CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 août 2001
sur le recours interjeté par William GIROUD, Brigitte GIROUD et Guido BERNASCONI, représentés par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du 21 mars 2001 de la Municipalité de Fontaines-sur-Grandson, représentée par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne (refus d'un capteur solaire sur le toit d'un rural transformé en maison familiale sur la parcelle no 52).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière : Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. William Giroud est propriétaire, à Fontaines-sur-Grandson, de la parcelle no 52, d'une surface de 18'000 m², et comprenant un bâtiment d'habitation ainsi que divers bâtiments agricoles. Cet immeuble se trouve dans le périmètre de la localité de Fontaines-sur-Grandson (qui ne dispose pas de plan d'affectation à ce jour). Il a fait l'objet d'une promesse de vente et d'achat en faveur de Guido Bernasconi et Brigitte Giroud.
B. Ces derniers ayant décidé de transformer l'un des bâtiments agricoles en une maison familiale, et après enquête publique du projet en mai-juin 2000, la municipalité de Fontaines-sur-Grandson (ci-après la municipalité) a octroyé le 21 septembre 2000 un permis de construire (annulant et remplaçant une précédente autorisation du 19 juillet).
C. Le 2 novembre 2000, par l'intermédiaire de leur architecte, les constructeurs ont déposé une demande d'enquête complémentaire en vue de la pose de panneaux solaires sur le pan sud du toit du bâtiment transformé. L'enquête publique a eu lieu du 12 décembre au 11 janvier 2001 et a suscité une opposition. Le Service de l'aménagement du territoire a quand à lui constaté que les travaux projetés pouvaient être considérés comme compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire et qu'ils était conformes aux dispositions réglementaires du futur plan d'affectation communal (en cours d'examen préalable par les services de l'Etat; voir rapport CAMAC du 22 février 2001, p. 2 et 3).
D. Par décision du 21 mars 2001, la municipalité a refusé l'autorisation d'installer le panneau solaire litigieux. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 11 avril 2001. La municipalité s'est déterminée en date du 1er juin 2001, concluant au rejet du pourvoi. Les arguments des parties seront examinés ci-après pour autant que de besoin.
Le tribunal a pour le surplus procédé à une visite locale le 7 août 2001, puis a délibéré et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. Déposé en temps utile et selon les formes légales par les propriétaire et promettants-acquéreurs de l'immeuble concerné par la pose du panneau solaire litigieux, le recours est recevable à la forme. Le litige porte moins sur l'installation d'un panneau solaire comme tel que sur les modalités de sa fixation au toit : l'autorité communale, si elle se déclare prête à admettre un panneau complètement intégré dans la toiture, de manière analogue à un velux, par exemple, s'oppose en revanche à un panneau surélevé par rapport au toit (une trentaine de centimètres selon les plans). Elle invoque essentiellement des motifs d'ordre esthétique et craint de créer un précédent susceptible d'être invoqué par d'autres constructeurs à l'avenir. Au surplus, et lors de la visite locale du 7 août, la municipalité a encore fait valoir l'imprécision des plans mis à l'enquête, qui seraient dépourvus des cotes techniques permettant une appréciation complète.
De leur côté, les recourants font valoir qu'il s'agit d'installer un panneau solaire d'un type standard, tel qu'on le trouve dans le commerce, que les modalités de fixation au toit, même si on cherche à se rapprocher au maximum de celui-ci, doivent laisser un espace suffisant pour l'écoulement de la neige et d'éventuels déchets, enfin qu'une intégration complète du panneau dans la toiture serait un autre ouvrage, créant des difficultés supplémentaires, notamment en ce qui concerne l'étanchéité, et dont le coût serait nettement supérieur.
2. L'utilisation de l'énergie solaire va dans le sens de la politique énergétique que préconise l’art. 89 de la Constitution fédérale. Fondée sur ces dispositions constitutionnelles, la nouvelle loi fédérale sur l’énergie (LEne, du 26 juin 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 1999 sous réserve de l’art. 15) prévoit ainsi que le recours aux énergies renouvelables doit être accru (art. 3 al. 1 lit. b) et que les cantons doivent créer dans leur législation des conditions générales favorisant le recours aux énergies renouvelables (art. 9 al. 1). L’application de la nouvelle politique énergétique réserve expressément les intérêts publics prépondérants, qui doivent être préservés (art. 3 al. 4 in fine) ce qui signifie notamment que la clause d'encouragement de l'énergie solaire est subordonnée au respect de la clause d'esthétique (RDAF 1999 I 326, cons. 3a in fine, et les références citées). L’autorité doit donc procéder à une pesée des intérêts lorsqu’elle est saisie d’une requête tendant à autoriser une installation permettant l’utilisation de l’énergie solaire, et vérifier que cette installation ne compromette pas d’autres intérêts publics, en particulier les règles sur l’esthétique des bâtiments.
3. En droit cantonal, l’art. 99 LATC pose également le principe que l’utilisation active ou passive de l’énergie solaire doit être encouragée et donne aux autorités municipales la compétence d’accorder des dérogations à diverses règles. Il réserve également la clause d’esthétique. Comme le Tribunal administratif l'a déjà rappelé souvent (v. not. AC 96/160 du 22 avril 1997), avec référence à la jurisprudence du Tribunal fédéral, une interdiction de construire fondée sur cette clause ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; v. arrêts TA AC 95/137 du 11 janvier 1996; 95/235 du 22 janvier 1996; 95/023 du 29 mai 1996). Face à un concept juridique indéterminé, comme en utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d; v. aussi, Moor, Droit administratif I, 2ème éd., Berne 1994, p. 379 et ss not. 382). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (cf. arrêts AC 95/202 du 23 février 1996, 96/025 du 21 mai 1996 et 96/045 du 16 octobre 1996, déjà cité). On rappellera enfin, comme l'ont fait d'innombrables arrêts, que l'examen de l'esthétique doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 p. 268; AC 91/0121 du 11/05/92; AC 91/0177 du 09/12/92; AC 93/0240 du 19/04/94; AC 93/0257 du 10/05/94; AC 94/0002 du 13/12/94; AC 95/0153 du 06/11/96; AC 95/0234 du 05/11/96; AC 95/0268 du 01/03/96; AC 96/0087 du 07/04/97; AC 96/0180 du 26/09/96; AC 96/0188 du 17/03/98; AC 97/0032 du 24/10/97; AC 97/0198 du 07/05/98; AC 97/0228 du 07/05/98; AC 98/0043 du 30/09/98; AC 98/0051 du 07/09/98; AC 98/0181 du 16/03/99; AC 98/0231 du 29/04/99).
4. Dans le domaine de la police des constructions, il n'est pas rare que des intérêts publics, tous en soi importants et dignes de considération, entrent en conflit entre eux (sans parler bien entendu des intérêts privés devant également être pris en compte). Tel est le cas en l'espèce de la clause d'encouragement de l'utilisation de l'énergie solaire (art. 99 LATC) et de la clause d'esthétique (art. 86 LATC). Dans un tel cas, comme on l'a vu plus haut, la première est en principe subordonnée à la seconde (v. outre RDAF 1999 I 328, déjà cité, Nicolas Michel, Droit public de la construction, Fribourg 1996, p. 316). En l'espèce toutefois, les exigences liées à l'esthétique ne peuvent se voir attribuer un caractère prépondérant dans la mesure où le panneau destiné à être installé sur le toit des constructeurs n'est pratiquement pas visible depuis les maisons où les rues du village, comme le tribunal a pu le constater lors de la visite des lieux. Dès lors, le projet des recourants, doit en principe être accueilli favorablement par les autorités ce que la municipalité ne conteste d'ailleurs pas. Il n'en demeure pas moins qu'il convient de vérifier que les exigences légales sont respectées. In casu, compte tenu de l'absence de réglementation communale en vigueur, entre en considération la règle de l'art. 135 al. 4 LATC, soit l'exigence d'une compatibilité avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
Selon la jurisprudence, pour déterminer si un projet de construction est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire, il y a lieu d'examiner s'il est de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT (RDAF 1997 I 182 consid. 3a). En l'espèce, la question doit être clairement résolue par la négative, puisque le bâtiment des constructeurs se trouve à l'intérieur du périmètre de la localité, soit dans une zone qui sera nécessairement affectée à l'habitation ou éventuellement à des usages mixtes (habitation et exploitation agricoles, peut-être petite industrie et artisanat). On ne voit pas ainsi que les objectifs d'aménagement de la commune puissent être compromis par l'installation sur la toiture d'une maison familiale d'un panneau solaire de dimensions modestes (environ 7 m²) ne couvrant qu'une petite partie de la toiture (d'une surface totale d'environ 90 m²). La présente espèce est à cet égard bien différente de celle jugée par le tribunal à Corsier-sur-Vevey, qui concernait des capteurs de 13 m² correspondant à presque la moitié de la surface du pan de toit, lui-même à proximité immédiate d'un bâtiment classé (église; AC 99/0113 du 12 novembre 1999).
D'ailleurs, la municipalité ne reproche au projet litigieux qu'un défaut d'intégration à la toiture, dans la mesure où il s'agit d'une installation superposée au toit et non pas incorporée à celui-ci. Le tribunal considère toutefois que le grief n'est pas fondé, dans la mesure où le panneau épouse la pente de la toiture, à faible distance de celle-ci de sorte qu'il en fait véritablement partie, même s'il n'est pas compris dans la structure du toit. Quant à la crainte manifestée par l'autorité municipale d'un précédent, le tribunal peut l'écarter dans la mesure où l'installation litigieuse se caractérise d'une part par une dimension très modeste, comme on l'a vu, d'autre part parce qu'elle fait partie d'une construction nouvelle et ne se greffe pas sur un toit revêtu de vieilles tuiles, enfin parce que, de par la situation du bâtiment et la hauteur du toit, elle est pratiquement invisible, comme cela résulte de l'instruction.
6. Lors de la visite des lieux, la municipalité a encore soulevé une objection tenant au degré de précision des plans d'enquête. Le tribunal ne peut toutefois pas la suivre sur ce point.
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, le dossier présenté à l'appui d'une demande de permis de construire doit permettre à tout un chacun de se faire une idée précise et concrète d'un projet et de renseigner les propriétaires voisins pour qu'ils puissent, cas échéant, faire valoir des moyens en toute connaissance de cause (RDAF 1989 456). Le tribunal exige ainsi qu'une enquête publique soit accompagnée de l'ensemble des indications permettant de se rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés. Toute lacune des plans d'enquête n'entraîne certes pas le refus d'une mise à l'enquête (ou cas échéant l'annulation du permis de construire si celui-ci a été délivré), mais il n'en demeure pas moins que les documents fournis à l'autorité de décision doivent permettre de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (voir par exemple AC 95/0120 du 18 décembre 1997, consid. 5a et les références citées).
Tel est bien le cas en l'espèce, même en l'absence de cotes techniques tout à fait précises. Le dossier de plans renseigne sans risque de confusion ni d'erreur sur les dimensions du panneau solaire, l'endroit où il doit être posé, ainsi que les modalités de fixation au toit. Même si des variations de quelques centimètres sont encore possibles (en fonction notamment du type de panneaux solaires qui sera finalement choisi par les constructeurs), cet élément ne joue aucun rôle pour décider si l'installation litigieuse enfreint des règles d'esthétique ou si elle est susceptible de ne pas être compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire, qui sont les seuls objets litigieux dans la présente espèce.
7. Dans ces conditions, c'est à tort que la municipalité a opposé un refus à la demande de permis de complémentaire. Cette décision doit ainsi être annulée et le dossier retourné à l'autorité communale, pour qu'elle délivre l'autorisation, conformément aux considérants qui précèdent. Un émolument judiciaire doit être mis à la charge de la commune (art. 55 al. 3 LJPA), qui doit des dépens aux recourants, lesquels ont procédé avec l'aide d'un conseil.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 21 mars 2001 de la Municipalité de Fontaines-sur-Grandson refusant l'installation d'un panneau solaire sur le toit de la maison familiale érigée sur la parcelle no 52 est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Fontaines-sur-Grandson.
IV. La Commune de Fontaines-sur-Grandson versera aux recourants, solidairement, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 16 août 2001
Le président: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint