CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 mai 2003
sur le recours interjeté par Jean-Pierre NEYROUD, Norbert CAILLER et les héritiers de René Eugène Burnier, soit Jacques, Monique et Else BURNIER, tous représentés par Me Philippe Vogel, avocat à Lausanne
contre
la décision du 14 mars 2001 de la Municipalité de La Tour-de-Peilz, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, levant leurs oppositions et autorisant la démolition des bâtiments existants et la construction d'un immeuble de seize appartements sur les parcelles nos 777 et 778, copropriétés de Madeleine Chervet et Simone Meylan.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les parcelles nos 777 et 778 du cadastre de La Tour-de-Peilz, copropriétés de Madeleine Chervet pour 5/8 et Simone Meylan pour 3/8, sont situées dans un triangle formé par l'avenue de la Condémine, au nord-est, les voies de chemin de fer de la ligne Lausanne-Sion, au sud-ouest, et les parcelles nos 776, propriété de Norbert Cailler, et 775, propriété de Philippe Conne, au nord-ouest.
D'une surface de 2097 m², la parcelle no 777 supporte trois bâtiments, dont une ancienne maison vigneronne (no ECA 724) et un garage (no ECA 1362). La parcelle no 778, d'une surface de 295 m², forme la pointe du triangle, à l'endroit où l'avenue de la Condémine s'écarte des voies de chemin de fer. Elle est séparée de la parcelle no 777 par une mince bande de terrain, longue d'une vingtaine de mètres et large d'une quarantaine de centimètres, affectée au domaine public et sous laquelle passe un ruisseau canalisé (DP 1119). Les lieux sont situés en zone d'ordre non contigu de forte densité selon le règlement sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 5 juillet 1972 (ci-après : RPE).
B. Le 31 août 2000 Madeleine Chervet et Simone Meylan (ci-après : les constructrices) ont déposé une demande de permis pour la construction, après démolition des trois bâtiments existants sur la parcelle no 777, d'un immeuble locatif de seize appartements. Le bâtiment projeté comporterait trois étages sur rez-de-chaussée et un sous-sol comprenant notamment des garages pour seize voitures. Il aurait une forme de L inversé, sa plus grande façade, d'une longueur de 29,3 m, regardant sur les voies de chemin de fer. La façade nord-ouest, longue de 20 mètres et regardant sur la propriété de Norbert Cailler, correspondrait au pied du L. La façade ouvrant sur l'avenue de la Condémine se diviserait en deux parties, respectivement de 18,1 m et 11,2 m, avec un décrochement de 6,05 m en profondeur. L'immeuble serait à toit plat, avec un avant-toit formant une saillie de 1,5 m sur tout son pourtour, au niveau de l'acrotère. Les plans initiaux prévoyaient des balcons d'une profondeur de 2 mètres sur les façades nord-est, ainsi que sur leur décrochement. Des balcons de même profondeur étaient également prévus sur les autres façades, mais devaient être fermés par des vitrages et constituer ainsi des vérandas, sauf au troisième étage. Cet aménagement répondait à la nécessité de réduire les immissions sonores provoquées par les voies de chemin de fer. Le projet implique, pour disposer d'une surface constructible suffisante, la désaffectation et l'acquisition par les constructrices de la surface appartenant au domaine public communal et sa réunion avec les parcelles nos 777 et 778.
C. Mis à l'enquête du 26 janvier au 16 février 2001, ce projet de construction a suscité quatre oppositions, dont celle des actuels recourants. Les oppositions mettaient notamment en cause l'octroi de dérogations aux règles sur la surface bâtie (art. 33 bis RPE) et la dimension des balcons (art. 113 RPE); elles critiquaient également le caractère massif et peu esthétique du bâtiment projeté.
Dans sa séance du 5 mars 2001, la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après : la municipalité) a décidé de lever les oppositions et d'accorder le permis de construire sollicité. Elle a communiqué cette décision aux opposants par lettres du 14 mars 2001. Le permis de construire précise qu'il "ne sera pas exécutoire avant la réunification des parcelles nos 777 et 778 et l'acquisition de la parcelle DP 1119, à cadastrer selon les termes de l'engagement passé par devant Me Olivier Golay notaire, le 4 décembre 2000".
D. Jean-Pierre Neyroud, Norbert Cailler et les héritiers de René Eugène Burnier, soit Jacques, Monique et Else Burnier (ci-après : les recourants) ont recouru contre cette décision le 3 avril 2001. En bref, ils reprennent leurs critiques concernant la longueur et la largeur des balcons, ainsi que le respect du coefficient d'occupation du sol; ils relèvent en particulier que ce dernier ne peut être observé que moyennant réunion des parcelles nos 777 et 778, ce qui implique préalablement la désaffectation de la mince bande de terrain dévolue au domaine public qui les séparent, laquelle ne pourrait intervenir qu'au terme d'une procédure analogue à celle que prévoit la loi sur les routes. Ils mettent également en cause le respect des règles sur la distance minimum entre bâtiment et limite de propriété.
Les constructrices ont communiqué leurs observations le 27 avril 2001, concluant implicitement au rejet du recours.
La municipalité a pour sa part déposé sa réponse le 16 mai 2001, concluant également au rejet du recours.
En juin 2001, les constructrices ont présenté à la municipalité un nouveau jeu de plans sur lesquels la dimension des balcons avait été réduite, tant en largeur qu'en profondeur. Ces plans prévoient que tous les balcons des façades nord-ouest, sud-ouest et sud-est, y compris ceux du troisième étage, seront fermés par des vitrages. Par lettre du 21 juin 2001, la municipalité a fait savoir qu'elle avait révoqué le permis de construire initial, s'agissant de la largeur et de la longueur des balcons, et le subordonnait désormais à la condition que la largeur de tous les balcons soit réduite à 1,5 mètre et leurs longueurs additionnées, par étage, à la moitié de la longueur de chaque façade. Elle a en conséquence approuvé les nouveaux plans.
Les recourants se sont exprimés sur cette nouvelle décision le 25 juin 2001.
A la requête du juge instructeur, la municipalité a fourni des explications complémentaires sur les balcons vitrés, désignés par les plans sous le terme de bow-windows. Elle a précisé qu'en raison des exigences de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), les balcons prévus initialement avaient été modifiés et que, contrairement à ce que laissait entrevoir les plans approuvés au mois de juin, les balcons vitrés ne seraient pas entièrement fermés, un espace ouvert de 42 cm subsistant entre la partie supérieure des châssis et la dalle du balcon supérieur (ou l'avant-toit, s'agissant des balcons du troisième étage). Les détails de construction de ces balcons ont fait l'objet d'une coupe et d'une vue à l'échelle 1:20, approuvés par la municipalité le 3 septembre 2001.
Les recourants ont pour leur part fait savoir que, même aménagés de la sorte, les balcons vitrés constituaient des bow-windows à prendre en considération aussi bien dans le calcul de la surface bâtie que dans celui de la distance entre bâtiment et limite de propriété (lettre du 28 août 2001).
La municipalité a formulé d'ultimes observations le 13 septembre 2001.
Considérant en droit:
1. Tout en regrettant "l'absence de qualité esthétique du projet et (...) son aspect massif", les recourants ont renoncé à faire valoir une violation de l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et de l'art. 52 RPE, qui imposent à la municipalité de veiller au bon aspect et à l'intégration des constructions. A juste titre. Sans doute un projet peut-il être interdit sur la base de l'art. 86 LATC, quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de constructions. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que les constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison - par exemple - du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui feront défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6). Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF M. c/Ormont-Dessus, du 1er novembre 1989; ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345; 101 Ia 213ss; TA, arrêt AC 1993/0125 du 2 mai 1994). Ces conditions ne sont manifestement pas réunies en l'espèce.
2. Les recourants font valoir que pour juger de la réglementarité du projet, spécialement sous l'angle de la surface constructible, on ne saurait tenir compte de la surface additionnée des parcelles nos 777 et 778, aussi longtemps que celles-ci sont séparées par une bande de terrain affectée au domaine public et dont la désaffectation, puis la vente aux constructrices, n'ont pas été dûment autorisées.
Avec raison les recourants rappellent que le domaine public est en principe inaliénable, et que sa désaffectation exige un acte formel, précédé d'une enquête publique (v. Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, p. 270 et 271, n. 456 et 457; s'agissant du domaine public routier, v. art. 17 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes). Ils se trompent en revanche lorsqu'ils considèrent que la procédure de désaffectation devrait être menée avant ou simultanément à celle tendant à la délivrance du permis de construire. Pour assurer le respect de la réglementation en matière de constructions et d'aménagement du territoire, il suffit que le permis de construire soit subordonné à la condition suspensive de la réunion effective des parcelles concernées et de la bande de terrain précédemment affectée au domaine public. Tel est bien le cas en l'espèce, où le permis de construire précise, sous la rubrique "Validité", qu'il ne sera pas exécutoire avant la réunification des parcelles nos 777 et 778 et l'acquisition de la parcelle DP 1119. Excessivement formaliste, le grief des recourants apparaît donc dépourvu de tout fondement.
3. Dans la zone d'ordre non contigu de forte densité, où se situe le projet litigieux, le rapport entre la surface bâtie et la surface totale de la parcelle ne peut être supérieur à 20 % (art. 33 bis RPE). La surface bâtie future, telle qu'elle peut être facilement calculée sur la base du plan du géomètre figurant au dossier, est de 477,96 m² (conformément à l'art. 53 al. 2 RPE, la surface des garages semi-enterrés, figurée en brun sur le plan du géomètre, n'a pas à être prise en considération). La surface additionnée des parcelles nos 777, 778 et du domaine public no 1119, dont la réunion constitue une condition du permis de construire, est de 2'400 m². La proportion de 20 % est dès lors respectée, pour autant qu'il ne faille pas ajouter à la surface bâtie tout ou partie des balcons, ce que l'on examinera plus loin (consid. 5).
4. Pour un bâtiment tel que projeté, dont la hauteur sur la corniche est comprise entre 10 et 12 m 50, la distance minimum entre les grandes façades et la limite de propriété est de 10 m, et de 8 m pour les petites façades. La distance minimum de 10 m est respectée par rapport au domaine des Chemins de fer fédéraux, pour autant qu'on la mesure dès le nu de la façade, sans tenir compte des balcons vitrés (bow-windows). Elle l'est également, sous la même réserve, en ce qui concerne la façade nord-ouest, par rapport à la limite de la propriété de Norbert Cailler (v. art. 59 al. 2 RPE). Comme pour la surface bâtie, la question de savoir si les balcons vitrés doivent être pris en compte sera examinée plus loin.
Les recourants font valoir que pour les façades nord-est les distances susmentionnées par rapport à la limite du domaine public de l'avenue de la Condémine ne sont pas respectées. Cet argument n'est toutefois pas pertinent. La distance minimum entre bâtiment et voie publique n'est pas fixée par les règles sur la distance entre façades et limite de propriété, mais par celles définissant l'ordre des constructions, en l'occurrence les art. 11 à 13 relatifs à l'ordre non contigu (v. art. 30 RPE). Le bâtiment projeté peut ainsi être implanté sur la limite des constructions ou en retrait de celle-ci (art. 12 al. 1 RPE). Si l'on en croit le plan de situation approuvé par la municipalité le 18 juin 2001 (échelle 1:500), tel est bien le cas en l'occurrence.
5. En ce qui concerne la mesure des distances entre bâtiment et limite de propriété et celle de la surface bâtie, les art. 59 al. 3 et 59 bis al. 2 RPE disposent que les alinéas 3 et 4 de l'art. 113 sont applicables par analogie. L'art. 113 RPE traite des empiétements qui peuvent être autorisés sur le domaine public ou au-delà de la limite des constructions pour les balcons, marquises ou autres saillies analogues. Ses alinéas 3 et 4 disposent :
"La saillie peut atteindre le dixième de la largeur de la voie ou de la distance entre alignements, sans dépasser 1.50 m, mais doit s'arrêter à 30 cm en retrait de l'aplomb du trottoir.
"Ces balcons, marquises ou autres saillies sont admis si leurs parapets, barrières, etc., ne dépassent pas 1.10 m de hauteur. Leurs longueurs additionnées ne peuvent dépasser, par étage, la moitié de la longueur de la façade."
Le projet de construction mis à l'enquête, de même que le projet modifié selon les plans approuvés par la municipalité le 18 juin 2001, prévoyaient une fermeture complète des balcons des façades nord-ouest, sud-ouest et nord-est par des châssis vitrés reliant les dalles inférieures et supérieures desdits balcons (sauf au troisième étage, où le vitrage s'interrompait une quarantaine de centimètres en dessous de l'avant-toit). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que ce type d'aménagement transformait les balcons en vérandas ou en bow-windows, soit des avant-corps qui, sauf disposition communale contraire, doivent être pris en compte dans le calcul des dimensions du bâtiment, de la surface bâtie et de la distance jusqu'à la limite de propriété (arrêts AC 1994/0280 du 9 mai 1995, consid. 2; AC 1996/0147 du 27 novembre 1996, consid. 3).
Par lettre du 19 juillet 2001 la municipalité a exposé que si le dessin des façades, plus précisément le trait vertical continu marquant la limite extérieure des balcons, faisait penser à une fermeture complète, confirmée par l'indication "bow-windows", "les balcons prévus initialement ont été modifiés en ce sens que la partie inférieure, jusqu'à hauteur du parapet est totalement fermée par des vitrages. Au-dessus, et jusqu'à une hauteur de 2 m. à partir du sol du balcon, le vitrage est fixe devant les fenêtres et coulissant à côté. La hauteur restante, entièrement ouverte, est de 42 cm". A l'appui de ces explications une coupe et une vue de face, à l'échelle 1:20, figurant le détail de l'aménagement des balcons, ont été versées au dossier. Elles montrent effectivement une fermeture partielle des balcons par des châssis vitrés atteignant une hauteur de 2 m par rapport au fini de la dalle inférieure, et laissant un espace libre de 42 cm sous l'isolation de la dalle du balcon supérieur. La partie inférieure des châssis recevrait des vitrages translucides fixes, la partie supérieure des vitrages transparents, coulissants latéralement. Cette fermeture partielle devrait suffire à réduire à un niveau acceptable les immissions sonores provenant des voies de chemin de fer.
Avec la municipalité, on peut admettre que des balcons ainsi aménagés, qui ne forment pas un espace clos potentiellement chauffable et habitable, ne peuvent être qualifiés de loggias ou de bow-windows, mais demeurent des balcons qui, selon la jurisprudence susmentionnée, et en l'absence de règle communale contraire, ne devraient être comptés ni pour calculer la surface construite, ni pour déterminer la distance jusqu'à la limite de propriété (outre les arrêts déjà cités, v. AC 1996/0110 du 20 janvier 1997 et RDAF 1975 pp. 63 et 214; 1974 pp. 229 et 304; 1957 p. 152).
La réglementation de La Tour-de-Peilz est cependant plus contraignante : suivant l'art. 113 al. 4 RPE, auquel renvoient les art. 59 al. 3 et 59 bis al. 2, les balcons ne sont admis que "si leurs parapets, barrières, etc., ne dépassent pas 1.10 m de hauteur". Cette condition n'est à l'évidence pas remplie en l'espèce, où la traverse supérieure des châssis vitrés fermant les balcons sur trois côtés, se situerait à 2 mètres de hauteur. Ainsi, la règle parfaitement claire de l'art. 113 al. 4 RPE, ne permet pas d'exclure du calcul de la distance minimum jusqu'à la limite de propriété, ni de celui de la surface bâtie, les balcons prévus en façades nord-ouest, sud-ouest et sud-est du bâtiment projeté. Il s'ensuit que le projet n'est pas réglementaire.
6. A noter qu'une dérogation à l'application analogique de l'art. 113 al. 4 RPE n'est pas envisageable : l'art. 62 RPE autorise des exceptions aux règles sur la distance entre bâtiments et limites de propriété à la condition que le double de la distance réglementaire "soit réservé, entre les bâtiments les plus proches, par la constitution d'une servitude appropriée en faveur de la commune". De même des exceptions aux règles fixant la proportion entre surface bâtie et surface de la propriété ne sont permises que moyennant la constitution en faveur de la commune d'une servitude limitant dans une mesure équivalente la construction sur le fonds voisin. Ces conditions ne sont manifestement pas réalisées. Quant à l'art. 128 RPE, qui autorise des exceptions aux prescriptions réglementaires concernant l'ordre et les dimensions des constructions s'il s'agit d'édifices publics ou destinés à un but d'utilité publique ou si une situation acquise avant l'entrée en vigueur du RPE le justifie, il n'entre pas en ligne de compte. Enfin, le fait que les vitrages projetés constituent un moyen de protéger les locaux contre le bruit, conformément à l'art. 31 al. 1 let. b OPB, ne constitue pas non plus un motif de déroger à la réglementation sur la surface constructible et les distances aux limites de propriété : le droit fédéral de la protection de l'environnement et le droit cantonal sur les constructions ne doivent pas s'opposer, mais s'appliquer de manière coordonnée; leurs exigences sont complémentaires (v. arrêt AC 2000/0025 du 9 octobre 2001; ATF non publié 1A.194/2001 et 1P.712/2001 du 19 mars 2002).
7. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice et des dépens seront mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de justice sera en conséquence mis à la charge des propriétaires, qui supporteront également les dépens auxquels peuvent prétendre les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 5 mars 2001 levant les oppositions et accordant à Madeleine Chervet et Simone Meylan le permis de démolir les bâtiments existants et de construire un immeuble locatif de seize appartements sur leurs parcelles nos 777 et 778, à l'avenue de la Condémine, est annulée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Madeleine Chervet et Simone Meylan, solidairement.
IV. Madeleine Chervet et Simone Meylan verseront solidairement aux recourants une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 mai 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint