CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 janvier 2001
sur le recours interjeté par Jost ELMIGER, représenté par l'avocat Benoît Bovay, 1002 Lausanne
contre
la décision du 18 novembre 1999 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, lui refusant l'autorisation spéciale de créer un logement dans une dépendance rurale (parcelle n° 51, cadastre de Lussy-sur-Morges).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Bernard Dufour et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Jost Elmiger est propriétaire de la parcelle n° 51 du cadastre communal de Lussy-sur-Morges, sise au chemin de la Riettaz, à la sortie nord du village direction Denens. D'une contenance de 7'205 m2, cette parcelle abrite un bâtiment principal d'habitation avec garage accolé, d'une emprise de 277 m2, portant le n° ECA 182, construction dont la réalisation a été autorisée par la municipalité le 22 juillet 1972; a en outre été autorisé, en date du 5 mai 1973, l'aménagement d'une piscine préfabriquée dont la structure est en bois. A l'époque, la partie de la parcelle sur laquelle ces diverses constructions ont été réalisées se trouvait en zone sans affectation spéciale, à teneur du plan d'affectation communal du 26 juin 1964. Depuis l'adoption le 14 juin 1980 du plan d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 6 mars 1981, la totalité de cette parcelle est comprise dans l'aire agricole du territoire communal; à la demande expresse de Jost Elmiger, les autorités communales sont effet revenues sur leur décision initiale de l'affecter en zone villas.
B. En date du 14 décembre 1974, Jost Elmiger, amateurs de chevaux, a obtenu de la municipalité, sans enquête publique, l'autorisation de construire un abri pour jument au nord-ouest du bâtiment principal. Ce dernier bâtiment a cependant été démoli au profit d'une annexe rurale; d'une emprise au sol de 71 m2, cette dernière est cadastrée sous n° ECA 201. Reliée par un mur au bâtiment principal et faisant face au garage, elle est implantée perpendiculairement au bâtiment principal, à moins de deux mètres de l'extrémité ouest de ce dernier, en prolongation; le chemin d'accès à la propriété débouche ainsi sur une cour d'accueil. La municipalité en a autorisé la construction une première fois le 26 mai 1978, après enquête et préavis du Service cantonal de l'aménagement du territoire; suite à la modification du projet sur deux points (création d'une porte d'accès aux toilettes depuis l'atelier et suppression d'une fenêtre côté ouest), le projet a été derechef mis à l'enquête et l'autorisation a finalement été délivrée à Jost Elmiger par la municipalité le 7 août 1978. Cette annexe est divisée en deux parties: au nord, l'écurie proprement dite, affectée sans autorisation à l'usage de dépôt depuis l'abandon par Jost Elmiger de l'élevage des chevaux en 1985, et, côté sud, un local fermé de 25 m2 environ, désigné comme atelier sur les plans d'enquête, pourvu d'un cabinet de toilettes et d'une fenêtre. Jost Elmiger parle, à propos de ce local fermé, d'un studio chauffé et raccordé à l'électricité, dépourvu toutefois de cuisine. Il explique que des palefrenières y ont logé du temps où il se consacrait à l'élevage de chevaux; de même, ses deux filles ont successivement occupé ce local.
C. Souhaitant assurer à l'une de ses filles une plus grande indépendance et intimité, Jost Elmiger a fait mettre à l'enquête, du 16 octobre au 4 novembre 1999, par l'intermédiaire des architectes Ansermet et Lorini, à Epalinges, la transformation de cette annexe. Il s'agit d'un projet consistant à agrandir l'atelier et à aménager un logement dans la totalité des volumes du bâtiment. Ce projet implique la création de plusieurs ouvertures: deux fenêtres, deux portes vitrées et deux châssis en toitures seraient créées en façade ouest, une porte et deux fenêtres en façade est, une fenêtre en façade pignon nord et une ouverture en façade pignon sud. Côté écurie, le faîte serait ainsi surélevé de 60 cm pour permettre la réalisation, à l'intérieur, d'une mezzanine reliée au sol par un escalier intérieur. Ce projet n'a suscité aucune opposition et la municipalité a préavisé favorablement la délivrance d'une autorisation. Par décision du 18 novembre 1999, communiquée à l'architecte Ansermet par la municipalité le 26 du même mois, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a cependant refusé d'octroyer l'autorisation spéciale requise, pour des motifs qui seront exposés ci-dessous.
D. Par le ministère de l'avocat Benoît Bovay, Jost Elmiger s'est pourvu auprès du Tribunal administratif contre le refus du SAT, en concluant à l'annulation de sa décision.
Le tribunal a tenu audience à Lussy-sur-Morges, le 26 avril 2000, au cours de laquelle il a entendu les parties, ainsi que leurs représentants, et a procédé, en leur présence, à une vision locale. Postérieurement à dite audience, les parties ont été, sur la suggestion du conseil de Jost Elmiger, invitées à se déterminer quant à une éventuelle suspension de l'instruction dans l'attente de l'incidence de la nouvelle loi fédérale sur l'aménagement du territoire sur le projet refusé; à l'issue de cet échange d'écritures, Jost Elmiger et le SAT ont toutefois fait savoir qu'ils entendaient que la cause soit tranchée. Le tribunal a donc délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Le projet incriminé, qui consiste à étendre une habitation existante, voire même à en créer une nouvelle, est destiné à prendre place sur une parcelle colloquée en zone agricole. Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est limité à un cercle restreint de personnes (v. sur ce point, un résumé de la jurisprudence en la matière, in ATF 121 II 307, cons. 2b). Or. ni les époux Elmiger, ni leur fille ne sont exploitants agricoles. Ce projet n'est donc pas conforme à la vocation rurale de la zone, définie à l'art. 16 LAT (v. la définition de cette notion in ATF 123 II 499, cons. 3b/cc; 122 II 160, cons. 3a; 121 II 307, cons. 3b); il est, dans ces conditions, inutile d'épiloguer sur l'applicabilité in casu de l'article 22 LAT. Une autorisation ordinaire n'aurait de toute façon pas pu être délivrée, ce que le recourant, du reste, ne conteste pas sérieusement, voire même pas du tout.
Le litige porte en conséquence sur la question de savoir si une autorisation spéciale au sens des articles 120 lit. a LATC et 24 LAT aurait pu être délivrée dans le cas d'espèce par le SAT, ce que soutient en revanche le recourant.
2. Il convient en premier lieu d'examiner si une dérogation permettant au recourant, selon les plans mis à l'enquête, d'agrandir le logement existant dans les volumes de l'annexe aurait dû lui être accordée, vu l'art. 81 al. 4 LATC. Or, pour le SAT, le recourant aurait, à l'issue des travaux de transformation entrepris après l'autorisation qui lui a été accordée le 7 août 1978, épuisé en quelque sorte les possibilités dérogatoires offertes dans le cadre de cette dernière disposition; ainsi, la construction projetée ne pourrait de toute façon pas être autorisée en tant qu'agrandissement de moindre importance d'une construction existante. En outre, à supposer, pour le SAT, que l'on considère le local fermé de 25 m2 en tant que studio, ce qu'il conteste, l'agrandissement projeté, qui aurait pour conséquence d'augmenter de 59 m2, soit 236%, le logement existant, excède très largement le cercle restreint des travaux autorisables dans le cadre de l'art. 24 al. 2 LAT.
Pour le recourant au contraire, l'annexe n'aurait pas été réalisée en vertu d'une dérogation; au contraire, ce bâtiment, raccordé au réseau des canalisations communales, était conforme à la législation en vigueur à cette époque. Au surplus, l'annexe ne saurait être considérée de façon isolée; si l'on apprécie au contraire la situation globalement, prise dans son ensemble, les transformations requises dans l'annexe ne peuvent être qualifiées d'importantes et demeurent encore admissibles au regard de la disposition précitée.
a) L'objet litigieux doit désormais être apprécié à l'aune des dispositions nouvellement entrées en vigueur le 1er septembre 2000, soit les articles 24 et ss nouveaux LAT et la nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire (ci-après: OAT). Il a plus particulièrement trait à l'applicabilité dans le cas d'espèce de l'art. 24c LAT (disposition qui succède en quelque sorte à l'ancien art. 24 al. 2; v. Message du Conseil fédéral, in FF 1996 III 485 et ss, not. 511) dont on rappelle ici le contenu:
"1. Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ d'application de cette disposition est défini à l'art. 41 OAT à teneur duquel:
"L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement."
aa) L'art. 24c LAT suppose que la non-conformité de la construction à la zone résulte, selon la volonté du législateur, d'une modification de la législation ou des plans d'affectation. Selon l'Office fédéral du développement territorial, les modifications du droit conduisant à l'application de cette disposition sont, soit l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 6 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après: LPEP), soit le déclassement postérieur au 1er juillet 1972, soit encore l'entrée en vigueur antérieure des dispositions cantonales instituant une séparation claire entre la zone à bâtir et la zone non constructible (in: Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication ci-après: DETEC -, septembre 2000, ch. 2.4.3, p. 42; v. au surplus FF 1996 III 485, p. 508, 511). Ainsi, les constructions et installations non conforme à l'affectation de la zone, mais imposées par leur destination font partie du champ d'application de cette disposition pour autant qu'elles aient été érigées avant la modification du droit (DETEC, p. 44; cela découle d'ailleurs également de l'art. 42 al. 2 OAT - qui présuppose l'existence d'une construction lors de la modification du droit -, commenté dans le même rapport, p. 46 en haut). On en retire que l'art. 24c LAT n'est en revanche pas applicable aux constructions érigées en toute légalité depuis le 1er juillet 1972, soit la date d'entrée en vigueur de la LPEP, mais qui n'étaient, au moment de leur édification, d'emblée pas conformes à l'affectation de la zone; ces dernières ne peuvent faire l'objet que de travaux d'entretien ou de rénovations légères (ibid.).
bb) On peut laisser ouverte la question de savoir s'il s'agit à cet égard d'une restriction des possibilités offertes jusqu'à présent par l'art. 24 al. 2 LAT ancien (v. dans ce sens, ASPAN, Informations 9/2000; pour comparaison, DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne 1981, ad art. 24 al. 2, note 29, p. 292). En réalité, la situation du constructeur ayant, d'emblée, épuisé toutes les possibilités éventuelles de transformation ou d'agrandissement d'un bâtiment, précisément parce que ce dernier a été érigé à titre dérogatoire, hors zone à bâtir, se rencontrait déjà sous l'empire de l'art. 24 al. 2 LAT ancien (v. ATF 113 Ib 219, cons. 4d - refus d'agrandissement d'un rural après un changement d'affectation -; 112 Ib 277, cons. 5 - édification d'une halle en extension d'un dépôt de matériaux de récupération, autorisé à titre dérogatoire, refusée).
En outre, on rappelle que, toujours sous l'empire de l'art. 24 al. 2 LAT, la faculté d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la destination de la zone agricole était limitée et ne pouvait en principe être utilisée qu'une seule fois; elle. ne pouvait plus être exercée dès l'instant où les transformations déjà autorisées antérieurement et réalisées, ce depuis l'entrée en vigueur de la mesure de planification soumettant ce bâtiment au régime des constructions hors zone, représentaient le maximum admissible en application des critères de l'art. 24 al. 2 LAT (cf. sur ce point, ATF du 1er mars 1994, X. et Y. c/TA VD et DTPAT, publié in RDAF 1997 I 192, cons. 2a, références jurisprudentielles citées; cf. également sur ce point arrêt AC 97/174 du 13 mai 1998, les propriétaires successifs ayant déjà épuisé les possibilités offertes par cette disposition, le constructeur ne pouvait plus obtenir l'autorisation de transformer une remise à outils en garage à voitures; la solution est la même dans le nouveau droit: DETEC, p. 45s., commentaire de l'art. 42 OAT).
b) Dans le cas d'espèce, le recourant a obtenu, en date du 22 juillet 1972, l'autorisation de bâtir la maison d'habitation n° ECA 182 alors que, sous l'empire du plan communal des zones approuvé en 1964 mais abrogé en 1981, le secteur de la parcelle sur lequel cette construction prend place était colloqué en zone sans affectation spéciale; on reprend le contenu de l'art. 21 al. 1 du règlement communal relatif à ce plan:
"Cette zone est réservée plus spécialement aux exploitations agricoles. Toutes les parties boisées de cette zone sont soumises à la loi forestière. Elles sont caractérisées par l'interdiction de déboiser et de bâtir."
aa) La LPEP est toutefois entrée en vigueur le 1er juillet 1972; or, il s'agit du premier texte légal ayant introduit une séparation claire entre les zones constructibles et non constructibles (DETEC, p. 42). Pour le cas où la zone à bâtir était définie dans la planification communale, son article 19 était applicable. Son article 20 soumettait en revanche la délivrance de permis pour la construction de bâtiments ou d'installations hors des zones à bâtir ou, à défaut de telles zones, hors du périmètre du plan directeur des égouts, à la condition que le requérant démontre objectivement l'existence d'un besoin. Seule l'autorité cantonale en matière de protection des eaux avait la compétence d'autoriser la réalisation d'une construction hors zone à bâtir. Du point de vue de l'aménagement du territoire, l'art. 20 LPEP avait pour but d'éviter la dispersion des constructions et de préserver ainsi le paysage (v. art. 27 de l'Ordonnance du 19 juin 1972 sur la protection des eaux; ci-après: OGPEP; v. en outre le message du Conseil fédéral relatif à l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972, in FF 1972 I 493 et ss, not. 495; cf. Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, pp. 18-19; Christophe A. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, pp. 36-37).
On le voit, ce régime dérogatoire préexistait donc à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après: LAT), ce pour toutes les zones non constructibles (v. FF 1978 I 1031 et ss, not. 1037; Etude DFJP/OFAT ad art. 24 LAT n° 2, p. 281).
bb) Si l'on se réfère à la définition figurant à l'art. 21 du règlement communal en vigueur à l'époque où le recourant s'est vu délivrer l'autorisation de construire, il peut apparaître douteux que la zone sans affectation spéciale du territoire communal de Lussy-sur-Morges puisse être considérée comme une zone à bâtir; au contraire, elle avait une vocation agricole. On peut néanmoins laisser indécis cette question. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé à plusieurs reprises que ne pouvaient être assimilées à une zone à bâtir les zones sans affectation spéciale de l'ancien droit cantonal; même si la législation cantonale ou la réglementation communale y autorisait certaines constructions, l'art. 20 LPEP, qui visait notamment à garantir une utilisation rationnelle du territoire, primait désormais toutes les dispositions contraires (v. ATF 101 Ib 301; 189; 102 Ib 64; 100 Ib 86; 99 Ia 331; cf. en outre, sur ce point, Violaine Sulliger-Jaccottet, Permis de construire et protection des eaux contre la pollution, thèse Lausanne 1980, p. 12).
cc) Force est, dans ces conditions, de constater que la situation juridique du secteur de la parcelle n° 51 du cadastre de Lussy sur lequel prennent place les constructions réalisées par le recourant n'a pas été modifiée depuis leur édification dès le 1er juillet 1972 au plus tard, il est classé en zone non constructible. C'est ainsi au bénéfice d'une autorisation spéciale que le recourant a pu construire dans ce secteur. Dès lors, toutes les autorisations de bâtir que le recourant a obtenues l'ont été à titre dérogatoire. Par conséquent, c'est à tort que le recourant soutient que les constructions déjà réalisées sont devenues non réglementaires par l'effet de l'entrée en vigueur de la LAT le 1er janvier 1980; en réalité, elles l'étaient déjà initialement.
dd) La situation est à cet égard encore plus claire si on se limite, comme l'exige la jurisprudence, à une évaluation individuelle par bâtiment sur la parcelle (v. sur cette question. Florence Meyer-Stauffer, in ASPAN, Informations, novembre 1994, pp. 5-6; on se référera à l'ensemble des constructions sises sur une même parcelle s'il faut leur reconnaître un lien étroit de dépendance, tant d'un point de vue fonctionnel que sur un plan architectural). En 1978, le recourant, amateur de chevaux, a requis de pouvoir bâtir une écurie en remplacement de l'abri existant. En application des articles 8 du règlement cantonal d'application du 12 juillet 1972 de l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (AFU) et 14 al. 3 LVPEP ancien, le SAT a délivré une autorisation spéciale pour la réalisation de ce projet, conformément à l'art. 82 LCAT; la construction projetée a en effet été présentée alors comme une annexe rurale dont la partie sud, que le recourant traite aujourd'hui comme un studio habitable, devait être affectée à l'usage d'un atelier. Peu importe que cette construction ait été raccordée au collecteur des eaux usées; l'essentiel est de constater, comme on l'a vu ci-dessus, que le secteur de la parcelle du recourant sur lequel cette construction a pris place n'a jamais été comprise dans la zone à bâtir, sous le régime antérieur à l'adoption du plan communal d'affectation actuellement en vigueur déjà. Ainsi, dès l'origine, cette écurie, destinée à abriter des chevaux d'agrément, n'était pas conforme à la vocation de la zone agricole; ce n'est donc qu'à titre dérogatoire qu'elle pouvait être autorisée (v. sur ce point, ATF 123 II 499, cons. 3b/cc, réf. citée; v. ég. ATF non publié du 3 février 1993, R. c/ TA VD, SAT et St-Légier, déjà cité; v. en outre arrêt AC 99/210, déjà cité). Le hobby auquel se vouait alors le recourant, qui pour sa part n'a jamais été exploitant agricole, ne peut à cet égard être assimilé à une activité ayant sa place dans une zone non constructible (v. sur ce point ATF 122 II 160, cons. 3b; 111 Ib 213, cons. 3).
c) Dans ces conditions, il appert que c'est bien au bénéfice d'un régime dérogatoire, certes avec l'approbation de l'autorité cantonale, que le recourant a pu réaliser l'ensemble des constructions qui, depuis la délivrance le 22 juillet 1972 du premier permis délivré par la municipalité, prennent place sur sa parcelle. Peu importe à cet égard que ces dernières aient été raccordées au réseau public des égouts; est seul déterminant à cet égard le fait que le terrain les abritant soit une zone en principe non constructible (v. sur ce point, Etude DFJP/OFAT, ad art. 24, Généralités, nos 1 et 2), ce qui était en l'occurrence le cas.
Ainsi, dans le cas d'espèce, le recourant ne peut, du fait du régime dérogatoire de l'ensemble des constructions se trouvant sur sa parcelle, tirer encore profit de l'art. 24c LAT pour transformer le bâtiment n° ECA 201 et augmenter ainsi la surface habitable de l'ensemble, dans la mesure où cette disposition n'est pas applicable. La situation décrite à l'art. 42 OAT, en particulier l'alinéa 3 dont le recourant se prévaut à l'appui de ses conclusions en annulation de la décision querellée, n'est pas applicable aux constructions érigées à titre dérogatoire depuis le 1er juillet 1972. En réalité, en construisant hors zone à bâtir, le recourant a, d'emblée, épuisé toutes ses possibilités de transformation ou d'agrandissement. Les seules interventions encore admissibles sur les bâtiments érigés sur la parcelle n° 51 doivent, dans ces conditions, se limiter à des travaux d'entretien ou à une rénovation.
3. Faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une transformation ou d'un changement d'affectation partiels, il faut ainsi constater que le projet relève de l'art. 24 LAT, disposition qui a repris le contenu de l'ancien art. 24 al. 1 LAT (cf. ATF 108 Ib 359 et ss, not. 361; 107 Ib 237 et ss, not. 242). Or, les critères permettant la transformation partielle d'un bâtiment non conforme à la zone dans laquelle il se trouve ne sont, dans le cadre de cette dernière disposition, pas applicables; a fortiori lorsque les travaux débordent du cadre défini à l'art. 24 al. 2 LAT, le constructeur ne peut pas justifier son projet par l'implantation de la construction existante, élément en tous les cas insuffisant à lui seul pour satisfaire à la condition de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT (v. sur ce point, outre AC 97/174, déjà cité, arrêt AC 96/225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197).
Dans le cas d'espèce, le recourant ne justifie en aucune manière l'implantation en zone agricole du logement projeté pour sa fille; il est patent qu'il s'agit pour lui de réaliser ce faisant un voeu de convenance personnelle puisqu'il veut assurer à celle-ci une certaine indépendance, motivation par conséquent étrangère à celle pouvant être invoquée à l'appui de l'art. 24 LAT (ibid.).
4. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le recourant succombant, il se justifie de mettre un émolument à sa charge; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 18 novembre 1999 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jost Elmiger.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 9 janvier 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)