CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 février 2003
sur le recours interjeté par la société FRANCEY SERVICES SA, ayant son siège au 9, rue de la Paix, 1820 Montreux
contre
la décision de la Municipalité de Roche du 21 juin 2002 refusant d'autoriser le changement d'affectation d'un entrepôt en installation de tri de déchets industriels sur la parcelle 200 du cadastre communal, projet auquel s'oppose Jean-Claude Guillemin, domicilié rue de la Bâtie, 1852 Roche
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Alain Matthey, assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A. La société Francey Services SA dispose d'un droit distinct et permanent sur la parcelle 200 du cadastre de la Commune de Roche, classée en zone artisanale et commerciale selon le règlement communal sur le plan d'extension, la police des construction et l'attribution de degrés de sensibilité au bruit, légalisé le 3 avril 1985 (ci-après: RPE). Cette parcelle de 4298 m² supporte un bâtiment (ECA n° 593) d'une surface au sol de 993 m², comprenant un entrepôt d'un volume de 5738 m³ ainsi que divers locaux administratifs. La parcelle 200 est limitée au sud par une route d'accès, à l'est par la route cantonale 780, reliant Villeneuve à Aigle et traversant le village de Roche, et au nord par une zone d'utilité publique comprenant des installations sportives.
Sise à l'entrée sud de la localité de Roche, la zone artisanale et commerciale comprend un centre commercial important, divers entrepôts et quelques maisons d'habitation.
B. Francey Services SA est une entreprise active dans le domaine de la gestion des déchets urbains et industriels des régions de la Riviera et du Chablais. Depuis son acquisition, elle utilisait le bâtiment n° 593 pour l'entretien mécanique et le parcage de 15 à 17 camions à ordure. Elle louait également une partie de ce terrain à une société tierce pour l'entreposage de ses machines.
Dès janvier 2002, Francey Services SA envisagea d'étendre la destination de ce site au traitement de certains déchets. Elle souhaitait ainsi créer des compartiments mobiles à l'intérieur de l'entrepôt - facilitant le tri de déchets tels que le bois, le papier et le plastic pour les acheminer ensuite de manière plus rationnelle aux diverses installations de traitement - et installer une unité de broyage et de compactage de ces divers déchets. Elle prévoyait en outre de déconditionner et trier au moyen de ces installations les invendus de produits alimentaires, tels que cornichons en boîte et moutarde, provenant de l'entreprise Reitzel SA. Enfin, elle projetait de créer une place de lavage pour son parc de véhicules, lequel serait augmenté de trois unités.
C. Francey Services SA a déposé le 9 avril 2002 une demande de changement d'affectation du bâtiment n° 593 en vue de l'installation de compartiments mobiles pour le transfert et le tri de déchets industriels. Ce projet a été mis à l'enquête publique du 19 avril au 5 mai 2002. Il a suscité une opposition formée par Jean-Claude Guillemin le 7 mai 2002. Ce dernier faisait valoir que l'activité projetée sur le bien-fonds ne revêtait pas un caractère artisanal ou commercial mais industriel. Il relevait également que le dossier de mise à l'enquête ne précisait pas la nature des déchets industriels traités et ne prévoyait aucune disposition propre à limiter les nuisances occasionnées par la nouvelle activité, notamment en ce qui concernait les odeurs.
Dans une décision du 21 juin 2003, la municipalité a refusé le permis de construire. Selon elle, l'activité projetée revêt un caractère industriel et ne pourrait être autorisé que dans la zone prévue à cet effet, en raison des nuisances qu'elle provoquerait pour le voisinage. La municipalité mentionne à cet égard les nuisances liées à l'augmentation des mouvements de camions, aggravées en raison de l'itinéraire suivi par ceux-ci à l'intérieur de la localité ainsi que celles provoquées par le déconditionnement d'aliments compostables sur le site .
D. Francey Services SA s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 juillet 2003. La municipalité a déposé sa réponse le 8 août 2002 en concluant implicitement au rejet du recours. L'opposant Jean-Claude Guillemin a déposé des déterminations le 9 août 2002. Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a déposé des observations le 3 septembre 2002 en concluant implicitement au rejet du recours. La recourante a déposé des observations complémentaires le 30 septembre 2002. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé des observations le 25 octobre 2002 en concluant à un complément d'instruction, subsidiairement à l'admission du recours. Leurs arguments seront examinés en tant que de besoin ci-après.
En audience tenue le 21 janvier 2003, le tribunal a entendu les parties et procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. L'installation litigieuse se situe dans la zone artisanale et commerciale du plan général d'affectation communal. Selon l'art. 37 al. 1 RPE, cette zone est réservée aux entrepôts, aux installations commerciales ainsi qu'aux entreprises artisanales qui n'entraînent pas d'inconvénients pour le voisinage. L'art. 66 RPE, applicable à toutes les zones, prévoit pour sa part que les entreprises artisanales pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) ou qui compromettraient le caractère des lieux ne sont autorisés que dans la zone industrielle. La municipalité soutient que le changement d'affectation envisagé par la recourante n'est pas admissible en raison des nuisances qu'il implique, notamment en ce qui concerne les odeurs et l'augmentation du trafic de poids lourds dans la localité. La municipalité conteste également que le bâtiment de la recourante puisse être considéré comme un entrepôt dès lors que, selon elle, il sera affecté à une activité de tri de déchets avec une centrale de logistique pour camions à ordures comprenant un atelier de maintenance et lavage.
a) A titre liminaire, il convient de déterminer si les nuisances mises en avant par la municipalité pour refuser le changement d'affectation doivent être examinées exclusivement au regard des dispositions du droit fédéral sur la protection de l'environnement ou si l'on doit également prendre en considération les dispositions du règlement communal.
aa) Avant l'entrée en vigueur de la législation fédérale sur la protection de l'environnement en 1983, la protection des personnes contre des atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le bruit, était réglée par les dispositions cantonales et communales de police des constructions (voir ATF 116 Ia 492). Pour apprécier les inconvénients liés aux entreprises gênantes pour le voisinage, la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: la commission), tenait notamment compte des caractéristiques de la zone en cause et définissait le niveau de tolérance qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un quartier nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux d'un quartier résidentiel, le permis ne devant être refusé que si le préjudice au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). Pour juger de la compatibilité d'une activité à une zone donnée, la commission examinait aussi l'importance et la nature des nuisances prévisibles de l'activité en question (RDAF 1975, p. 278). La commission avait en outre précisé le système de répartition des compétences pour apprécier le préjudice au voisinage entre l'autorité cantonale délivrant l'autorisation spéciale au sens des art. 89 et suivants de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) et l'autorité communale appliquant son règlement sur le plan d'extension. L'autorité cantonale procédait à un examen abstrait des nuisances pour le voisinage alors que la commune restait compétente pour vérifier la conformité de l'installation au plan d'extension, qui fixait avec précision la nature et les caractéristiques des activités admises dans la zone. La commune devait par ailleurs procéder à un examen concret des nuisances en tenant compte de l'ensemble des caractéristiques de l'entreprise, de la nature et du nombre de machines, de leur puissance et de leur emplacement (RDAF 1978, p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).
Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114 Ib 214 ss consid. 5). Ce principe doit cependant être nuancé: dans une jurisprudence récente, le Tribunal fédéral a ainsi rappelé que l'aménagement du territoire a notamment pour but de délimiter l'emplacement des zones à bâtir accueillant des installations génératrices d'immissions de manière à ce que celles-ci gênent le moins possible les zones sensibles au bruit (art. 3 al. 2 lit. a et b LAT). Les constructions et les installations incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent dès lors être interdites par des mesures découlant des plans d'affectation, même si les immissions sonores qu'elles provoquent n'excèdent pas les normes fédérales, en particulier celles prévues par le droit de l'environnement (ATF 127 I 103). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss consid. 5), la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a). En résumé, le droit cantonal et communal conserve une portée propre par rapport au droit fédéral d'une part lorsqu'il s'applique à la limitation de nuisances qui ne fait pas l'objet de la réglementation fédérale et d'autre part quand il définit le type ou la nature des activités admissibles dans une zone donnée, conformément aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'aux objectifs du plan directeur cantonal (arrêt TA, AC 1992/284 du 14 juin 1993).
bb) Les articles 37, 41 et 66 RPE définissent quelles activités sont autorisées dans la zone artisanale et commerciale et lesquelles ne le sont que dans la zone industrielle. Même si elles utilisent, entre autres critères, l'importance des nuisances engendrées par une activité pour déterminer quelle zone peut l'accueillir, ces dispositions visent avant tout à définir les caractéristiques urbanistiques des différentes zones prévues par la planification communale et à les répartir judicieusement sur le territoire de la commune. Or, ceci constitue un objectif propre à l'aménagement du territoire qui va au delà d'un pur examen des nuisances concrètes d'une installation au sens où l'entend la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Les dispositions du RPE conservent par conséquent une portée propre par rapport à la législation fédérale sur la protection de l'environnement et il convient dès lors d'examiner en premier lieu la conformité du projet de la recourante à la lumière du règlement communal.
b) aa) A teneur de l'art. 41 al. 1 RPE, la zone industrielle est réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage. Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 37 al. 1 RPE prévoit pour sa part que la zone artisanale est réservée aux entrepôts, aux installations commerciales ainsi qu'aux entreprises artisanales qui n'entraînent pas d'inconvénients pour le voisinage. L'examen de la conformité de l'activité litigieuse au règlement communal implique par conséquent de déterminer en premier lieu si l'on est en présence d'une activité industrielle ou artisanale. Dans cette seconde hypothèse, il convient encore d'examiner si cette activité est susceptible d'entraîner des inconvénients pour le voisinage.
bb) Lorsqu'il s'agit de distinguer l'artisanat de l'industrie, la jurisprudence a posé divers critères. L'un d'eux, qui n'est pas nécessairement décisif à lui seul, pourrait être recherché dans l'intensité de l'exploitation et, surtout, des effets de celle-ci aux alentours, plutôt que dans les procédés de travail utilisés, le volume ou la qualité des matières traitées ( RDAF 1983 p. 190). Il convient de tenir compte de tous les éléments objectifs qui se présentent dans un cas d'espèce, en particulier de la superficie de l'entreprise, du volume des bâtiments, du nombre des ouvriers, de l'importance du matériel et des machines ainsi que de la nature des activités (RDAF 1985 p. 831). En appliquant ces principes, la commission a jugé qu'une entreprise de charpente comptant une vingtaine d'employés doit être qualifiée non d'artisanale mais d'industrielle (prononcé n° 5578). Il en va de même d'une entreprise de construction, de charpente et de couverture occupant 26 employés (prononcé n° 5585). En revanche, une entreprise d'électronique industrielle (prononcé n° 6497) ou un atelier destiné à l'assemblage des fournitures de circuits électroniques et au réglage d'appareils (prononcé n° 6860) peuvent être assimilés à des entreprises artisanales.
cc) En l'espèce, l'activité projetée implique l'utilisation et la présence sur le site de 17 véhicules lourds (camions à ordures). Ces véhicules lourds sont amenés à quitter quotidiennement le site pour aller chercher les déchets à entreposer et l'on peut s'attendre à ce que certains effectuent plusieurs allées et venues dans la journée. On peut ainsi prévoir une quarantaine de mouvements de véhicules lourds par jour au minimum, auxquels s'ajouterait l'utilisation d'une pelleteuse et d'une broyeuse-compacteuse, afin de traiter annuellement quelques 200 tonnes de déchets. On constate également que la recourante emploie une vingtaine de chauffeurs, une personne chargée du tri des déchets sur le site et de l'entretien des véhicules, ainsi que du personnel administratif. Même sans tenir compte des nuisances qu'elle est susceptible d'engendrer, l'activité projetée présente ainsi les caractéristiques d'une entreprise industrielle.
A cela s'ajoutent les nuisances susceptibles d'être provoquées par les activités litigieuses, plus particulièrement en ce qui concerne les odeurs liées aux déchets fermentescibles ou putrescibles tels que les cornichons. Certes, la recourante conteste que ces déchets puissent entraîner des odeurs excessives et elle est suivie en cela par le SESA, qui relève que les déchets mis en cause peuvent être conditionnés avant leur arrivée au centre de tri dans des containers étanches. Cet avis n'est toutefois pas partagé par le SEVEN, service cantonal spécialisé en la matière, qui, dans ses observations du 3 septembre 2002, mentionne que ces déchets peuvent entraîner des nuisances, notamment par forte chaleur, et qu'il convient par conséquent de les traiter dans une zone industrielle adéquate, à l'écart de tout voisinage habité ou d'entreprises à activité non gênante. Le SEVEN relève également des problèmes d'envols de papiers lors des opérations de transvasage ainsi que de poussières sur les chemins de desserte. Bien que cette appréciation des nuisances ait été mise en cause par la recourante et le SESA, le SEVEN l'a clairement confirmée lors de l'audience finale, nonobstant les diverses indications et assurances formulées par la recourante lors de la vision locale, en particulier le fait que le traitement de ces déchets aurait lieu à l'intérieur de l'entrepôt et dans un délai de 24 heures. En outre, le SEVEN a indiqué qu'aucune mesure constructive ne permettrait d'apporter une solution.
c) Il résulte de ce qui précède que la municipalité a considéré à juste titre que, d'une part, l'activité litigieuse est de nature industrielle et que, d'autre part, elle est susceptible d'entraîner des nuisances pour le voisinage. Partant, celle-ci n'a pas sa place dans la zone artisanale prévue par l'art. 37 RPE.
2. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Roche du 21 juin 2002 est maintenue.
III Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante Francey Services SA.
Lausanne, le 13 février 2003
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)