, solidairement entre eux, d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2008
Le président : La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.