CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 août 2003
sur le recours interjeté par Henri BERCHER, domicilié Domaine de Germagny, 1185 Mont-sur-Rolle, représenté par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision de la Municipalité de Rolle du 10 décembre 2002, refusant de délivrer un permis de construire pour un couvert destiné à entreposer du matériel viticole sur la parcelle 1008 du cadastre communal
et contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 29 novembre 2002, refusant de délivrer une autorisation spéciale pour la construction de ce couvert.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Pierre-Paul Duchoud et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A. Henri Bercher est propriétaire du Domaine viti-vinicole de Germagny, à Mont-sur-Rolle. Ce domaine comprend 4 hectares de vignoble, produisant quelque 50'000 bouteilles de vin par année. La vendange est pressée au domaine où elle est encavée et où le vin est élevé. Henri Bercher, qui exerce la profession d'avocat, concentre son activité essentiellement sur la commercialisation de la production sous l'appellation "Clos de Germagny", sur la gestion et enfin sur les orientations générales de son domaine. Ainsi, il a confié le travail de vinification à un tonnelier et le travail de viticulture à Gilbert Dufour, vigneron tâcheron, et sa famille. Ce dernier est propriétaire et exploitant du Domaine de la Dolle, d'une superficie de 7,6 hectares et situé à Gilly, à environ trois kilomètres du Domaine de Germagny.
B. Dans le but d'y ériger un hangar pour matériel viticole, Henri Bercher a fait l'acquisition de la parcelle n° 1008 du cadastre de la Commune de Rolle. D'une superficie de 515 m² en nature de pré-champ, cette parcelle est située à quelque 300 mètres des bâtiments du domaine de Germagny. Elle est bordée au sud par la bretelle d'accès à la RN1, à l'ouest par le chemin des Bugnons, route communale de 2ème classe, enfin, au nord et à l'est par les parcelles n° 1007 et 1009. La parcelle n° 1008 est colloquée en zone agricole et viticole selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police de constructions, légalisé le 6 novembre 1992. Elle est frappée de restrictions de bâtir résultant, d'une part, d'un plan alignement autoroutier du 10 janvier 1963, et, d'autre part, d'un alignement conformément à l'art. 36 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991. Une ligne à haute tension surplombe le bien-fonds d'Henri Bercher.
C. Le hangar projeté consiste en un couvert destiné à abriter une benne à vendange équipée d'une vis d'Archimède, ainsi que du matériel et divers outils servant à l'exploitation du Domaine de Germagny. Fermé sur ses côtés sud et ouest, ce couvert comporte une toiture à un pan. Il présente une superficie de 78 m² et mesure entre 20,45 et 20,59 m de long et entre 3,45 et 4,27 m de large. Sa hauteur varie entre 2,41 et 3,33 m. Il serait construit le long de la limite sud du bien-fonds et à 3 m du chemin des Bugnons. Cette implantation nécessite l'obtention de dérogations aux deux plans d'alignement mentionnés ci-avant. En février 2002, Henri Bercher s'est adressé au bureau technique communal afin de savoir si de telles dérogations pourraient être envisagées, avant qu'il mette son projet à l'enquête publique. La municipalité lui répondit par courrier du 25 mars que ces deux dérogations ne pourraient être accordées, "au vu de leur nombre et de leur ampleur".
Henri Bercher a néanmoins déposé une demande de permis de construire par acte du 26 août 2003. Ce projet fut mis à l'enquête du 1er au 23 octobre 2002. Il a suscité l'opposition de Romande Energie SA au motif que la construction du hangar ne respectait pas la distance requise de 5 m aux conducteurs à haute tension. Cette opposition fut toutefois retirée le 21 janvier 2003, suite à un accord intervenu entre Henri Bercher et l'opposante, aux termes duquel il était convenu d'enterrer la ligne.
D. Par décision du 10 décembre 2002, la Municipalité de Rolle a refusé de délivrer le permis sollicité. Elle ne s'est pas prononcée sur les demandes de dérogation aux restrictions résultant des plans d'alignement, mais se réfère implicitement aux motifs invoqués par le Service de l'aménagement du territoire (SAT), qui a refusé son autorisation spéciale, et par le Service des routes, Division entretien, qui a préavisé négativement au projet. Dans la synthèse CAMAC du 29 novembre 2002, le SAT s'est prononcé en ces termes:
"Après examen du dossier et selon les informations complémentaires fournies lors de l'inspection locale par les intéressés M. Bercher, propriétaire, et M. Dufour, vigneron tâcheron, il apparaît que le couvert est destiné à abriter une partie du matériel viticole (benne à vendange stockée sur un char à pont, petit matériel) appartenant à M. Dufour. Ce matériel est utilisé pour l'exploitation de son domaine viti-vinicole de 11.6 ha, dont 4.0 ha sont sous contrat avec M. Bercher.
Vu ce qui précède, le Service de l'aménagement du territoire constate que le couvert envisagé ne pourrait être justifié que par les besoins de l'exploitation viticole de M. Dufour, qu'il conviendrait alors de déterminer. Le cas échéant, le couvert projeté devrait être implanté auprès des bâtiments formant le centre d'exploitation de M. Dufour à Gilly, afin d'assurer le regroupement des constructions exigé par l'art. 83 RATC. Seuls des impératifs de l'exploitation pourraient permettre de déroger à cette exigence.
Dans ce contexte, M. Bercher ne peut valablement pas prétendre à des besoins viticoles. Les travaux envisagés ne peuvent dès lors pas être considérés comme conformes à la destination de la zone (art. 16a LAT et 34 OAT).
En conséquence, relevant par ailleurs que l'implantation de cette construction hors des zones à bâtir n'est pas imposée par sa destination au sens des dispositions de l'article 24 LAT et de la jurisprudence applicable, le Service refuse de délivrer ladite autorisation."
Le préavis du Service des routes, Division entretien, est ainsi motivé:
"Ce projet se situe entièrement dans une zone soumise à une restriction au droit de bâtir découlant des dispositions du plan d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 10 janvier 1963.
Route communale.
Ce projet se situe partiellement dans une zone soumise à une restriction au droit de bâtir découlant des dispositions de l'article 36 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 lequel prévoit pour la route en cause un retrait des constructions à 10 mètres dès l'axe de la chaussée.
Seul un plan d'affectation, modifiant les limites des constructions, permettrait l'implantation de ce projet à cet endroit.
Etant donné qu'il s'agit d'une route communale, il incombe à la Municipalité d'appliquer les dispositions légales."
Le Service des routes, Division routes nationales, n'a pas formulé de remarques.
E. Par acte du 23 décembre 2002, Henri Bercher recourt auprès du Tribunal administratif contre la décision de la Municipalité de Rolle du 10 décembre 2002 et contre la décision du SAT du 29 novembre 2002. Il conclut à leur annulation et à la délivrance du permis de construire sollicité. La municipalité conclut implicitement au rejet du recours. Le SAT conclut au rejet du recours en tant qu'il vise sa décision du 29 novembre 2002. Dans ses observations du 23 janvier 2003, le Service des routes (SR) renonce à prendre des conclusions. Les arguments des parties seront examinés dans la mesure utile ci-après.
F. En audience du 18 juin 2003, le tribunal a entendu les parties, procédé à l'audition de Gilbert Dufour, en qualité de témoin, et effectué une visite des lieux. Le SR n'était pas représenté à l'audience, bien que régulièrement convoqué.
Lors de l'audience, Gilbert Dufour a expliqué que, contrairement à ce que retient la décision attaquée, le matériel à entreposer dans le hangar litigieux serait la propriété d'Henri Bercher. Gilbert Dufour a expliqué que la culture du domaine de Germagny représente environ un tiers de son activité. Il utilise actuellement deux bennes, dont il n'est pas le seul propriétaire ni, donc, le seul utilisateur lors de la période des vendanges. De ce fait, mais aussi parce que la vendange est effectuée mécaniquement sur le Domaine de la Dolle, il doit travailler vite. Il en résulte que ces deux bennes ne peuvent plus être immobilisées pour la vendange effectuée manuellement - donc plus lentement sur le Domaine de Germagny, si bien qu'une troisième est nécessaire pour ce domaine. Le représentant du SAT n'a pas contesté le bien-fondé de ces explications.
Les bâtiments constituant le domaine de Germagny sont situés en bordure est de la route menant au village de Mont-sur-Rolle. Ces bâtiments comprennent un logement qui est occupé actuellement par la mère du recourant. Ce dernier occupe une maison située de l'autre côté de la route. La vision locale a permis de constater qu'un couvert agricole, attenant à cette habitation, a été transformé en véranda. Selon le recourant, ce couvert aurait été supprimé en 1988, alors qu'il n'avait pas encore décidé de réhabiliter son domaine comme exploitation viti-vinicole. Il aurait en effet consenti des investissements destinés à moderniser celui-ci dès 1991 seulement, lorsqu'il a acquis une nouvelle cuverie, et plus tard, en 1998, avec l'achat d'un nouveau pressoir-pompe.
Par ailleurs, le recourant a fait construire un garage, présentant une surface de 6 mètres sur 6, à quelques 10 mètres de la véranda. Il a expliqué que ce garage ne pourrait contenir la benne à vendange qui mesure un peu plus de 6 mètres de long et qu'il comptait le mettre en location avec la maison le jour où il s'installerait dans le bâtiment principal du domaine.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC 99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000 et AC 01/0086 du 15 octobre 2001).
2. Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 lit. a) et si le terrain est équipé (al. 2 lit. b). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3). L'art. 24 al. 1 LAT dispose en outre que, en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (art. 24 al. 1 lit. a LAT) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b). Les conditions posées sous lettres a et b de l'art. 24 al. 1 LAT sont cumulatives.
Avec la révision de la LAT, la zone agricole est désormais divisée en deux parties: l'une peut être qualifiée de traditionnelle, car elle est destinée aux exploitations tributaires du sol, alors que l'autre, prévue par l'art. 16a al. 3 LAT peut être définie comme étant la zone agricole "diversifiée". Dans le cas d'espèce, le projet querellé doit s'implanter dans la zone agricole "traditionnelle". Pour cette zone, régie notamment par l'art. 16 a al. 1 LAT, la jurisprudence que le Tribunal fédéral a rendu pendant de nombreuses années à propos de la zone agricole traditionnelle reste valable (cf. Arrêt du Tribunal fédéral du 29 mai 2001, publié in SJ 2001 p. 579; Territoire et environnement VLP-ASPAN, lexique des constructions hors de la zone à bâtir, édition juillet 2003 p.36). Selon l'art. 16 a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Pour les exploitations agricoles, la notion de conformité à la zone au sens de l'art. 16 a al. 1 LAT se confond essentiellement avec celle de l'implantation imposée par la destination de l'ouvrage au sens de l'art. 24 al. 1 LAT. Dans une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT ne sont conformes que les bâtiments qui, par leur ordonnancement effectif, sont nécessaires à une exploitation du sol appropriée à l'endroit projeté et ne sont pas surdimensionnés. Il faut en outre qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose (ATF 125 II 280 consid. 3a; 122 II 162 consid. 3a et les arrêts cités).
Aux termes de l'art. 120, lettre a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), les bâtiments situés en zone agricole ne peuvent être construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination, sans une autorisation spéciale cantonale. L'art. 83 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC ( RATC) prévoit à cet égard que:
"L'autorisation spéciale est accordée par le département lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée." (al. 1)
"Les différents bâtiments d'exploitation d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant, doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation le justifient." (al. 3)
3. Le recourant fait valoir à l'encontre de la décision du SAT que son projet s'inscrit dans un effort tendant à moderniser et rendre indépendant le Domaine de Germagny, que celui-ci, en tout état de cause, est économiquement viable, moyennant quoi il conteste que le matériel et les machines, achetés par lui et destinés à la culture de son domaine, doivent être entreposés sur l'exploitation de son vigneron tâcheron. Par ailleurs, le recourant relève que le regroupement des bâtiments d'exploitation au Domaine de Germagny, au sens de l'art. 83 al. 3 RATC, est de nature à porter atteinte à l'esthétique de ce site, formé d'un remarquable ensemble de bâtiments construits en 1697 et portés à l'inventaire cantonal comme étant d'intérêt national. Il prétend pouvoir bénéficier d'une dérogation au sens de la disposition précitée. Le SAT ne conteste pas que la construction ait un caractère agricole, en ce sens qu'elle sert une exploitation tributaire du sol, à savoir la culture de la vigne du Domaine de Germagny. Il fait valoir cependant que la nécessité d'acquérir une benne à vendange, et par conséquent de construire le cas échéant un hangar pour l'entreposer, doit être examinée exclusivement en fonction des besoins de l'exploitation de M. Dufour et que, en l'état, elle n'est pas démontrée. Si le besoin devait être établi, le SAT soutient que le couvert projeté devrait de toute manière être implanté auprès des bâtiments formant le centre d'exploitation de M. Dufour à Gilly pour respecter l'art. 83 al. 3 RATC Le service intimé considère ainsi que, en tout état de cause, la construction litigieuse doit être rattachée à l'exploitation de Gilbert Dufour, seul exploitant du Domaine de Germagny selon le service cantonal.
a) L'affirmation du SAT, figurant dans sa réponse au recours, selon laquelle l'exploitation du vignoble de Germagny ne nécessiterait pas une troisième benne à vendange est un peu surprenante, si l'on considère une note interne du 18 novembre 2002, produite par ce service dans le cadre de la procédure, dont la teneur est la suivante:
"Evaluation:
Suite à la visite locale et à la discussion avec les partenaires concernés, M. Bercher, propriétaire et M. Dufour, son vigneron tâcheron, il apparaît que le couvert est destiné à abriter une partie du matériel viticole (benne à vendange stockée sur un char à pont, petit matériel) appartenant à M. Dufour, matériel utilisé pour l'exploitation de son domaine viti-vinicole. Cette exploitation comprend 11.6 ha, dont 4.0 ha sous contrat avec M. Bercher.
La conclusion est que M. Bercher n'a pas de besoin pour le rangement de matériel viticole à faire valoir et que les besoins de M. Dufour doivent être examinés sur la base des locaux existants dans son exploitation à Gilly. Si un couvert s'avère nécessaire, il devra être réalisé sur le site de ses autres bâtiments à Gilly."
L'on constate ainsi que seule la question de la nécessité d'un couvert eu égard aux normes d'encombrement a été soulevée par le SAT, qui n'a d'ailleurs pas jugé utile de procéder à cet examen. Au surplus, les explications fournies par Gilbert Dufour à l'audience au sujet de la nécessité d'acquérir une nouvelle benne à vendange pour les besoins du domaine de Chatagny paraissent fondées. Elles n'ont d'ailleurs pas été contestées par le représentant du SAT. Il y a lieu dès lors de considérer que le besoin d'acquérir une benne à vendange et de trouver une solution pour l'entreposer a été démontré.
b) Le SAT soutient que seul Gilbert Dufour doit être considéré comme exploitant du domaine de Germagny. Selon le service intimé, les besoins pour l'entreposage de matériel devraient par conséquent être satisfaits dans les bâtiments du domaine de la Dolle, cas échéant en érigeant une nouvelle construction à proximité de ces bâtiments, ceci quand bien même le matériel à entreposer est destiné au domaine de Germagny.
Le raisonnement du SAT apparaît discutable. En effet, même si le propriétaire du domaine de Germagny n'est pas vigneron et qu'il confie le travail de viticulture à un vigneron tâcheron, son domaine apparaît comme une exploitation indépendante qui devrait disposer d'installations lui permettant d'être exploité de manière autonome. Dès lors que les besoins pour l'entreposage de matériel sont établis, il ne semble pas judicieux d'exiger que ces besoins soient satisfaits à proximité des bâtiments d'exploitation du vigneron tâcheron, situés à plusieurs kilomètres du domaine de Germagny. En effet, dans l'hypothèse où Henri Bercher décidait un jour de confier la culture de son vignoble à un autre vigneron tâcheron, les installations sises sur le domaine de Gilbert Dufour ne pourraient probablement plus être utilisées en relation avec l'exploitation du domaine de Germagny et pourraient au surplus n'avoir aucune utilité pour l'exploitation de Gilbert Dufour. Cette solution irait ainsi à l'encontre de l'objectif d'une utilisation judicieuse et mesurée du sol.
Cette question peut toutefois rester indécise dès lors que le recours doit de toute manière être rejeté pour un autre motif.
c) On l'a vu, l'art. 83 al. 3 RATC exige que les différents bâtiments d'exploitation d'une entreprise agricole ou assimilée soient regroupés et forment un ensemble architectural. Des dérogations peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation le justifient. Dans un des rares cas d'application de cette disposition que le tribunal ait eu à trancher (arrêt du 19 août 1999, AC 1998/0112), il a admis une dérogation en raison du fait que, dans une première alternative, l'agrandissement de locaux existants était impossible en raison du manque de place et, dans une seconde alternative, l'étroitesse et la forte déclivité du chemin d'accès rendaient le passage de machines et de véhicules encombrants extrêmement malaisé, voire impossible à la mauvaise saison.
En l'espèce, le respect de l'art. 83 al. 3 RATC doit être examiné au regard de la situation des bâtiments du domaine de Germagny. L'admissibilité de la construction litigieuse implique de démontrer l'impossibilité de trouver une solution pour l'entreposage de matériel à proximité des bâtiments existants. Or, en l'état, cette impossibilité n'est pas établie. Les explications fournies par le recourant lors de l'audience et la vision des lieux ont notamment permis de constater l'existence d'une alternative consistant à ériger le couvert litigieux sur une parcelle proche des bâtiments, alternative que le recourant n'estime pas rationnelle puisqu'elle l'obligerait à renoncer à une longueur de vigne. Or, ce motif n'apparaît pas pertinent pour déroger au principe fixé à l'art. 83 al. 3 RATC puisqu'il ne s'agit manifestement pas d'un motif impératif lié à l'exploitation du domaine au sens de cette disposition. Il en va de même en ce qui concerne l'argument du recourant selon lequel la construction du hangar se heurterait aux impératifs de protection du site. On relèvera à cet égard que, comme la vision des lieux l'a démontré, il a déjà été porté atteinte au site, notamment lors de la construction de la véranda et du garage utilisé par le recourant. Au demeurant, il n'a également pas été démontré que les besoins en surface de rangement spécifiques au domaine de Germagny ne puissent pas être satisfaits dans les surfaces existantes.
Pour toutes ces raisons, la construction du hangar à l'endroit projeté se heurte, en l'état, aux exigences de l'art. 83 al. 3 RATC.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté sans qu'il soit nécessaire d'examiner la légalité du projet au regard des plans d'alignement. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge d'Henri Bercher, dès lors qu'il succombe pour l'essentiel. Vu le sort du pourvoi, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions de la Municipalité de Rolle du 10 décembre 2002 et du Service de l'aménagement du territoire du 29 novembre 2002 sont confirmées.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Henri Bercher.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 19 août 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)