CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 décembre 2001
sur le recours interjeté par Alain SELETTO, à Bavois, dont le conseil est l'avocat Jean-Emmanuel Rossel, à Morges,
contre
la décision du 25 janvier 2001 de la Municipalité de Valeyres-sous-Rances, représentée par l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne, refusant de lui délivrer un permis de construire un pigeonnier sur la parcelle no 123, à Valeyres-sous-Rances.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Silvia Uehlinger et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Alain Seletto (ci-après le recourant) est propriétaire de la parcelle 123 du cadastre de la Commune de Valeyres-sous-Rances, au lieu-dit "La Robellaz". Cette parcelle, d'une surface de 998 m², est colloquée en zone village. Elle est bordée au nord par une route située en contrebas, au sud pour une route communale la séparant des parcelles 125 et 308, à l'ouest par la parcelle 122 et à l'est par la parcelle 124.
La parcelle 123 du recourant supporte un bâtiment d'une surface de 174 m², construit dans la partie sud de la parcelle. Ce bâtiment, qui empiète sur la limite des constructions parallèle à la route bordant la parcelle au sud, abrite une scierie et un atelier de charpente exploités par le père du recourant: il sert également de dépôt de marchandises pour l'entreprise de revêtement de sols du recourant.
Le recourant pratique l'élevage de pigeons d'exposition depuis l'âge de dix ans, en particulier l'élevage de races suisses en voie d'extinction ou fortement menacées, et à ce titre, participe régulièrement à des concours. En audience, il a expliqué qu'il sélectionnait les pigeons en fonction de leur beauté et qu'il les échangeait avec d'autres éleveurs; il a indiqué que cette activité, pratiquée comme un loisir, lui coûtait de l'argent.
B. Le recourant a soumis à l'enquête publique le projet de construction, à l'ouest du bâtiment existant d'un pigeonnier d'une surface de 25 m² avec une volière attenante d'une surface de 31 m² environ: le pigeonnier, constitué de 5 cabanes pour pigeons, aurait la forme d'un L, dans lequel viendrait s'emboîter la volière pour former un ensemble rectangulaire de 7,30 m sur 7,80 m. La façade ouest de cette construction serait implantée le long du mur séparant la parcelle 123 de la parcelle 122, et la façade est se trouverait à la limite du bâtiment construit sur la parcelle 123, de sorte que la quasi totalité de la construction se trouverait dans l'espace dit réglementaire. Le pigeonnier serait construit en lames de bois et surmonté d'un toit d'une pente de 17°, couvert de tuiles en terre cuite. Deux fenêtres seraient percées dans la façade nord du pigeonnier et la porte d'accès au pigeonnier se trouverait sur la façade est.
En annexe à sa demande de permis de construire, le recourant a produit une copie d'un document du 24 novembre 2000, dont il ressort que les propriétaires de la parcelle 122 ne s'opposent à la construction du pigeonnier, implanté sur la limite de leur parcelle.
En date du 21 novembre 2001, le Service de l'environnement et de l'énergie (ci-après SEVEN) a donné un préavis positif s'agissant de la détermination cas par cas du degré de sensibilité au bruit, en attribuant le DS III à la parcelle 123.
L'enquête publique a eu lieu du 8 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Elle a suscité les oppositions des propriétaires des parcelles 120, 121, 125 et 308 au motif qu'un élevage de 200 pigeons entraînerait du bruit et des odeurs et que le recourant ne subirait pas ces désagréments étant domicilié à Bavois.
Par décision du 11 décembre 2000, la Centrale des autorisations CAMAC a informé la Municipalité de Valeyres-sous-Rances (ci après la municipalité) que le Voyer du 6ème arrondissement n'avait pas de remarque à formuler et que la demande concernant la route communale était de compétence communale, de sorte qu'il lui appartenait de délivrer ou pas le permis de construire.
Par lettre du 8 janvier 2001, le recourant, ayant pris connaissance des oppositions formulées à l'encontre de son projet, a informé la municipalité que ses pigeons ne sortent pas de leur volière, de sorte qu'ils ne salissent pas les toits ou les façades et que son élevage ne génère ni mauvaise odeur, ni problèmes de bruit, ajoutant qu'il était disposé à répondre aux questions des opposants lors d'une table ronde.
C. Par décision du 25 janvier 2001, la municipalité, considérant que le projet ne pouvait être considéré comme une construction de minime importance, qu'il contrevenait à l'art. 23 al. 7 du Règlement communal, son emprise au sol excédant le sixième de la surface de la parcelle, que le projet nécessiterait un changement d'affectation, qu'il dérogeait au projet de réaffectation future de la zone et que des quatre voisins proches avaient fait opposition, a refusé d'accorder au recourant le permis de construire sollicité. Les quatre opposants ont été informés du refus de la municipalité par lettres du 31 janvier 2001.
D. Contre cette décision, l'intéressé a déposé un recours en date du 12 février 2001. Il fait valoir qu'il a détenu pendant plus de 14 ans dans son pigeonnier sis à la rue du Manoir à Valeyres-sous-Rances environ 40 couples de pigeons reproducteurs, sans inconvénients pour le voisinage. Il conteste les motifs de refus que la municipalité lui a opposé dans la décision attaquée et soutient que son projet est conforme; ses arguments seront repris ci-après dans la mesure utile. Au cours de l'audience, le conseil du recourant a dicté au procès-verbal des conclusions formelles dont il ressort qu'il conclut à ce que la décision attaquée soit annulée et à ce que le permis de construire requis lui soit délivré.
La municipalité a répondu au recours en date du 19 mars 2001; elle soutient que le projet n'est pas conforme à la réglementation communale en vigueur et à celle en cours d'élaboration et qu'il ne peut, de ce fait, pas être approuvé. Ses moyens seront repris plus loin pour autant que de besoin. La municipalité conclut au maintien de sa décision et au rejet du recours.
Le recourant a effectué une avance de frais de 2'500 francs.
E. Le tribunal a tenu audience en date du 25 juin 2001 en présence du recourant, assisté de son conseil et, pour la municipalité, du syndic et de trois conseillers municipaux, accompagné de leur conseil. Le recourant a expliqué que le toit du pigeonnier serait couvert de tuiles mécaniques qui nécessitent une pente comprise entre 13 et 18°. S'agissant de son élevage, le recourant a expliqué qu'il possède trente couples de pigeons reproducteurs qui engendrent de deux à six petits par an, soit un total de 100 à 150 oiseaux au maximum par an. Il a précisé que ses pigeons se trouvent, depuis le mois de février 2001, dans une cage installée dans la scierie sise sur la parcelle 123. Il a expliqué qu'il nettoie la cage chaque semaine et que les pigeons produisent un fumier sec représentant l'équivalent d'un sac poubelle de 35 litres de fientes par mois. Pour sa part, la municipalité a expliqué que le nouveau règlement communal n'allait pas entrer en vigueur avant au moins un an et a indiqué que la zone en question allait probablement devenir une zone résidentielle. Par ailleurs, elle a indiqué qu'elle n'invoquait pas le problèmes des éventuelles nuisances comme motif de refus du permis de construire. Les autres moyens développés par les parties en cours d'audience seront repris ci-après si nécessaire.
La vision locale a permis de constater que la cage des pigeons occupait la partie nord du bâtiment sis sur la parcelle 123 et que, malgré la chaleur qui régnait le jour de l'audience, les pigeons ne dégageaient pas d'odeurs et qu'ils faisaient très peu de bruit. Le tribunal a par ailleurs constaté que le quartier en question ne présentait pas d'harmonie architecturale particulière, que le bâtiment érigé sur la parcelle du recourant était constitué de planches de bois assez vétustes et que divers matériaux (planches de bois, tôle ondulée) étaient entreposés sur la partie non bâtie de la parcelle du recourant. Par ailleurs, il a été constaté que la pente du toit de plusieurs dépendances directement voisines de la parcelle du recourant ne présentaient pas l'inclinaison exigée par le règlement communal (notamment un cabanon de jardin implanté au sud de la parcelle du recourant, de l'autre côté de la route, ainsi que le couvert à voitures construit sur la parcelle 122.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de 20 jours dès la communication de la décision attaquée prévu par l'art. 31 al. 1 LJPA et respectant les autres conditions posées par l'art. 31 al. 2 LJPA, le recours est recevable en la forme. Par ailleurs, en tant que constructeur directement touché par le refus de la municipalité de lui accorder le permis de construire, le recourant a de toute évidence la qualité pour recourir.
2. La municipalité soutient que le projet du recourant n'est pas conforme à la réglementation communale en vigueur pour différents motifs qui seront examinés ci-dessous.
Le Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de Valeyres-sous-Rances (ci-après RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juin 1984, contient notamment les articles suivants concernant la zone village dans laquelle est colloquée la parcelle litigieuse :
Art. 22
Cette zone englobe la part de l'agglomération non comprise dans la zone du village ancien; elle est réservée à l'habitat, à l'exercice de l'agriculture et du commerce, ainsi que du petit artisanat non gênant pour le voisinage.
Art. 23
Les bâtiments nouveaux doivent être implantés en ordre contigu, partout où cet ordre est observé sur la limite immédiatement voisine.
A ce défaut, ils doivent être construits en ordre non contigu, soit de manière que leurs façades soient distantes de six mètres au moins de la limite de la propriété voisine ou du domaine public, à défaut de plan fixant la limite des constructions; avec l'accord du voisin directement touché, ils peuvent être néanmoins construits en ordre contigu.
S'agissant d'un bâtiment à usage exclusivement agricole ne comportant pas d'habitation, la distance réglementaire peut être réduite à 3 m.
S'agissant de construction sur une même propriété, la distance entre bâtiments est de: a. 6 m. s'il s'agit de bâtiments ruraux; b. 9 m. si l'un des bâtiments est un rural et l'autre une habitation; c. 12 m. si les deux bâtiments sont utilisés comme habitation. Ces distances peuvent être ramenées, respectivement à trois, six et neuf mètres dans les cas visés sous litt. a, b, et c. ci-dessus.
Les restrictions visées par l'al. 2 ci-dessus doivent faire l'objet d'une mention au Registre foncier effectuée avant délivrance du permis de construire.
En ordre non contigu, la surface des constructions n'ayant pas un caractère agricole ne peut excéder le sixième de la surface de la parcelle.
Art. 28
(...) La pente des toits doit être comprise entre 75 et 90 %; la Municipalité peut, pour des raisons esthétiques, imposer une pente déterminée.
Par renvoi prévu à l'art. 29 RPE, l'art. 20 RPE est également applicable à la zone village; cet article a la teneur suivante :
Art. 20
Les transformations ou constructions nouvelles doivent s'harmoniser avec les constructions existantes, notamment quant à la forme, les dimensions, les teintes et les détails de construction.
Parmi les règles applicables à toutes les zones, l'art. 61 RPE prévoit ce qui suit :
Art. 61
La Municipalité est compétente pour autoriser la construction, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites des propriétés voisines, de dépendances peu importantes, n'ayant qu'un rez-de-chaussée, d'une hauteur de 3 m. à la corniche, et dont la surface n'excède pas la moitié de celle du bâtiment principal.
On entend par dépendances les garages, buanderies, bûchers, hangars, etc. Ces petits bâtiments ne peuvent servir à l'habitation, ni à l'exercice d'une activité professionnelle.
Cette disposition du droit communal se rapproche de l'art. 39 du règlement d'application de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) qui, sous le titre "Dépendance de peu d'importance", a la teneur suivante :
Art. 39.- Règles applicables à défaut de dispositions légales contraires
A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins".
Comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le constater, les restrictions auxquelles l'art. 39 RATC soumet les dépendances sont applicables en l'absence de dispositions communales contraires. Lorsque les règlements communaux prévoient des dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus restrictives ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (AC 91/198 du 7 septembre 1992).
Ces principes restent applicable dans la nouvelle teneur de l'art. 39 al. 2 RATC résultant du règlement du 14 mai 2001.
3. La municipalité soutient pour l'essentiel que le pigeonnier ne saurait être assimilé à une construction accessoire destinée au service du bâtiment principal et que par conséquent, l'art. 61 RPE ne lui est pas applicable. En d'autres termes, la municipalité soutient que le projet ne répond pas à la définition de la dépendance formulée par l'art. 61 RPE.
a) On relèvera tout d'abord que l'art. 61 RPE n'exige pas que l'utilisation de la dépendance soit liée à celle du bâtiment principal; en revanche, cette condition est posée par l'art. 39 al. 1 RATC. Or, à la lecture de l'art. 61 al. 1 RPE, on constate que cet article constitue en réalité la contraction des alinéas 1 et 2 de l'art. 39 RATC et que la phrase exigeant que l'utilisation de la dépendance soit liée à celle du bâtiment principal n'a pas été reprise dans la réglementation communale. La rédaction de l'art. 61 RPE démontre ainsi la volonté du législateur communal d'assouplir les conditions légales permettant la construction d'une dépendance. Comme on l'a vu ci-dessus, la réglementation communale primant sur la réglementation cantonale, le grief de la municipalité quant à l'absence de lien entre l'utilisation du pigeonnier et la scierie est mal fondé.
b) S'agissant de l'affectation du projet, l'art. 61 RPE prévoit, à l'instar de l'art. 39 RATC, que les dépendances ne peuvent servir à l'habitation ni à l'exercice d'une activité professionnelle. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'art. 39 al. 2 RATC ne proscrit pas tout ouvrage dans lequel s'exercerait une activité liée à l'habitation ou l'activité professionnelle, mais uniquement ceux dans lesquels une telle activité s'exercerait de manière permanente, en sorte que l'occupation qui serait faite de la dépendance ne se distinguerait plus de celle du bâtiment principal (AC 92/277 du 29 juin 1993, cité dans AC 99/099 du 18 novembre 1999).
La liste des dépendances mentionnée à l'art. 61 al. 2 du RPE communal n'est qu'une liste exemplative et non exhaustive, comme en atteste la présence du terme "etc." à la fin de l'énumération. Contrairement à ce qu'a soutenu la municipalité en audience, on ne saurait déduire de cette liste que seuls les "bâtiments de stockage" comme les garages, bûchers ou hangars sont admis en tant que dépendance, à l'exclusion des bâtiments liés à des activités avec des animaux. On relèvera d'ailleurs que l'art. 61 al. 2 RPE cite expressément, à titre d'exemple de dépendances autorisées, les bûchers et les buanderies; or il s'agit là de locaux où l'on doit immanquablement s'attendre à ce qu'on coupe un peu de bois ou à ce que l'on que l'on fasse un peu de lessive: une activité limitée est donc admise. L'art. 61 RPE ne permet donc pas d'exclure la construction d'une dépendance qui serait un pigeonnier: celui-ci ne peut pas servir à l'habitation d'êtres humains et le temps que le recourant pourrait passer dans ce bâtiment pour soigner ses oiseaux ne suffit pas pour en faire un local de travail où s'exercerait une activité permanente. Au reste, comme l'élevage des pigeons ne représente qu'un passe-temps pour le recourant qui exerce la profession de parqueteur indépendant, et qu'il ne tire aucun revenu de son élevage, force est de constater que la construction prévue ne servirait pas à l'exercice d'une activité professionnelle.
c) S'agissant de ses dimensions, le projet est conforme à la réglementation communale en tant qu'il ne comporte qu'un seul niveau, que sa hauteur à la corniche est réglementaire et que sa surface est inférieure à la moitié de celle du bâtiment principal.
4. Dans la décision attaquée, la municipalité fonde notamment son refus sur le fait que la construction prévue est de nature à provoquer des désagréments pour le voisinage.
Contrairement à l'art. 61 RPE qui n'en dit rien, l'art. 39 al. 4 RATC prévoit que les dépendances ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins, ce qui signifie selon une jurisprudence bien établie (les règles de l'art. 39 RATC sont d'ailleurs d'origine jurisprudentielle) que l'ouvrage projeté ne doit pas entraîner d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs par le voisin (voire les références citées par Bovay, RDAF 1990, p. 255 in fine ainsi que, entre autres, AC 96/247 du 4 avril 1997, AC 96/125 du 16 avril 1997, AC 96/142 du 4 juillet 1997).
En l'espèce, le tribunal de céans a pu constater au cours de l'inspection locale que les pigeons installés dans le bâtiment sis sur la parcelle du recourant ne généraient qu'un très faible bruit et pour ainsi dire aucune odeur, même si on se trouve à proximité immédiate de leur cage. Ainsi, à supposer que l'art. 39 al. .4 du RATC cantonal soit applicable malgré le silence de l'art. 61 du RPE communal, on ne saurait soutenir que la construction du pigeonnier entraînerait un réel préjudice pour les voisins. Ce grief doit ainsi être rejeté.
Au vu de ce qui précède, on constate que le pigeonnier remplit les conditions posées par les art. 61 RPE et 39 RATC, de sorte qu'il doit être admis comme dépendance.
5. Dans sa réponse au recours, la municipalité soutient que le projet n'est pas conforme à l'art. 23 RPE, car l'adjonction d'une nouvelle construction aggraverait l'irrégularité de l'atteinte causée par la surface déjà excessive du bâtiment existant et ne saurait être admise au sens de l'art. 80 LATC. En audience toutefois, l'autorité intimée, qui admis que la surface grillagée de la volière n'est pas une surface construite, s'est ralliée à l'interprétation du recourant selon laquelle la surface des dépendances ne compte pas dans la surface construite de la parcelle au sens de l'art. 23 RPE. Cette interprétation est compatible avec l'art. 61 al. 1 in fine du RPE communal, qui limite la surface des dépendances par rapport à celle du bâtiment principal (dans la proportion considérable d'une demie) mais pas par rapport à la surface de la parcelle. Par conséquent, le Tribunal de céans ne voit aucun motif de s'écarter de l'interprétation concordante des parties et considère dès lors que le projet litigieux ne viole pas l'art. 23 RPE (ou n'aggrave pas l'éventuelle atteinte existante) puisque la surface de la dépendance ne doit pas être incluse dans la calcul de la surface construite de la parcelle.
On observera au passage que le coefficient d'occupation du sol de 1/6 fixé par le dernier alinéa de l'art. 23 RPE ne s'applique qu'aux constructions "n'ayant pas un caractère agricole". Il serait difficilement compatible avec le principe de l'égalité devant la loi qu'une ferme agricole puisse avoir pour dépendance un poulailler de dimension illimitée alors qu'on pigeonnier annexé à une construction non agricole serait inclus dans la surface bâtie, qui devrait s'en tenir à la proportion d'un sixième.
6. La Municipalité invoque encore l'art. 82 LATC mais comme le pigeonnier projeté à l'ouest de la parcelle n'empiète pas sur la limite de construction qui grève la bordure sud de celle-ci, on ne saurait parler d'aggravation de l'atteinte existante.
7. La municipalité soutient par ailleurs que le projet n'est pas conforme à l'art. 28 RPE qui exige une pente minimale de 75% (soit 36°), alors que le projet prévoit une pente de 17°. A cet égard, le Tribunal a constaté lors de l'inspection locale que plusieurs autres dépendances situées à proximité de la parcelle du recourant (le cabanon de jardin construit au sud de la parcelle et le couvert à voiture des voisins Simon) ne respectaient pas non plus cette exigence. Par ailleurs, la municipalité ayant accepté de ne pas appliquer l'art. 23 RPE aux dépendances, le tribunal de céans juge qu'il faut interpréter l'art. 28 RPE de la même façon et considérer que l'exigence d'une pente minimale ne s'applique qu'aux bâtiments principaux et non à aux dépendances.
8. Enfin, la municipalité allègue que le projet contreviendrait à l'art. 20 RPE, car il ne serait pas en harmonie avec la construction voisine. Ce grief est en somme fondé sur la clause générale d'esthétique qu'on retrouve à l'art. 86 LATC. Il faut rappeler à cet égard qu'une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; arrêts AC 95/0137 du 11 janvier 1996, AC 95/0235 du 22 janvier 1996, AC 98/181 DU 16 mars 1999).
En l'espèce, le grief fondé sur la clause d'esthétique ne résiste pas à l'examen: en effet, l'inspection locale a montré que le bâtiment construit sur la parcelle du recourant est constitué de planches de bois et présente un état de vétusté certain. De même, les maisons construites alentours ne présentent aucune qualité architecturale particulière qui justifierait une protection spéciale. On ne se trouve précisément pas dans la "zone du village ancien" qui protège par des dispositions plus restrictives la partie historique de la localité. En tant qu'il est fondé sur la clause d'esthétique, le refus du permis de construire est mal fondé.
Au vu de ce qui précède, la construction litigieuse apparaît ainsi conforme au règlement communal, de sorte qu'elle doit être admise.
9. C'est à juste titre que la réponse de l'autorité intimée ne reprend pas le motif de la décision municipale attaquée selon lequel la construction projetée déroge au projet de réaffectation future de la zone concernée. En effet, le projet de règlement figurant au dossier définit l'affectation de la zone du village de la même manière (agriculture, commerce ou artisanat non gênant autorisé) que l'art. 23 RPE actuellement en vigueur. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant les conditions d'application de l'art. 77 LATC.
10. La décision attaquée doit ainsi être annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire sollicité. Conformément à l'art. 55 LJPA, la commune qui succombe versera des dépens au recourant, dès lors qu'il a procédé avec le concours d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Valeyres-sous-Rances du 25 janvier 2001 est annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Une somme de 1000 (mille) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de la Commune de Valeyres-sous-Rances.
Lausanne, le 28 décembre 2001
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.