CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 octobre 2002
sur le recours interjeté par SI CHISSIEZ BON ATTRAIT SA, chemin de Bonne-Espérance 35, 1006 Lausanne,
contre
la décision du Service du logement du 28 juillet 2000 (changement d'affectation et transformation d'appartements au chemin de Bonne-Espérance 35, Lausanne)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Pascal Langone et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffière: Mme Nicole-Chantal Lanz Pleines.
Vu les faits suivants:
A. La société SI Chissiez Bon Attrait SA, à Lausanne, est propriétaire de la parcelle no 5727 de la commune de Lausanne. Un bâtiment d'habitation a été édifié en 1968 sur ce bien-fonds, au no 35 du chemin de Bonne-Espérance. Il comporte quarante-neuf logements.
Selon les informations (non contestées) fournies par le Service de l'environnement, de l'hygiène et du logement de la ville de Lausanne (SEHL), la gérance de cet immeuble est assurée depuis le 1er décembre 1991 par une salariée de la société propriétaire, dont le bureau a été installé dans un appartement de deux pièces (no 01) au rez-de-chaussée est. A l'époque, ce changement d'affectation n'a pas fait l'objet, d'une demande d'autorisation. Le loyer payé par le dernier locataire était de 920 francs.
Depuis 1997, à quatre reprises, la SI Chissiez Bon Attrait SA a réuni des appartements contigus d'une et trois pièces pour en faire quatre appartements de quatre pièces. Les travaux ont simplement consisté dans la création d'une ouverture entre les appartements contigus, sans modification ni suppression des cuisines et des locaux sanitaires de chacun d'eux. Ces transformations n'ont pas fait non plus l'objet d'autorisations préalables. Selon l'état locatif au 27 mars 2000, les loyers de ces nouveaux quatre pièces étaient de 1'600 fr. (2ème étage nord-ouest), 1'650 fr. (3ème étage sud-ouest, 3ème étage sud-est et 4ème étage sud-est).
B. Le 24 mars 2000, la SI Chissiez Bon Attrait SA a requis une autorisation pour le changement d'affectation de l'appartement du rez-de-chaussée en bureau, ainsi que la transformation des huit appartements d'une et trois pièces en quatre appartements de quatre pièces. Elle a en outre sollicité l'autorisation de louer meublés, avec des baux à court terme et un service de blanchisserie, onze studios et un deux pièces.
Le 28 juillet 2000, le Service du logement a rendu la décision suivante :
"Le projet présenté consiste en la régularisation d'une rénovation de maison d'habitation, en la régularisation d'un changement d'affectation d'un logement de 2 pièces ainsi qu'en une demande de changement de destination de locaux d'habitation. La transformation et le changement d'affectation de locaux d'habitation sont soumis à autorisation du Service du logement en vertu de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation.
CONSIDERANT :
- que la Commune de Lausanne figure dans la liste des communes où sévit la pénurie de logements;
- qu'en conséquence la transformation et le changement d'affectation de locaux d'habitation sont assujettis au régime de l'autorisation;
- que la requête concernée vise tout d'abord à la régularisation du changement d'affectation d'un appartement de 2 pièces au dernier loyer mensuel net de fr. 920.-, changement de destination opéré dès 1991 pour permettre à une salariée de la SI Chissiez Bon Attrait SA d'exercer directement sur place la gérance du bâtiment, dans des bureaux aménagés à cet effet;
- que l'autorité communale considère que cette situation peut être régularisée, s'agissant d'une activité commerciale destinée essentiellement aux besoins propres et exclusifs de la société propriétaire, pour autant qu'elle soit assortie de certaines conditions ayant trait à la personne de la société bénéficiaire;
- que le Service du logement ne conteste pas l'appréciation de l'autorité communale;
- que, dans un tel cas, l'autorisation requise peut être accordée pour les besoins propres et exclusifs de la SI Chissiez Bon Attrait SA, propriétaire;
- que la présente requête tend également à la régularisation de plusieurs transformations d'appartements effectuées depuis 1997, lesquelles ont consisté en la réunification d'appartements contigus de 1 pièce et 3 pièces pour créer 4 appartements de 4 pièces, sans que les aménagements de cuisines et sanitaires initiaux n'aient été supprimés dans cette opération entreprise sans l'aval des services communal et cantonal du logement;
- que, compte tenu du caractère réversible de cette opération, d'une part (maintien des zones sanitaires et des cuisines), et du fait que les appartements de 4 pièces correspondent mieux aux besoins prépondérants de la population, d'autre part, l'autorité communale préavise favorablement cette régularisation, "aux loyers proposés par la société propriétaire, soit le prix moyen de fr. 196.-/m2/an ou le prix de fr. 1688.-/mois net, pour autant que soient présentées, par écrit par la société propriétaire à l'autorité, une procédure de consultation et les modalités de négociation de baux à loyer en application de l'article 11 du règlement du 6 mai 1988 d'application de la loi, et que l'autorisation soit assortie d'un contrôle des loyers pour une durée de dix ans, d'autre part";
- que, sur le principe, le Service du logement ne conteste pas l'appréciation de l'autorité communale, tout en réservant un certain contrôle en cas de réaffectation ultérieure des logements en leur forme initiale;
- qu'il estime toutefois qu'un contrôle des loyers limité à la première mise en location suffit en l'espèce à atteindre les objectifs de préservation du parc locatif tels qu'assignés au dispositif légal cité en titre;
- que, dans un tel cas, sous réserve de l'instauration d'un contrôle des baux pour les logements dont le statut actuel est souhaité comme étant définitif (appartements n°32/33, n°34/35 et n°42/43), d'une part, et d'un contrôle des loyers lors du réaménagement dans sa situation initiale de l'appartement n°27/28, d'autre part, le Service du logement estime qu'une autorisation peut être accordée dans le cadre de l'art. 4 al. 1 de la loi;
- que, concernant cette double régularisation, l'Office communal du logement estime qu'il n'y a pas lieu de procéder à une dénonciation préfectorale, en raison notamment de la bonne collaboration du propriétaire dans cette procédure de régularisation;
- que le Service du logement ne conteste pas cette appréciation;
- qu'enfin les requérants sollicitent l'autorisation de changer l'affectation de 11 studios (appartements n° 02 [rez], n°12, 18, 19 [1er étage], n°22, 25, 29 [2ème étage], n°38, 39 [3ème étage], n°48 et 49 [4ème étage], d'une part, et d'un logement de 2 pièces du 1er étage (appartement n°16), d'autre part, et ce pour les mettre sur le marché non plus en la forme locative traditionnelle mais sous forme de location para-hôtelière;
- qu'à cet effet une société sera créée pour gérer ce nouveau type de location meublée sous forme de conclusion de baux de courte durée, soit le société "Résidence du Midi Sàrl";
- que, dans ce cadre, les logements concernés seront meublés à raison de fr. 6'000.- par studio et fr. 12'400.- pour le 2 pièces, les loyers étant alors proportionnels au nombre d'occupants, soit fr. 1'500.- pour une personne et fr. 2'100.- pour deux personnes pour les 1 pièce, fr. 2'600/fr. 3'000.-/fr. 3'200.- pour respectivement 1/2/3 personnes en ce qui concerne le 2 pièces;
- qu'il convient de relever qu'en sus de ces prestations "de base", une entreprise de blanchisserie extérieure fera l'échange des draps deux fois par semaine pour un prix de fr. 384.-/mois pour deux personnes;
- qu'à l'appui de leur demande, les requérants invoquent le fait que les logements de 1 pièce ne trouvent pas preneurs sur le marché traditionnel;
- qu'appelée à préaviser cet aspect du dossier, l'autorité communale a préavisé négativement (préavis du 19 juin 2000, reçu le 29 juin 2000), considérant en particulier que le type de location pratiqué jusqu'alors par la société propriétaire ne permet pas de louer facilement ces logements, jusqu'alors loués sous forme de baux à durée de cinq ans, non renouvelables, soit des conditions relativement peu pratiquées sur le marché;
- que l'autorité communale estime dès lors qu'il n'est pas justifié d'admettre de changer l'affectation de ces logements avant que le propriétaire n'ait tenté de remédier à cet état de fait en les remettant en location sous forme de contrats conventionnels;
- qu'enfin, au plan statistique, la Commune de Lausanne relève que le taux de vacance global de logements à Lausanne décroît de façon importante, la ligne indicative de 1,5% à 2% tous appartements confondus ayant été franchie, ce qui est le signe d'un marché tendu et déséquilibré, de sorte qu'il n'apparaît pas concevable de priver le marché locatif de ces appartements, dont les taux de vacance (base : 1er décembre 1999) s'élèvent respectivement à 1,65% pour les studios et 0,68% pour le 2 pièces;
- que le Service du logement relève qu'à teneur de l'article 4 du règlement du 6 mai 1988 d'application de la loi, "seuls les logements répondant de par le prix, le nombre de pièces et, de façon générale, les caractéristiques à un besoin de la population peuvent entrer dans une catégorie à pénurie";
- que, s'agissant des 11 studios concernés, le Service du logement a pu constater sur la base des chiffres postérieurs au préavis communal que de tels logements ont un taux de vacance de 2,05% actuellement à Lausanne (base : enquête semestrielle de juin 2000), d'une part, et que leur niveau de loyer actuel se situe à fr. 661.mensuel moyen net ou le prix de fr. 248.-/m2/an environ, de sorte que l'on peut douter qu'ils entrent réellement dans des catégories dites "à pénurie", et ce tant au plan qualitatif que quantitatif;
- que, dans un tel cas, après avoir procédé à une pesée extrêmement attentive des divers intérêts en présence, le Service du logement estime que l'autorisation requise peut être accordée dans le cadre des art. 3 a contrario et 4 al. 1 de la loi, sans qu'il y ait lieu de l'assortir de conditions particulières;
- qu'en revanche, concernant le logement de 2 pièces sis au 1er étage de l'immeuble au dernier loyer mensuel net de fr. 850.-, le Service du logement estime qu'il appartient à une catégorie dite "à pénurie", tant au plan qualitatif (dernier loyer mensuel net de fr. 192.-/m2/an) que quantitatif (0,76% de vacance);
- que, dans un tel cas, l'autorisation requise doit être refusée en application de l'article 3 de la loi;
- que, pour ce logement, il se justifie de suivre l'appréciation négative de l'autorité communale et de refuser le changement de destination sollicité, aucune "circonstance exceptionnelle" ne commandant impérativement l'octroi d'une autorisation;
PAR CES MOTIFS :
Le Service du logement :
A) régularise le changement d'affectation du logement de 2 pièces sis au rez-dechaussée, pour les besoins propres et exclusifs de l'activité de la SI Chissiez Bon Attrait SA, toute location ou sous location en la forme commerciale étant interdite. En cas de cessation d'activité ou de départ de la société bénéficiaire, ces locaux devront impérativement être réaffectés à des fins d'habitation.
B) régularise la transformation de 8 logements de 1 et 3 pièces en 4 logements de 4 pièces à la condition suivante :
L'état locatif de ces 4 appartements ne peut excéder la somme fr. 81'504.- ou le prix de fr. 196.-/m2/an. Une copie des baux à loyer existant devra être produite pour contrôle au Service du logement.
Toute réaffectation ultérieure des locaux en leur forme initiale devra faire l'objet d'une autorisation préalable du Service du logement, qui se réserve expressément, le moment venu, de fixer l'état locatif admissible des logements qui seraient remis sur le marché sur la base de leur valeur objective.
C) malgré le préavis négatif de l'autorité communale, accorde l'autorisation de transformer les logements de 1 pièce sis dans l'immeuble chemin de Bonne- Espérance 35 à Lausanne, et de les affecter à une location sous forme parahôtelière.
Il est expressément précisé que le changement d'affectation des studios en système de location para-hôtelier ne pourra devenir effectif qu'une fois que les autorisations requises en matière de Police du commerce (obtention nécessaire d'une patente d'hébergement fondée sur la Loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons) et de Police des constructions (art. 103 de la Loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions) auront été obtenues.
et enfin
D) refuse l'autorisation de changer l'affectation du logement de 2 pièces n°16 sis au 1er étage de l'immeuble; ce logement devra impérativement être loué à des fins d'habitation traditionnelle. Une copie du bail à loyer lors de la première mise en location de cet appartement devra être produite au Service du logement lors de sa remise en location en la forme traditionnelle, le revenu locatif dudit logement ne pouvant excéder la somme de fr. 196.-/m2 analogue à celle des 1 et 3 pièces transformés, soit fr. 865.-/mois.
..."
C. La SI Chissiez Bon Attrait SA a formé un recours contre cette décision le 13 septembre 2000, concluant à ce que la décision soit annulée "sub A) dans la mesure où la régularisation de l'appartement n° 1 de 2 pièces sis au rez-de-chaussée est subordonnée à l'usage exclusif de la société propriétaire de ces locaux et au rétablissement de l'affectation à l'habitation traditionnelle en cas de départ de la SI Chissiez Bon Attrait SA; sub B) dans la mesure où la régularisation des quatre appartements de 4 pièces est subordonnée - au blocage des loyers pour un total de Chf 81'504 ou à Chf 196/m2/an, - au contrôle des baux et des loyers des appartements susdits de la part du Service du logement, - à une autorisation préalable du Service du logement pour la réaffectation ultérieure des locaux en leur forme initiale, et à la faculté de ce dernier d'établir d'une façon discrétionnaire l'état locatif admissible des logements qui seraient remis sur le marché; sub D) dans la mesure où la décision a rejeté la demande d'affecter l'appartement n° 16 de 2 pièces à une activité para-hôtelière, en imposant de le louer à des fins d'habitation traditionnelle et à un loyer de Chf 850. Arrêter en même temps que la matière sort du domaine d'application de la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation.".
Dans sa réponse du 19 octobre 2000, le Service cantonal du logement conclut, avec suite des frais et dépens, au rejet du recours et au maintien de sa décision. Dans ses observations du 19 octobre 2000, le SEHL estime, pour sa part, que la décision querellée doit être maintenue, à l'exception du changement d'affectation des onze appartements d'une pièce destinés à une exploitation para-hôtelière, pour lesquels l'office communal allègue qu'ils entrent dans une catégorie où sévit la pénurie et dont le changement d'affectation devrait être refusé selon lui.
Invités par le juge instructeur à préciser sur quelle base ils se fondaient pour considérer que les appartements concernés par la décision attaquée entraient dans des catégories de logements pour lesquels sévit une pénurie, le Service cantonal du logement et le SEHL ont complété leurs observations. La recourante a répliqué le 8 février 2001. Le Service cantonal du logement a déposé le 1er mars 2001 une duplique qui a été communiquée à la recourante. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que besoin.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été communiquée à la recourante le 28 juillet 2000. Déposé dans les vingt jours suivant cette communication, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Il est au surplus recevable en la forme.
2. La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) soumet ces opérations à autorisation (art. 1er al. 1), à moins qu'il ne s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1er al. 2). Cette autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi (art. 4 al. 2 et 3).
Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle", qui ne touche que certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423; rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC, février 1987, p. 1625). Le règlement d'application du 6 mai 1988 (RDTR) précise ainsi que la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1), mais que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4).
3. Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 consid. 7 et 119 Ia 355 consid. 3b; v. également ATF 116 Ia 401, relatif à la réglementation genevoise correspondant à la législation ici en cause). La compatibilité de la LDTR avec les articles 26 al. 1 Cst (garantie de la propriété) et 49 al. 1 Cst (primauté et respect du droit fédéral) a encore été confirmée récemment par le Tribunal fédéral dans deux arrêts (ATF du 21 décembre 2000 dans la cause 1P.457/2000, non publié, et ATF du 24 septembre 2001 dans la cause 1P.705/2000, RDAF 2002 I 49). Le recours est donc mal fondé en tant qu'il soulève le grief d'une violation de la garantie de la propriété.
La recourante prétend par ailleurs que la décision querellée ne serait pas conforme à l'art. 1 du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (protection de la propriété). Ce point de droit n'a pas à être examiné ici car, si ce protocole additionnel a bien été signé par la Suisse le 19 mai 1976, cette dernière ne l'a pas ratifié; ce protocole additionnel n'est donc pas entré en vigueur pour la Suisse.
4. a) Pour déterminer si un appartement appartient à une catégorie touchée par la pénurie, on se réfère en premier lieu (quand ces données sont disponibles) à la statistique des logements vacants dans la commune, répartis en fonction du nombre de pièces; l'existence d'une pénurie est admise lorsque le taux de vacance est inférieur à 1,5 % (TA, arrêts AC 01/0263 du 9 juillet 2002; AC 94/0250 du 26 juin 1997). Il faut ensuite déterminer si les logements en cause, de par leur prix, répondent aux besoins de la majeure partie de la population. A cet égard le Service du logement s'en remet dans une large mesure à l'appréciation de la commune, censée mieux informée en la matière (v. à ce sujet BGC, février 1985, p. 1494). L'analyse est sur ce point facilitée lorsqu'il existe des statistiques communales portant également sur le niveau des loyers, par catégorie d'appartements. Tel est le cas à Lausanne où, selon les chiffres fournis par le SEHL, la situation se présentait de manière suivante au 1er juin 2000 :
Vacance des logements à louer (1er juin 2000)
Nb. pièces
Parc lausannois
Ensemble des logements vacants
Nb. logmts
Nombre en %
Loyers moyens
Loyers moyens
Nb. absolu
Nombre en %
Taux de vacance
1
10'609
15.59 %
544
549
222
41.57 %
2.09 %
2
19'276
28.32 %
742
835
147
27.53 %
0.76 %
3
22'175
32.58 %
938
1'172
130
24.34 %
0.59 %
4
9'823
14.43 %
1'250
1'578
24
4.49 %
0.24 %
5 et +
6'182
9.08 %
1'648
2'133
11
2.06 %
0.18 %
Totaux
68'065
100 %
534
100 %
0.78 %
Nb. pièces
Logements à loyers abordables (1)
Logements à loyers élevés (2)
Logements à loyers supérieurs (3)
Loyers
Nb. absolu
Nombre en % (4)
Loyers
Nb. absolu
Nombre en % (4)
Loyers
Nb absolu
Nombre en % (4)
1
< 450
34
15.32 %
450
800
183
82.43 %
> 800
5
2.25 %
2
< 700
7
4.76 %
700
1'200
139
94.56 %
> 1'200
1
0.68 %
3
< 1'200
76
58.46 %
1'200
1'600
49
37.69 %
> 1'600
5
3.85 %
4
< 1'515
9
37.50 %
1'515
2'000
12
50.00 %
> 2'000
3
12.50 %
5 et +
< 1'700
4
36.36. %
1'700
2'600
4
36.36 %
> 2'600
3
27.27 %
Totaux
130
24.34 %
387
72.47 %
17
3.18 %
(1) Loyers abordables : Loyers correspondant aux revenus de la majorité de la population
(2) Loyers élevés : Loyers situés entre le niveau maximum supportable pour la majorité des ménages lausannois et le prix estimé des loyers de logements ordinaires et neufs
(3) Loyers supérieurs : Loyers supérieurs au prix de logements ordinaires et neufs
(4) Nombre de logements vacants par catégorie de loyer rapporté au total de logements vacants de même taille
Dans le tableau susmentionné, le niveau maximum des loyers considérés comme abordables pour la majorité de la population est déterminé sur la base d'une ventilation de l'ensemble des ménages en différentes catégories (personnes seules, couples ou familles avec un enfant, familles avec deux enfants, etc.) elles-mêmes réparties dans différentes classes de revenu (revenu imposable net, avant déductions sociales) auxquelles sont appliqués un taux d'effort variable correspondant à la part maximum du revenu pouvant être affectée au logement. Le plafond de 1'200 fr. pour un appartement de trois pièces correspond ainsi à 24 % d'un revenu annuel de 60'000 fr., en-deçà duquel se trouvent 57 % des familles recherchant ce type d'appartement (couples sans enfant ou familles avec un enfant). Sur la base de ces données, le SEHL établit le niveau des loyers correspondant à un besoin prépondérant de la population lausannoise de la manière suivante :
Logements
Loyers déterminants (selon la demande solvable)
Loyers maximum supportables
Loyers comparatifs Parc lausannois
Nombre de pièces
Selon classes de revenus et taux d'effort
Pondéré par le nombre de ménages par classes de revenus
Pondéré par le nombre de logements du parc lausannois
APRES TRAVAUX
Loyers mensuels selon Statistiques OESES
MIN
MAX
1
425
350
339
350
et
450
544
2
425
700
677
450
et
700
742
3
1'200
1'035
1'016
1'040
et
1'200
938
4
1'515
1'380
1'355
1'380
et
1'515
1'250
5 et plus
1'515
1'724
1'694
1'515
et
1'725
1'648
Moyenne par pièces
339
346
339
315
et
372
341
b) Le dernier loyer de l'appartement de deux pièces au rez-de-chaussée est était, avant qu'il ne soit utilisé comme bureau par la société propriétaire, de 920 fr. par mois. L'appartement de deux pièces, au 2ème étage ouest, que la recourante envisage d'inclure dans son projet para-hôtelier, était loué 850 fr. par mois. Quant aux loyers des appartements d'une pièce et de trois pièces réunis pour former quatre appartements de quatre pièces, ils étaient respectivement de 682 et 1452 fr. par mois, selon les indications du SEHL. Tous ces appartements atteignaient ainsi des prix excédant la limite maximum permettant de les considérer comme répondant aux besoins de la majorité de la population.
Invité à exposer sur quelle base il avait considéré qu'ils entraient néanmoins dans des catégories où sévit la pénurie, le Service du logement relativise l'importance qu'il convient à ses yeux d'accorder à la statistique communale, qui ne fournirait qu'une indication; il conviendrait "de procéder dans tous les cas à une analyse objective de l'ensemble des circonstances de chaque cas d'espèce avant de statuer, ne serait-ce que pour garantir une égalité de traitement sur l'ensemble du territoire cantonal". Cette approche s'imposerait d'autant plus "que l'ensemble des communes concernées ne disposent pas d'indicateurs chiffrés aussi précis que ceux dont peuvent disposer les communes plus importantes dotées d'un office spécialisé en matière de logement". Cette argumentation ne convainc guère. Le fait que dans la plupart des communes aucunes données statistiques ne soient disponibles rend certes l'application de la LDTR (comme celle de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués) passablement aléatoire, pour ne pas dire chaotique, mais ne constitue en aucune façon une raison d'ignorer ces données là où elles sont disponibles, ou de s'écarter sans motif suffisant des conclusions qui peuvent en être tirées. Le respect de l'égalité de traitement et la sécurité juridique postuleraient plutôt que l'on développe sur l'ensemble du canton des instruments permettant d'appliquer les lois susmentionnées sur la base de données objectives ou qu'on exprime de manière plus précise que ne le fait l'art. 4 RDTR quelles sont les catégories de logements répondant à un besoin de la population.
c) Le Service du logement rappelle certes que dans plusieurs arrêts le Tribunal administratif a relativisé l'importance qu'il convenait de donner aux statistiques communales et que, pour déterminer si un logement entrait ou non dans une catégorie touchée par la pénurie, il fallait également faire intervenir d'autres critères d'appréciation comme les caractéristiques intrinsèques de l'habitation concernée, la qualité générale de l'immeuble ou encore la vocation du quartier (v. arrêts FO 94/0036 du 13 novembre 1996, consid. 3d; GE 93/0059 du 12 juin 1997, consid. 3; FO 97/0037 du 7 juillet 1999, consid. 5c; FO 98/0019 du 8 octobre 1999, consid. 3b/aa). Le Service du logement se réfère plus particulièrement à l'arrêt GE 93/0059 dans lequel le Tribunal administratif avait considéré qu'un logement de deux pièces à 852 fr. par mois pouvait être considéré comme entrant dans une catégorie "à pénurie", même si les statistiques établies par l'autorité communale qualifiaient son loyer d'élevé. On observera toutefois que cet arrêt, fort peu motivé sur ce point, paraît étendre de manière discutable la portée du précédent auquel il fait référence (arrêt GE 93/0059 du 12 juin 1997) : dans cette affaire en effet, le Tribunal administratif avait d'abord constaté que, par son loyer, l'appartement en cause ne répondait pas aux besoins de la majorité de la population, mais entrait au contraire dans la catégorie des logements à loyer élevé selon la répartition effectuée par le SEHL, et que, de surcroît, ses caractéristiques intrinsèques (surfaces généreuses, grande hauteur de pièces, plafonds moulurés et boiseries ouvragées, parquets de qualité, cheminée de salon), de même que la qualité générale de l'immeuble dans son ensemble, en faisait dès l'origine un logement de type résidentiel, n'entrant a priori pas dans les catégories où sévit la pénurie. L'arrêt FO 98/0019 du 8 octobre 1999 comporte une motivation analogue. On ne peut pas en déduire, inversement, que l'appartement qui ne présenterait aucune caractéristique de luxe entrerait de facto dans les catégories où sévit la pénurie, malgré un loyer (non abusif selon les critères du droit privé) qui le rendrait inabordable à la majeure partie de la population. Comme l'a rappelé plus récemment le Tribunal administratif, savoir si un logement appartient à une catégorie touchée par la pénurie dépend en premier lieu de la statistique des logements vacants; il faut ensuite apprécier si le logement en cause, par son prix, appartient ou non à une catégorie où sévit la pénurie, soit une catégorie répondant à un besoin de la population; enfin, l'appréciation prendra en compte, comme l'indique l'art. 4 RDTR, les caractéristiques générales du logement considéré (cf. arrêt AC 00/0082 du 13 décembre 2000, consid. 3a/aa). On ne saurait dès lors considérer, comme le fait le Service du logement, que les appartements litigieux appartiennent à une catégorie où sévit la pénurie du seul fait qu'ils se trouvent dans un immeuble bien situé, dans un quartier calme et tranquille, entouré de verdure, proche des transports urbains et des commerces, à vingt minutes à pied de la gare et du centre ville.
d) Le SEHL observe pour sa part que son évaluation des loyers maximum qui peuvent être considérés comme accessibles à la majeure partie de la population se fonde sur le revenu net des contribuables lausannois, selon le ch. 20 de la déclaration d'impôt, "mais que les moyens financiers réels des lausannois sont supérieurs de 20 % à 27 % selon les catégories de revenus". On comprend cependant mal quelle conclusion il faudrait tirer de cette constatation : la part du revenu excédant le revenu net correspond à des dépenses (frais d'acquisition du revenu, intérêts passifs, primes d'assurance, etc.) qui grèvent le budget des ménages en plus des montants nécessaires pour l'entretien et le logement; elle n'est donc pas disponible pour acquitter des loyers plus élevés que ceux que l'on considère comme admissibles à l'issue d'une analyse fondée sur les revenus nets. On observera de surcroît qu'à Genève les appartements d'une et de deux pièces (avec cuisine) sont considérés comme accessibles à la majorité de la population lorsqu'ils sont compris entre 400 et 537 fr. 50 par mois, respectivement 600 et 806 fr. 25 (v. art. 6 al. 3 de la loi du 25 janvier 1996 sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation - L 5 20). Avec une limite supérieure de 450, respectivement 700 fr. par mois, on voit que les appartements considérés par le SEHL comme abordables pour la majorité des lausannois se trouvent exactement dans ces fourchettes. Quant au montant de 1'200 fr. par mois pour un appartement de trois pièces, il est plus élevé que la limite supérieure genevoise pour un appartement correspondant (1'075 fr. par mois). Cette comparaison montre que, pour cette dernière catégorie d'appartements en tout cas, la limite lausannoise n'est pas sous-évaluée.
e) C'est enfin à tort que le Service du logement prétend que ces limites reviendraient à vider la loi de sa substance en excluant de son champ d'application 75 % des appartements à louer. Il est en effet inexact de tirer de la statistique du SEHL que "seuls 24,34 % des logements à Lausanne répondraient encore aux besoins de la population". Cette proportion se rapporte exclusivement au nombre de logements vacants à loyers abordables (130) par rapport à l'ensemble des logements vacants au 1er juin 2000 (534). Elle ne correspond évidemment pas à la part des logements à loyers abordables par rapport à l'ensemble du parc lausannois des appartements à louer.
5. Selon le SEHL les appartements litigieux appartiendraient néanmoins à une catégorie où sévit la pénurie dans la mesure où leur "loyer objectif calculé" devrait se situer aux alentours de 554 fr. pour une pièce, 834 pour deux pièces et 1'133 pour trois pièces. Pour sa part le Service du logement relève qu'il a renoncé à procéder à une calculation de la valeur objective des appartements avant travaux, mais que ce mode de faire aurait vraisemblablement abouti à la prise en compte de loyers plus bas que les loyers réels. Il se réfère à cet égard à une "pratique constante" du Tribunal administratif qui consisterait à permettre à l'autorité de s'écarter du dernier loyer convenu. En fait, il s'agit plus exactement d'une pratique du Service du logement que le Tribunal administratif a cautionné à plusieurs reprises, mais dans des circonstances diverses, et dont il serait abusif de tirer une règle générale. Dans un arrêt du 13 décembre 2000, le Tribunal administratif a d'ailleurs observé que cette méthode de calcul des loyers ne paraissait pas à l'abri de toute critique (v. AC 00/0082, consid. 3a/dd/bbb, p. 11).
Dans l'arrêt FO 94/0036 du 13 novembre 1996, le Tribunal administratif s'exprimait en ces termes : "Pour déterminer si, de par son prix, l'appartement litigieux répond à un besoin de la population, on ne saurait s'en tenir au montant du loyer payé par le dernier locataire. Ce loyer peut en effet, selon les circonstances, se situer à un niveau supérieur ou inférieur à celui (non abusif) pour lequel l'appartement pourrait être remis sur le marché de la location". Il a ainsi admis que le Service du logement prenne en considération un loyer "objectif" compris entre 1'046 et 1'308 fr. par mois pour un appartement de cinq pièces de 157 m² dans un immeuble ancien, le dernier loyer, de 660 fr. par mois, représentant manifestement un prix de faveur. Un arrêt du 12 juin 1997 a confirmé que le loyer payé par le dernier locataire n'était pas déterminant suivant les circonstances (GE 93/0059, consid. 3, p. 10). Dans une autre affaire, où la propriétaire soutenait qu'au prix où les appartements litigieux devraient être mis en location pour lui assurer une rentabilité convenable, ils ne seraient plus accessibles à la majeure partie de la population, le tribunal s'était aussi rallié aux loyers "objectifs" fixés par le Service du logement, dont les calculs se fondaient sur une évaluation de la valeur de l'immeuble, rentabilisé à 7 %. Il avait toutefois vérifié que l'état locatif résultant de cette évaluation permettait d'assurer un rendement équitable des fonds propres investis, selon les critères du droit privé en matière de protection contre les loyers abusifs (arrêt AC 94/0250 du 26 juin 1997).
La manière dont le Service du logement calcule le loyer "objectif" varie selon les cas. En règle générale, il commence par déterminer, en fonction du volume du bâtiment (ou des seuls appartements en cause), une valeur à neuf estimée sur la base d'un coût de construction standard, puis opère une déduction de vétusté, soit par l'application d'un coefficient annuel, soit en retranchant le coût des travaux nécessaires à une remise en état selon les standards actuels de confort. L'état locatif admissible est déduit du montant ainsi obtenu (valeur intrinsèque) en le multipliant par un coefficient équivalant au taux hypothécaire de référence, augmenté de 1,5 % (pour des exemples de ce type de calculs, v. notamment arrêts FO 97/0037 du 7 juillet 1999, consid. 5a/bb, p. 7; AC 94/0250 du 26 juin 1997, consid. 3c, p. 5; RDAF 2001 I 344, consid. 5a, p. 360). Malgré son caractère schématique, une telle évaluation peut se justifier et reste compatible avec la garantie de la propriété, pour autant que les loyers recalculés assurent au propriétaire un rendement suffisant des fonds propres qu'il a investis dans l'acquisition et la rénovation de l'immeuble en cause (v. ATF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001, RDAF 2002 p. 49, consid. 3c, p. 60).
En l'occurrence on a vu que le Service du logement avait renoncé à procéder à une calculation de la valeur objective des appartements avant travaux. Quant au SEHL, on ignore sur quelles bases il se fonde pour fixer des loyers "objectifs" sensiblement inférieurs à ceux qui résultent de l'état locatif. Les dossiers produits ne contiennent pas les éléments de calcul permettant de justifier les chiffres avancés, ni de vérifier que de tels loyers assureraient à la recourante un rendement suffisant de ses fonds propres. Dans ces conditions, il apparaît que l'autorité intimée n'a pas suffisamment motivé et documenté sa conviction que les appartements concernés appartiennent à des catégories où sévit la pénurie.
Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative (ATF 111 II 284 c. 2; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.6.3, p. 175), impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 52 c. 4a et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechts-prechung, Nr. 88 B I, p. 550). La décision attaquée ne répond manifestement pas à ces exigences. Il n'appartient pas au tribunal de céans d'y remédier en procédant lui-même aux investigations nécessaires. Un tel procédé aurait pour effet de priver l'intéressée d'une instance de recours (dont la fonction est d'assurer le contrôle de la légalité - voire dans certains cas de l'opportunité - d'une décision censée prise aux termes d'une procédure complète et régulière, et non de remédier aux carences de l'autorité de première instance). Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause au Service du logement, afin qu'il statue à nouveau, sur la base d'un examen complet de la situation.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service du logement communiquée par la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) le 28 juillet 2000 est annulée et la cause renvoyée audit service pour nouvelle décision.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
ft/Lausanne, le 15 octobre 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint