CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 juin 2002
sur le recours interjeté par X.________ SA, à A.________
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 21 janvier 2002 constatant que X.________ SA est tenue solidairement avec Y.________ Sàrl d'évacuer et d'éliminer sans délai les bains, produits chimiques, substances et autres objets entreposés dans les locaux de Y.________ Sàrl qui pourraient présenter un danger de pollution.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. X.________ SA est propriétaire d'un bâtiment chemin du Coteau 15 à A.________, sis en zone industrielle. Elle loue une partie de ce bâtiment à la société Y.________ Sàrl (ci-après : Y.________), qui y a exploité jusqu'à la fin de l'année 2001 une entreprise de traitement de surfaces (nickelage et nickelage chimique, chromage, promatisation, polissage, vernissage incolore).
Y.________ dispose d'une surface d'environ 500 m2 répartie entre le rez-de-chaussée et le sous-sol du bâtiment. Le rez-de-chaussée abrite environ 25 cuves, contenant notamment des bains d'acides. Au sous-sol sont entreposés différents produits chimiques ainsi qu'une cuve dans laquelle s'effectue le prétraitement des eaux de rinçage des bains d'acide. Une quantité importante de boues issues du prétraitement des eaux s'est progressivement accumulée au fond de cette cuve.
B. En tous les cas à partir de 1992, le Service des eaux et de la protection d'environnement (devenu ensuite le Service des eaux, sols et assainissement - SESA ) a dû intervenir à différentes reprises auprès de Y.________ pour s'assurer que les eaux de rinçage, acheminées directement vers la Venoge après prétraitement, respectaient la législation sur la protection des eaux. A la suite de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 février 1991 sur les accidents majeurs (OPAM), le SESA et le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), chargés de la mise en oeuvre de l'OPAM, ont demandé à Y.________ de prendre une série de mesures comprenant notamment l'élimination du stock de produits chimiques entreposés au sous-sol ainsi que des aménagements permettant la rétention des eaux d'extinction sur le site en cas d'incendie.
C. Le 5 juillet 2001, un plan d'assainissement a été remis à Y.________ par le SESA. Après une rencontre sur place le 15 août 2001 en présence de représentants de la Municipalité d'A.________, de X.________ SA, du SESA et du SEVEN, le SESA a notifié à Y.________ le 22 août 2001 une décision dans laquelle il exigeait notamment les mesures suivantes :
élimination comme déchet spécial des eaux de rinçage; - élimination des produits chimiques stockés au sous-sol; - élimination des résidus solides des anciens bains de zinc;
La décision impartissait des délais pour exécuter les différentes mesures à fin août et fin septembre 2001 ainsi qu'à fin juillet 2002 en ce qui concerne l'élimination des produits chimiques. Y.________ n'a pas recouru contre cette décision .
D. Après avoir constaté que les délai initiaux fixés dans la décision du 22 août 2001 n'avaient pas été respectés, le Chef du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) a, par décision du 15 octobre 2001, imparti à Y.________ un ultime délai au 31 octobre 2001 pour la mise en oeuvre des mesures les plus urgentes. Le 25 octobre 2001, Y.________ a, par l'intermédiaire de son conseil, informé le Chef du DSE que, pour des raisons financières, elle n'était pas en mesure de respecter les délais impartis en précisant qu'elle ne contestait pas la nécessité et l'opportunité des mesures d'assainissement ordonnées.
E. Dans une décision du 28 novembre 2001, le Chef du DSE a interdit la poursuite de l'exploitation de l'entreprise Y.________ avec effet immédiat et ordonné l'évacuation et l'élimination sans délai des bains, produits chimiques, substances et tous autres objets présentant un danger de pollution. Copie de cette décision a été adressée à X.________ SA. Par l'intermédiaire de son conseil, Y.________ a informé le Chef du DSE le 17 décembre 2001 qu'elle renonçait à recourir contre cette décision et qu'elle allait licencier son personnel et déposer son bilan. Depuis la fin de l'année 2001, Y.________ aurait cessé toute activité dans les locaux précités.
F. Le 21 janvier 2002, le Chef du DSE a notifié à X.________ SA une décision l'informant qu'elle était tenue, solidairement avec Y.________, d'évacuer et d'éliminer sans délai, en les remettant ou en les vendant à une entreprise habilitée à les reprendre, les bains, produits chimiques, substances et tous autres objets entreposés dans les locaux de Y.________ et qui pourraient présenter un danger de pollution.
G. X.________ SA s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 11 février 2002. La municipalité s'est déterminée le 28 février 2002, sans prendre de conclusions. Le SESA a déposé sa réponse le 13 mars 2002, concluant au rejet du recours. Une audience sur place a eu lieu le 8 mai 2002, en présence de représentants de la municipalité, de X.________ SA et du SESA; à cette occasion, il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée est fondée sur les art. 11 de la loi du 17 décembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP) et 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux).
L'art. 11 LVPEP prévoit ce qui suit :
"Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, le Département de l'intérieur et de la santé publique peuvent, en tout temps, imposer les mesures spéciales de prévention aux entreprises présentant des risques particuliers. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce est consulté lorsque des mesures spéciales de prévention sont imposées à une entreprise.
Ils en contrôlent la bonne exécution".
Depuis la réorganisation des départements de l'administration, les tâches du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et celles du Département de l'intérieur et de la santé publique en matière de protection des eaux ont toutes été attribuées DSE.
L'art. 3a LEaux prévoit pour sa part que :
"Celui qui à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais".
2. a) L'art. 3a LEaux consacre dans la législation sur la protection des eaux le principe dit "du pollueur - payeur" ou principe dit "de causalité". Il est le pendant dans la législation sur la protection des eaux de l'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) qui consacre ce principe, de manière générale, dans la législation sur la protection de l'environnement.
b) Il convient de distinguer l'hypothèse de l'exécution dite "par équivalent", soit celle où les agents de l'Etat (ou des tiers désignés par lui) remplissent une obligation à la place de l'administré de celle où, comme en l'espèce, l'Etat n'entend pas intervenir lui-même, en tout cas dans un premier temps, et rend une décision dans laquelle il exige d'un administré qu'il prenne les mesures nécessaires pour éviter une pollution.
aa) Dans le premier cas, il s'agit de répartir les frais d'une intervention qui a été effectuée par l'Etat. Dans cette hypothèse, s'appliquent les art. 54 LEaux et 59 LPE qui, en substance, prévoient que le coût de l'intervention de l'Etat doit être mis à la charge de celui qui en a été la cause (art. 59 LPE) ou qui a provoqué (art. 54 LEaux) cette intervention. On recourt alors aux notions de perturbateur par comportement et de perturbateur par situation (v. à cet égard ATF 118 Ib 407, voir également Claude Rouiller, L'exécution anticipée d'une obligation par équivalent, In Melange André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 596). Le perturbateur par comportement est celui dont les actes ou les omissions, ou ceux des tiers qui dépendent de lui, ont provoqué l'atteinte, une omission ne pouvant entraîner la responsabilité que s'il existe une obligation juridique spéciale d'agir pour sauvegarder la sécurité et l'ordre (ATF 114 Ib 44, consid. 2c/bb, JT 1990 I 482, ATF non publié du 24 juin 1998 en la cause 1A 286/1997, consid. 2). Le perturbateur par situation est une personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens de fait ou de droit avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur (ATF 119 Ib 492, consid. 4/d/dd; 118 Ib 407, consid. 4b-c). Le critère déterminant procède du pouvoir de disposition qui permet à celui qui la détient de maintenir la chose dans un état conforme à la réglementation en vigueur ou d'éliminer la source du danger (arrêt TA AC 01/0045).
bb) Lorsque, comme en l'espèce, on est en présence d'une décision ordonnant que des mesures soient prises pour éviter une pollution et non pas d'une décision relative au recouvrement des frais consécutifs à une intervention de l'Etat, on ne se trouve pas dans le champ d'application des art. 54 LEaux et 59 LPE (voir à cet égard arrêt du Tribunal fédéral du 9 janvier 1996, consid. 3b/cc publié in DEP 1996, p. 331). Devrait dès lors se poser la question de savoir si, dans cette hypothèse, l'Etat peut également diriger sa décision, au choix, contre le perturbateur par comportement ou le perturbateur par situation.
Dans le cas d'espèce, cette question peut toutefois rester indécise. La recourante ne saurait en effet être considérée comme perturbatrice par comportement puisqu'elle n'est manifestement pas à l'origine du risque de pollution qui a entraîné la décision attaquée. Au surplus, en l'état, Y.________ s'avère être l'unique possesseur et propriétaire des objets, produits et substances dont l'évacuation et l'élimination sont demandées et elle a par conséquent la mainmise exclusive sur ces derniers. En sa qualité de propriétaire du bâtiment, X.________ n'a pour sa part aucun pouvoir de droit ou de fait sur ce qui est entreposé par son locataire; aussi longtemps que le bail est en vigueur, la recourante ne peut ainsi en principe ni pénétrer dans les locaux de son locataire ni disposer des biens qui s'y trouvent. La recourante ne saurait dès lors être considérée comme perturbatrice par situation.
c) Dès lors que la recourante n'est perturbatrice ni par comportement ni par situation, elle n'est manifestement pas "à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi" au sens de l'art. 3a LEaux et elle ne saurait par conséquent être tenue d'agir en application du principe de causalité consacré par cette disposition. De même, pour les motifs évoqués ci-dessus, la recourante ne saurait être considérée comme une "entreprise présentant des risques particuliers" au sens de l'art. 11 LVPEP. On peut d'ailleurs se demander si cette disposition conserve une portée propre dès lors que les questions de responsabilité en matière de pollution des eaux et d'atteinte à l'environnement en général sont désormais régies exclusivement par le droit fédéral (LEaux et LPE).
3. On arrive au même résultat si l'on raisonne sur la base de la législation sur la gestion des déchets.
a) Aux termes de l'art. 7 ch. 6 LPE, on entend par déchets les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public. Dans un article relatif à la distinction entre déchets et non déchets, Alexandre Flückiger cite comme exemple de choses meubles dont l'élimination est commandée par l'intérêt public les voitures abandonnées ou de la viande ne satisfaisant pas à la législation sur les denrées alimentaires, ce qui serait de nature à mettre en danger des intérêts publics tels que la protection de l'environnement, des eaux, du paysage ou de la santé si bien que l'élimination est requise (cf. Alexandre Flückiger, La Distinction juridique entre déchets et non déchets, le Droit de l'environnement dans la pratique 1999, p. 99).
Dans le cas d'espèce, on se trouve en présence de déchets au sens de la définition précitée, puisque la décision attaquée vise un certain nombre de biens (produits chimiques, bains d'acide, eaux de rinçage, etc.) dont l'élimination est commandée par un but d'intérêt public, à savoir la protection des eaux. Il convient par conséquent d'examiner à qui en incombe l'élimination en application des dispositions sur la gestion des déchets
b/aa) L'art. 31b LPE prévoit, en substance, que les déchets urbains, les déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées ainsi que ceux dont le détenteur ne peut pas être identifié ou est insolvable doivent être éliminés par les cantons : selon l'art. 3 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD), on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages ainsi que les autres déchets de composition analogue. Selon l'art. 31c LPE, les autres déchets doivent être éliminés par le détenteur, ce dernier pouvant charger un tiers d'assurer cette élimination.
Les déchets visés par la décision attaquée sont essentiellement des déchets spéciaux au sens de l'ordonnance du 12 novembre 1986 sur les mouvements de déchets spéciaux (ODS). En application de l'art. 31c LPE, l'obligation de les évacuer ne peut par conséquent être mise à la charge de la recourante que si cette dernière en est la détentrice.
bb) Selon la jurisprudence, le détenteur est la personne qui a, en fait, la maîtrise ou un pouvoir de disposition sur les déchets; ce n'est pas nécessairement celle qui est à l'origine de leur production. Dans cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement non pas directement à la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur. La nature particulière des risques liés aux déchets ainsi que les conditions de leur production expliquent la solution légale adoptée dans ce domaine (ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc; 118 Ib 407, consid. 3c).
Le Tribunal fédéral a notamment appliqué ces notions dans une affaire de prétraitement d'eaux usées de cuisine. Selon l'art. 12 al. 1 LEaux, celui qui détient des eaux usées ne répondant pas aux exigences fixées pour le déversement dans les égouts doit soumettre celles-ci à un prétraitement. Après avoir relevé que la notion de détenteur au sens de l'art. 12 al. 1 LEaux était comparable à celle figurant dans la législation sur les déchets, le Tribunal fédéral a jugé qu'un locataire principal pouvait être tenu d'assurer le prétraitement des eaux produites par un sous-locataire exploitant une cuisine industrielle dans les locaux loués. Le locataire peut être tenu de mettre en place le dispositif de prétraitement requis dès lors que, en application de l'art. 256 al. 1 du Code des obligations (CO), il doit délivrer au sous-locataire la chose dans un état approprié à l'usage pour lequel elle a été louée et l'entretenir dans cet état. Dans son raisonnement sur la notion de détenteur, le Tribunal fédéral a également insisté sur le fait que le locataire avait une maîtrise suffisante sur les équipements de base nécessaire à l'activité du sous-locataire, notamment le système d'évacuation des eaux usées. L'obligation d'assurer le prétraitement des eaux de cuisine pouvait par conséquent être mise à sa charge, même s'il n'était pas le producteur des eaux usées (cf. ATF 119 I 508-509).
Le contexte dans lequel s'inscrit la présente affaire est différent. On l'a vu, Y.________ est l'unique propriétaire et possesseur des déchets dont l'évacuation est demandée et elle a par conséquent la mainmise exclusive sur ces derniers. On a vu également que, en sa qualité de propriétaire du bâtiment, X.________ n'a aucun pouvoir de droit ou de fait sur les déchets qui y sont entreposés par son locataire et que, aussi longtemps que le bail est en vigueur, elle ne peut en principe ni pénétrer dans les locaux de son locataire, ni disposer des biens qui s'y trouvent. En outre, X.________ n'a aucune obligation d'agir qui résulterait de ses obligations de propriétaire vis-à-vis de son locataire.
cc) Lors de l'audience finale, les représentants de la recourante ont indiqué que le bail avec Y.________ allait être résilié en raison de retards dans le paiement des loyers, un agent d'affaires étant chargé d'effectuer les démarches nécessaires: comme il n'a pas été établi que la résiliation était intervenue à la date du jugement, on doit toutefois considérer que le bail est toujours en vigueur. Qui plus est, s'agissant des notions de détenteur au sens de l'art. 31 c LPE et de perturbateur, le fait que le bail a été résilié ou non n'est en soi pas décisif: en application de l'art. 267 CO, on doit en effet considérer qu'il appartiendra au locataire de restituer les locaux à l'échéance du bail après les avoir vidés et nettoyés; jusqu'à ce moment là, Y.________ conservera la mainmise exclusive sur les substances et produits qui font l'objet de la décision querellée et en restera la seule détentrice.
c) Il résulte de ce qui précède que X.________ ne saurait être considérée comme détentrice des déchets à éliminer au sens de l'art. 31c LPE.
4. Le même raisonnement peut être suivi si l'on considère que l'obligation mise à la charge de la recourante par la décision attaquée pourrait, du moins en partie, se fonder sur l'art. 22 LEaux.
Aux termes de cette disposition les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux, en particulier les installations qui servent à leur entreposage, à leur transport et à leur transvasement, doivent aménager les constructions et installer les appareils nécessaires à la protection des eaux. Ils doivent procéder en outre à des contrôles périodiques et veiller à l'exploitation et à l'entretien corrects de ces installations.
Dès lors qu'il n'existe aucun motif d'interpréter différemment les notions de détenteur figurant aux art. 31c LPE et 22 LEaux, la recourante ne saurait pas d'avantage être tenue d'agir sur la base de cette dernière disposition. En effet, pour les raisons évoquées ci-dessus, elle ne saurait être considérée comme détentrice des différentes cuves dans lesquelles sont entreposés les produits susceptibles de polluer les eaux. On notera à cet égard que, d'après les constatations faites lors de la visite des lieux, ces cuves peuvent être évacuées sans porter atteinte au bâtiment lui même: celles-ci ne sont par conséquent pas des parties intégrantes du bâtiment et il n' y a dès lors pas lieu de considérer que, en application de l'art. 641 du code civil, la recourante en serait devenue propriétaire.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu l'issue du pourvoi, il convient de laisser les frais à la charge de l'Etat. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à la recourante, cette dernière n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du chef du Département de la sécurité et de l'environnement du 21 janvier 2002 est annulée.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juin 2002/jc/vz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)