CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 26 juin 2003
sur le recours interjeté par la société Edouard ROCHAT S.A., route de la Pâle 10, à 1026 Denges,
contre
la décision du 18 octobre 2002 de la Municipalité de Denges, représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne, refusant l'autorisation de transformer un bâtiment existant en vue de l'aménagement de deux pistes de bowling.
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société Edouard ROCHAT S.A. est notamment propriétaire de la parcelle 237 du cadastre de la Commune de Denges. D'une superficie de 7'458 m2, ce bien-fonds est classé dans la zone industrielle régie par les art. 55 à 65 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 août 1987 (ci-après : le règlement communal ou RPE). L'art. 55 RPE prévoit que la zone industrielle est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat. L'industrie ou les activités susceptibles d'entraîner des inconvénients tels que bruits de machines, odeurs, fumée, etc. au-delà de la zone sont interdites (art. 57 RPE).
B. La société Edouard ROCHAT S.A. a déposé le 7 septembre 2001 une demande d'autorisation de construire en vue de l'aménagement d'un bowling privé de deux pistes dans la halle industrielle construite sur la parcelle 237. La Municipalité de Denges (ci-après : la municipalité) a requis le 15 octobre 2001 des renseignements complémentaires notamment sur le caractère privé du bowling et les aménagements extérieurs qui lui seraient liés. Edouard ROCHAT S.A. répondait le 18 octobre 2001 qu'il s'agissait bien d'un bowling privé, mais la municipalité demandait à nouveau le 6 novembre 2001 quel était l'usage envisagé pour le bowling. Elle demandait en particulier s'il était ouvert au public ou seulement aux membres d'un cercle, quelles étaient les conditions de jeux, si du personnel serait employé, si les joueurs devaient payer pour jouer et si la possibilité de servir des boissons, alcoolisées ou non, ainsi que des mets était prévue. Edouard ROCHAT S.A. répondait le 20 novembre 2001 en précisant que le bowling ne serait pas ouvert au public mais seulement aux membres d'un cercle, les conditions pour jouer devant encore être précisées par les membres. En outre, il n'était prévu de servir ni boissons, ni nourriture. La municipalité a requis le 13 février 2002, encore différents renseignements complémentaires, notamment en ce qui concerne la nécessité de l'octroi d'une patente pour l'exploitation du bowling et aussi l'organisation prévue (statuts du cercle, nombre de membres et organisation du stationnement). Edouard ROCHAT S.A. répondait le 16 février 2002 qu'un agent d'affaires allait être mandaté afin de mettre sous toit les statuts du cercle et de déterminer le nombre de membres et de fixer les conditions d'admission. La municipalité demandait encore le 21 mars 2002 à la société Edouard ROCHAT S.A. de compléter le dossier de la demande de permis de construire, notamment en remplissant le questionnaire général prévu à cet effet. La demande a finalement été mise à l'enquête publique du 10 au 30 septembre 2002 sans que la municipalité soit en possession des statuts du cercle et du nombre probable de ses membres. L'enquête publique a suscité diverses oppositions des propriétaires d'habitations construites à proximité dans la zone industrielle. Par décision du 18 octobre 2002, la municipalité a refusé le permis de construire en estimant que l'affectation envisagée n'était pas conforme à la destination de la zone industrielle.
C. Edouard ROCHAT S.A. a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 novembre 2002. A l'appui de son recours, la société relève qu'il s'agissait uniquement de transformations intérieures n'impliquant pas pour le voisinage des nuisances plus importantes qu'un simple jeu de fléchettes ou l'aménagement d'une piscine extérieure. Elle reprochait notamment à la municipalité d'exiger l'élaboration d'un règlement avec statuts pour avoir la seule faculté de jouer "chez soi à titre privé". La municipalité s'est déterminée sur le recours le 30 septembre 2002 en concluant à son rejet. Le tribunal a tenu une audience à Denges le 13 mars 2003. A cette occasion, il a constaté que la halle existante était notamment utilisée comme entrepôt et qu'elle bénéficiait d'une surface de dégagement relativement importante, destinée au stationnement des véhicules. Il a également constaté que les habitations des divers opposants intervenus lors de l'enquête publique étaient situées dans le voisinage immédiat de la halle. Le représentant de la société recourante a en outre déclaré qu'il était prêt à accepter toutes les conditions d'exploitation qui lui seraient fixées par les autorités pour autoriser l'aménagement des deux pistes de bowling.
Considérant en droit:
1. La municipalité soutient en substance que les travaux prévus par la société recourante, consistant à aménager deux pistes de bowling dans une ancienne halle industrielle, ne seraient pas conformes à la destination de la zone industrielle.
a) L'art. 55 RPE précise l'affectation de la zone industrielle de la manière suivante : "Cette zone est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat." La jurisprudence a défini la notion d'activité industrielle en ce sens qu'il s'agit des activités de type secondaire, tendant à la fabrication, la production ou la transformation de biens matériels. De telles activités s'étendent aux différents secteurs économiques concernés qui se distinguent par la nature du bien produit ou transformé par l'entreprise (par ex. : matériel informatique, secteur des machines-outils, secteur de la construction ou alimentaire etc.). Ainsi, pour être qualifiée d'industrielle, l'activité doit être en rapport étroit avec la production ou la transformation de biens matériels, ce qui exclut les activités de détente ou de loisirs ou encore les activités destinées uniquement à la vente ou au logement (v. arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003; v. aussi arrêt AC 1999/0176 du 21 juin 2002; sur la distinction entre activité industrielle et artisanale voir ATF non publié 1A.137/1999 Arthur Duc & Cie SA consid. 3a).
b) Le tribunal s'est prononcé à plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "est destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la fabrication"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son al. 2 que "la municipalité pourra refuser tout établissement dont le caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.". Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution de boissons minérales, et celle d'une exposition-vente de voitures. La municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA, AC 1991/0112 du 9 septembre 1993). Le tribunal a aussi jugé qu'une municipalité pouvait autoriser par voie de dérogation (justifiée par un intérêt public) la construction d'un refuge subventionné pour chiens et chats dans une zone réservée aux établissements et aux entreprises artisanales (AC 1994/0141 du 29 octobre 1996). Le tribunal a par ailleurs autorisé l'aménagement d'un café-restaurant - de dimensions jugées réduites (d'environ 225 m²) - dans une zone industrielle excluant toute activité commerciale, mais qui comportait déjà un centre de tennis et de squash abritant un café-restaurant (AC 1994/0249 du 15 mai 1995). Dans une zone industrielle définie de la même manière, le tribunal a en outre admis l'exploitation d'un commerce de détails d'articles de droguerie et de parfumerie (AC 1994/0225 du 27 avril 1995); dans cette dernière affaire, la municipalité avait autorisé dans la zone un centre de stockage et de distribution de livres comportant un service de vente au détail à la clientèle de passage, ainsi qu'un commerce de vente au détail de matériel informatique; le principe de l'égalité de traitement ainsi que celui de la bonne foi ne permettaient pas à la municipalité de se montrer plus restrictive que par le passé (AC 1994/0225 précité, consid. 3, p. 5 s.).
c) En définitive, il ressort de la jurisprudence du tribunal, que les activités sans rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles avec la définition d'une zone industrielle réservée aux activités de type industriel, sous la seule réserve des cas dans lesquels la commune a montré dans une pratique constante une interprétation large de la notion d'activité industrielle en admettant des activités commerciales non industrielles, comme la vente, les activités de service ou encore celles de détente et de loisir.
d) En l'espèce, la municipalité s'est limitée à une interprétation stricte de la notion d'activité industrielle dans l'application du règlement de la zone en cause; ainsi l'aménagement d'une piste de bowling n'est pas conforme à la destination de la zone. Il est vrai que la commission s'est aussi référée à la notion de préjudice au voisinage pour déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non répondre à l'affectation d'une zone industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF 1970 p. 265). Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal administratif a jugé que l'aménagement d'un café-restaurant avec une salle de théâtre était compatible avec la destination d'une zone industrielle dès lors que le règlement communal n'interdisait pas expressément les établissements publics dans une telle zone, destinée à comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage (arrêt AC 1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la question de savoir si une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un établissement public n'a pas les caractéristiques d'une installation industrielle et le seul fait que de tels établissements soient susceptibles de porter préjudice au voisinage dans une autre zone ne suffit pas encore à justifier une implantation dans la zone industrielle. Il appartient aux communes de définir dans la réglementation des zones industrielles les caractéristiques des activités admissibles en distinguant, par exemple, les activités commerciales, notamment les grandes surfaces de vente, les établissements publics, ainsi que les activités de service ou de loisir, qui posent des exigences précises en matière d'équipement en accès et de transports publics, des activités typiquement industrielles du secteur secondaire, liées à la fabrication, à la production ou à la transformation de biens matériels (v. notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC 2002/0080 du 26 février 2003). En tout état de cause, il n'est pas exclu que le projet de bowling puisse porter préjudice au voisinage même dans la zone industrielle, dès lors que la parcelle en cause n'est pas dépourvue de voisins proches; il n'est donc pas nécessaire de décider si la jurisprudence admettant en zone industrielle les activités non industrielles pouvant porter préjudice au voisinage dans d'autres zones peut être maintenue ou non. Au surplus, le recours doit de toute manière être admis pour d'autres motifs.
2. Il convient en effet de déterminer si le projet respecte les dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement.
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour objet de protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité de l'environnement (Conseil fédéral, message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit de limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2); c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation (message précité FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions temporaires ou locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de valeurs limites d'émissions ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et nécessitent une réduction plus importante des émissions (voir notamment ATF 124 II 520 consid. 4a, 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b).
b) La procédure de limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); le seul respect des valeurs de planification, prévues par l'art. 23 LPE, ne signifie en effet pas nécessairement que toutes les mesures préventives de limitation des émissions, exigibles en vertu de l'art. 11 al. 2 LPE aient été prises (ATF 124 II 521 consid. 4b); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) reprennent d'ailleurs le principe de la limitation préventive des émissions en première étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2 LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère devant intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeurs limites d'émissions pour les installations fixes. Ainsi, dans la première étape de limitation préventive des émissions, il faut déterminer si la conception du projet, les mesures de construction envisagées et les modalités d'exploitation, notamment les horaires, permettent de limiter les émissions provenant de l'exploitation des établissements publics directement en application de l'art. 12 al. 2 LPE (arrêt AC 98/182 du 20 juillet 2000).
c) En l'espèce, le tribunal ne dispose pas des renseignements suffisants permettant de procéder à une évaluation concrète des nuisances qui seraient provoquées par l'exploitation du bowling. La société recourante n'a pas donné de précisions sur les heures d'ouverture du bowling, ni sur le nombre de personnes pouvant fréquenter cette salle de jeu. Aucune analyse des mouvements de trafic et des effets sur l'environnement ne peut être effectuée; le tribunal ignore également quel serait le niveau de bruit à l'intérieur de la halle, si de la musique peut être diffusée pendant l'ouverture du bowling et si le niveau de l'isolation phonique du bâtiment est suffisant. Le représentant de la société recourante n'a pas été en mesure de donner lors de l'audience les précisions nécessaires en annonçant seulement qu'il s'engageait à respecter toutes les mesures qui lui seraient imposées; mais en l'absence de toutes données sur le mode d'exploitation du bowling, l'autorité n'est précisément pas en mesure de formuler des conditions d'exploitation à respecter pour le projet contesté. Il manque donc des éléments de fait essentiels pour permettre au tribunal de statuer sur la conformité du projet aux dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement et les lacunes de l'état de fait sur ce point sont telles que le tribunal ne peut les compléter lui même dans le cadre de l'instruction du recours (ATF 116 Ib 175, consid. 4 p. 184-185).
3. Il se pose aussi la question de savoir si le projet de bowling est soumis à l'exigence d'une licence d'exploitation.
a) La loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : la loi ou LADB), en vigueur depuis le 1er janvier 2003, s'applique notamment aux services, contre rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons à consommer sur place, ainsi qu'à l'usage de locaux pour la consommation, contre rémunération, de mets ou de boissons (art. 2 let. b et c LADB). L'art. 4 LADB précise que l'exercice de l'une de ces activités nécessite l'obtention préalable d'une licence d'établissement qui comprend l'autorisation d'exercer ainsi que l'autorisation d'exploiter; l'autorisation d'exercer étant délivrée à la personne physique responsable de l'établissement et l'autorisation d'exploiter au propriétaire du fonds de commerce. La loi distingue notamment la licence de café-restaurant permettant de servir des mets et des boissons avec ou sans alcool (art. 12 al. 1 LADB) de la licence de café-bar destinée à servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place (art. 14 LADB); la loi prévoit aussi une licence de buvette liée à une activité culturelle ou sportive, permettant de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur place par les personnes qui ont participé à l'activité, ainsi qu'à leurs accompagnants, avant, pendant et après le déroulement de cette activité (art. 15 LADB). L'art. 3 al. 1 let. h LADB précise encore que les établissements accueillant moins de dix personnes ne sont pas soumis à l'exigence de l'autorisation d'exercer et d'exploiter.
b) La recourante soutient que le projet d'aménagement de deux pistes de bowling dans l'ancienne halle industrielle serait destiné uniquement à des fins privées notamment pour sa famille et ses amis et qu'il ne serait pas ouvert au public. Toutefois, cet aménagement ne peut être comparé à une installation de loisirs liée à une habitation individuelle telle qu'une piscine privée ou un jeu de fléchettes dont l'accès est réservé à la famille habitant dans le logement. Pour déterminer si des travaux d'aménagement sont soumis à l'exigence d'une licence d'exploitation au sens de la législation sur les auberges et les débits de boissons, il convient d'examiner son affectation prévisible, non seulement d'après les intentions déclarées de la requérante, mais aussi en tenant compte des possibilités objectives d'utiliser les volumes projetés pour un établissement public (v. ATF 112 Ib 94 ss pour les constructions hors zone).
c) En l'espèce, la réalisation du projet nécessite des travaux de transformation pour un montant de plus de 250'000 fr. Le projet ne se limite pas à l'aménagement de deux pistes de bowling, mais également à l'installation de deux escaliers menant à une galerie permettant aux utilisateurs de prendre place pour regarder les deux pistes de bowling. Les travaux projetés comportent à cet effet la découpe d'une dalle existante (forme circulaire) de manière à améliorer la vue depuis la galerie sur les pistes de bowling. Cette installation présente manifestement les caractéristiques d'un établissement permettant d'accueillir plusieurs dizaines d'utilisateurs dans le cadre d'une activité de loisirs exercée avec un service de vente de boissons, alcoolisées ou non. Le dossier de la demande de permis de construire aurait donc de toute manière dû être soumis à l'Office cantonal de la police du commerce, qui devait déterminer si une licence d'exploitation permettant la consommation de boissons sur place, par exemple une licence de buvette au sens de l'art. 15 LADB, était nécessaire compte tenu des caractéristiques du projet et indépendamment du fait que l'établissement soit ouvert ou non au public.
4. La municipalité a encore refusé le permis de construire en invoquant les art. 77 et 79 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC).
La municipalité a adopté le 28 février 2002 un projet de révision du règlement sur le plan général d'affectation communal qui a été mis à l'enquête publique du 8 mars au 7 avril 2002. En ce qui concerne la zone d'activité, l'art. 76 de la nouvelle réglementation en projet définit la destination de la zone dans les termes suivants :
"Cette zone est destinée à l'activité, telle que l'industrie, l'artisanat, les services, le commerce, la restauration ainsi qu'à d'autres activités similaires.
L'hôtellerie, les salles de jeux et autres entreprises de loisirs, ne sont pas autorisées."
Cette nouvelle réglementation exclut expressément les établissements liés aux salles de jeux et autres entreprises de loisirs tels que les bowlings. L'art. 79 LATC précise à cet égard que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir à l'encontre du projet (al. 1). En l'espèce, le projet de bowling n'est pas conforme à l'art. 76 al. 2 du projet de modification du règlement du plan général d'affectation de sorte que le permis de construire doit également être refusé en application de cette disposition. Toutefois, pour que la décision municipale refusant le permis de construire pour ce motif puisse déployer tous ses effets juridiques, le projet de modification du règlement doit être adopté par le Conseil communal dans les six mois dès la communication de la décision du refus du permis de construire; ce délai étant prolongeable de six mois par le Département des infrastructures (art. 79 al. 2 et art. 77 al. 3 et 4 LATC). En l'espèce, la décision refusant le permis de construire a été notifiée à la société recourante le 18 octobre 2002 de sorte que le délai de six mois imposé à l'autorité communale pour adopter le plan n'est pas respecté et le délai de six mois n'a pas été prolongé par le Département des infrastructures. Il convient encore de relever que si la commune ne respecte pas les délais fixés pour l'adoption du règlement par le conseil de la commune, et dans la mesure où le projet serait conforme aux règles communales, cantonales et fédérales qui lui sont applicables, la société recourante pourrait alors renouveler sa demande, la municipalité devant statuer dans les trente jours après avoir consulté le Département des infrastructures (art. 79 et 77 al. 5 LATC).
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision communale maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à la charge de la recourante par 1'500 fr. La commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'500 fr.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Denges du 18 octobre 2002 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société recourante Edouard ROCHAT S.A.
IV. La société recourante Edouard ROCHAT S.A. est débitrice de la Commune de Denges d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/np/Lausanne, le 26 juin 2003.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).