CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 avril 2002
sur le recours interjeté par Daniel BORCARD, chemin des Gavardes 2, à 1073 Savigny,
contre
la décision du 17 août 2001 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, lui refusant l'autorisation spéciale pour la construction d'une véranda et d'une terrasse ainsi que la fermeture d'un balcon (parcelle no 1096, cadastre de Savigny).
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Alain Matthey et M. Jean W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Daniel Borcard est propriétaire de la parcelle no 1096 de la Commune de Savigny sise en zone agricole selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 27 février 1981 (ci-après : RPE). Cette parcelle, d'une surface de 4'549 m2, supporte une villa construite sur la base d'un permis de construire délivré le 28 février 1973.
B. Du 29 juin 2001 au 19 juillet 2001, Daniel Borcard a fait mettre à l'enquête publique la création d'une véranda sur la terrasse existant à l'ouest de la villa et la fermeture d'un balcon longeant la face sud; ces deux aménagements se situeraient au niveau du premier étage. Daniel Borcard a en outre fait mettre à l'enquête publique le remplacement par une dalle en béton de la toiture en éternit de l'appentis non cadastré accolé à la façade ouest afin de créer une nouvelle terrasse.
Le 7 septembre 2001, la municipalité a informé Daniel Borcard qu'elle ne pouvait pas délivrer le permis de construire en raison du refus du Service de l'aménagement du territoire (SAT) de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir.
C. Daniel Borcard s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 septembre 2001. Après avoir rencontré le recourant sur les lieux, le SAT a écrit à la municipalité le 17 octobre 2001 pour l'informer qu'il était disposé à réformer sa décision en ce qui concerne la construction de la terrasse. Dans ses déterminations du 5 octobre 2001, la municipalité a précisé qu'elle n'avait pas de griefs à formuler au sujet du projet du recourant et qu'elle s'en remettait pour le surplus à justice. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a déposé des déterminations le 9 octobre 2001 en s'en remettant à justice. Le SAT a déposé sa réponse le 3 décembre 2001 en concluant au rejet du recours. Le tribunal a tenu audience à Savigny le 20 mars 2002; à cette occasion, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Vu le courrier adressé par le SAT à la municipalité le 17 octobre 2001, dont une copie a été adressée au Tribunal administratif, le remplacement de la toiture en éternit de l'appentis accolé à la façade ouest par une dalle en béton faisant office de terrasse n'est plus litigieux. Reste par conséquent à examiner le projet de création d'une véranda sur la terrasse existant en façade ouest et la fermeture du balcon en façade sud.
2. a) La construction de la véranda et la fermeture du balcon impliqueraient une extension de la surface habitable, ceci quand bien même il n'y aurait pas d'augmentation de l'emprise de la construction au niveau du sol. Comme le bâtiment existant se trouve en zone agricole et qu'il n'a aucun caractère agricole, le projet ne saurait être autorisé comme conforme à la zone au sens de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT); il doit par conséquent être examiné sur la base des art. 24 ss LAT applicables hors de la zone à bâtir.
b) S'agissant de la modification et de l'agrandissement d'un bâtiment existant, le projet doit en premier lieu être examiné au regard de l'art. 24 c LAT. Cette disposition prévoit ce qui suit :
"Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ d'application de cette disposition est défini à l'art. 41 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT) à teneur duquel :
"L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement."
aa) En l'espèce, le permis de construire délivré le 28 février 1973 l'a été sous l'empire d'un plan communal des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 24 août 1965. La parcelle 1096 se trouvait alors dans la zone dite "rurale et périphérique" (zone sans affectation spéciale) prévue par le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire du 1er avril 1966. Selon les art. 49 à 51 de ce règlement, des villas pouvaient être construites dans cette zone à condition que la surface de la parcelle soit de 4'500 m2 et que la construction n'excède pas le 1/15ème de la surface de la parcelle. Pour sa part, l'art. 56 septies de l'ancienne loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), en vigueur à l'époque, prévoyait que des constructions non agricoles pouvaient être érigées dans les zones sans affectation spéciale sur une parcelle d'au moins 4'500 m2 avec un indice d'utilisation du sol n'excédant pas 0,1.
La construction existante a une emprise au sol d'un peu plus de 130 m2. et elle est construite sur une parcelle supérieure à 4'500 m2. Elle a par conséquent été érigée conformément à la réglementation communale et cantonale applicable à l'époque de la construction.
bb) Le respect du droit matériel en vigueur, au sens où l'entend l'art. 41 OAT, doit également être examiné au regard de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP). Entrée en vigueur le 1er juillet 1972, la LPEP a en effet introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires constructibles et non constructibles (v. à cet égard le document édité par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et par l'Office fédéral du développement territorial intitulé "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre" p. 42; v. également arrêts TA AC 99/0223 du 9 janvier 2001 et AC 00/0191 du 26 juin 2001). Depuis le 1er juillet 1972, la zone sans affectation spéciale ne pouvait plus être considérée comme une zone à bâtir: la jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé à plusieurs reprises que ne pouvaient être assimilées à une zone à bâtir les zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal (v. arrêt TA AC 01/0075 du 23 août 2001).
cc) En 1973, la Commune de Savigny était déjà régie par un plan délimitant des zones à bâtir et la construction litigieuse a pris place en dehors de ces zones. S'appliquait par conséquent l'art. 20 LPEP qui, dans cette hypothèse, exigeait que le constructeur démontre objectivement l'existence d'un besoin. La notion de besoin était précisée à l'art. 27 al. 1 et 2 de l'ancienne ordonnance générale du Conseil fédéral sur la protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP) dont le texte était le suivant :
"Le besoin de construire ou de transformer un bâtiment ou une installation en dehors des zones à bâtir ou du périmètre délimité par le plan directeur des égouts est considéré comme objectivement fondé lorsque les constructions projetées constituent une nécessité absolue pour le requérant et que leur éloignement est justifié par le but auquel elles sont destinées, ou qu'elles sont souhaitables dans l'intérêt public. La possibilité de raccordement à une canalisation ne justifie en aucun cas l'existence d'un besoin objectivement fondé.
Les bâtiments et installations pour lesquels il peut, objectivement, exister un besoin justifié au sens de l'art. 20 de la loi, sont notamment, les suivants : - exploitations agricoles, cultures maraîchères et horticoles; - stations de chemins de fer de montagne, restaurants de montagne, refuges de haute montagne; - sanatoriums; - installations militaires, de protection civile et douanière; - installations destinées à l'exploitation de matières premières; - installations servant à la fabrication et à l'entreposage de marchandises dangereuses; - stands et installations de tir."
Dans le cas d'espèce, il n'est pas démontré que l'on se trouvait au moment de la construction en 1973 dans une des hypothèses prévues par l'art. 27 OGPEP. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas, mais allègue que le propriétaire de l'époque avait été exproprié pour l'exploitation d'une gravière à proximité. Or, il ne s'agit pas d'un motif qui justifiait d'autoriser une construction en dehors de la zone à bâtir en application des art. 20 LPEP et 27 de l'OGPEP: en effet, quand bien même le propriétaire de l'époque aurait dû renoncer à construire sur une de ses parcelles pour permettre l'exploitation d'une gravière, ceci n'impliquait manifestement pas la nécessité de construire sur une autre parcelle sise hors de la zone à bâtir, le propriétaire pouvant acquérir du terrain en zone constructible. A cela s'ajoute que la version selon laquelle le propriétaire de l'époque aurait été exproprié est sujette à caution dès lors que, selon les explications fournies à l'audience par le représentant du SESA, il n'y a jamais eu de base légale pour exproprier un propriétaire en relation avec l'exploitation d'une gravière. Le fait que, dès l'origine, la construction aurait été raccordée pour l'évacuation des eaux usées n'est pas non plus décisif puisque l'art. 27 al. 1 in fine OGPEP prévoyait expressément que la possibilité de raccordement à une canalisation ne justifiait en aucun cas l'existence d'un besoin objectivement fondé.
dd) Il résulte de ce qui précède que, au moment de la délivrance du permis de construire, la construction n'était pas conforme aux art. 20 LPEP et 27 OGPEP. La construction litigieuse n'a par conséquent pas été érigée conformément au droit matériel en vigueur à l'époque au sens de l'art. 41 OAT. Partant, selon le texte clair de cette disposition, les aménagements litigieux ne peuvent pas être autorisés sur la base de l'art. 24c LAT.
c) Reste à examiner si ces travaux pourraient être autorisés en application de l'art. 24 LAT.
L'art. 24 LAT prévoit ce qui suit :
"En dérogation à l'art. 22, 2ème al., let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si :
a) L'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
b) Aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose."
Les aménagements litigieux ne sauraient être autorisés sur la base de cette disposition. En effet, ces aménagements impliquent une extension des surfaces destinées au logement, ceci dans une habitation qui n'a aucun caractère agricole. Or, au même titre que sous l'empire de l'ancien droit, on ne saurait considérer que l'implantation ou l'extension d'un bâtiment d'habitation par un non exploitant est imposée par sa destination: le logement hors de la zone à bâtir doit en effet être réservé aux agriculteurs et cela à des conditions précises (v. AC 00/0191 déjà cité).
3. Le recourant soutient encore que le projet permettrait des économies d'énergie, une meilleure gestion des eaux de pluie et qu'il corrigerait un défaut de construction et de conception au niveau de l'étanchéité de la terrasse et de son exposition. Il soutient en outre que la fermeture de la terrasse et du balcon assurerait une protection contre les nuisances de la gravière située à proximité dont une extension est prévue.
On vient de voir que l'extension de la construction litigieuse, qui n'a aucun caractère agricole et dont l'implantation hors de la zone à bâtir n'est pas imposée par sa destination, ne saurait être autorisé sur la base des articles 24 et suivants LAT. Peu importe dès lors qu'une telle extension puisse avoir certaines conséquences positives, notamment en ce qui concerne les économies d'énergie et la protection contre les nuisances: il s'agit là en effet d'éléments dont il n'y a pas lieu de tenir compte dans l'application des art. 24 et suivants LAT.
Par surabondance, on relèvera que, en procédure, les services cantonaux spécialisés ont relativisé l'intérêt du projet s'agissant des économies d'énergie, de la gestion des eaux et de la protection contre les nuisances. Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant cette question vu ce qui vient d'être dit.
4. Les considérations qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Vu l'issue du pourvoi, le recourant supportera les frais de la cause, fixés à 2'500 francs .
Conformément à la jurisprudence du Tribunal administratif (v. notamment arrêts AC 00/0026 du 4 juillet 2000 et AC 01/0189 du 10 janvier 2002), le SAT n'a pas droit aux dépens qu'il a requis, quand bien même il obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 17 août 2001 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Daniel Borcard.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
np/Lausanne, le 23 avril 2002.
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)